Voto concurrente num. 466/2011 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-03-2016 (AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN)
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 28, Marzo de 2016, Versión electrónica, 36 |
| Fecha de publicación | 01 Marzo 2016 |
| Emisor | Pleno |
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO J.R.C.D., EN RELACIÓN CON EL AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 466/2011.
Tema: ¿es inconstitucional el artículo 217(1) de la Ley de Amparo abrogada por otorgar a los núcleos agrarios la posibilidad de interponer el juicio de amparo en cualquier momento en contra de actos que tengan por efecto privarlos de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios?
En sesión celebrada el día veintitrés de febrero de dos mil quince, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación conoció del amparo directo en revisión 466/2011. En la sesión aludida, el Pleno decidió, por mayoría siete votos, confirmar la sentencia y otorgar el amparo al ejido quejoso, entre otras cuestiones, por considerar que el artículo 217 de la Ley de Amparo abrogada no es contrario a los principios contenidos en los artículos 1, 13, 14, 16 y 17 constitucionales, pues resulta justificado el tratamiento especial contenido en el mismo, respecto a la posibilidad de interponer el juicio de amparo en cualquier tiempo cuando se promueva por un núcleo ejidal en contra de actos que tengan por efecto privarlo de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios.
I. Razones de la mayoría
1. Este Tribunal Pleno consideró que el artículo 217 de la Ley de Amparo, no constituye una ley privativa, porque aun cuando su emisión hubiera atendido a un criterio subjetivo, está dirigido a todas las personas ubicadas en dicha clasificación de núcleos de población y, no pierde su vigencia después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano.
2. Se precisó que en atención a la causa de pedir, en virtud que los reclamos subyacen acerca de un tratamiento acotado para los núcleos de población sujetos al régimen ejidal o comunal, se toma en cuenta el principio de igualdad contenido en el artículo 1° constitucional.
3. Así, se explica que del principio general de igualdad derivan dos normas que vinculan específicamente al legislador ordinario. Por un lado, un mandamiento de tratamiento igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que permita darles un trato desigual, y, por el otro, incluso un mandato de tratamiento desigual, que obliga al legislador a establecer diferenciaciones entre supuestos de hecho distintos cuando sea la propia constitución la que imponga dicha diferenciación.
4. Luego, si el legislador ha hecho una diferenciación, no es función de este Tribunal Constitucional examinar la oportunidad de tal criterio ni su mayor o menor adecuación al fin perseguido ni decidir si es el mejor de los posibles que puedan aplicarse. Sin embargo, el legislador sí está limitado: cuando el criterio diferenciador importa un trato desigual en cuanto al goce de otros derechos y libertades protegidos en la Constitución Federal, y cuando el criterio diferenciador sea de los expresamente prohibidos en el artículo 1°, párrafo quinto, constitucional.
5. No obstante lo anterior, cuando se esté frente a normas diferenciadoras, siempre que constituyan acciones afirmativas, es innecesario usar en el juicio de legitimidad constitucional parámetros estrictos o rigoristas respecto a las exigencias materiales de la proporcionalidad, puesto que en ese sentido lo que debe privilegiarse es respetar el ejercicio de la voluntad democrática del Legislador al establecer las regulaciones correspondientes.
6. La igualdad estructural va de la mano con la constatación de que en la sociedad existen ciertos grupos que han sido sistemáticamente excluidos del goce y ejercicio de sus derechos, y que es deber del Estado evitar que esta situación se siga profundizando, así como de revertir los efectos de esta marginación histórica. Por consiguiente, se sostiene que la finalidad del principio de igualdad no puede limitarse a nivelar a las personas en situaciones concretas y frente a comparaciones específicas, sino en todo caso, debe asegurarse, por un lado, de que las diferencias ingresen al ámbito de protección de la ley y sean reconocidas por las instituciones.
7. Como consecuencia de un análisis sobre los puntos anteriores, el Tribunal Pleno estimó que el numeral 217 de la Ley de Amparo tiene naturaleza de una acción afirmativa, pues desde sus antecedentes legislativos, se procuró la no perpetuación de situaciones de desventaja históricas y coetáneas que se reconocieron a los núcleos de población ejidales y comunales en cuyo favor se estableció, para enmendar situaciones de desigualdad estructural, ya que se relaciona directamente con finalidades de orden constitucional, que están reflejadas en la fracción VII, del artículo 27 constitucional al haberse dispuesto en dicha porción normativa un expreso reconocimiento de la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales, y establecerse mandatos en el sentido de que debe protegerse su propiedad sobre la tierra.
8. Así, el Tribunal Pleno determinó que el artículo 217 de la Ley de Amparo cumple con la exigencia del principio de igualdad consistente en que la diferenciación cuestionada es constitucionalmente válida, porque a través del amparo directo e indirecto, se procura hacer efectiva la tutela constitucional en favor de los sujetos de derecho agrario. Es adecuada para el logro del fin legítimo buscado, es decir, que contribuye de algún modo a la obtención de su fin inmediato, ya que su alcance efectivamente contribuye a la obtención de éste, en tanto que posibilita con toda amplitud a los núcleos de población ejidales y comunales para que puedan defender sus derechos, sea a través del juicio de amparo directo o del indirecto.
9. Asimismo, se sostiene que la medida remedial o compensatoria implementada a través de la acción afirmativa ínsita en el artículo 217 cuestionado, sí resulta proporcional en tanto tiende a superar una situación de rezagos específicos detectados por el legislador, de orden histórico, social, económico, cultural e incluso organizacional, que dieron pauta a considerar a los núcleos de población ejidales y comunales bajo el estatus de grupo vulnerable, en lo que aquí interesa, en el ámbito de acceso a la justicia y, de manera particular, tratándose del juicio de amparo.
10. Por último, se puntualiza que la no previsión de plazo para que los núcleos de población ejidal o comunal promuevan el juicio de amparo, puede entrañar una afectación en el derecho de seguridad jurídica de aquéllos sujetos (igualmente tutelados o no) que, en un momento dado, podrían tener el carácter de terceros perjudicados en los juicios de amparo; sin embargo, la afectación a ese derecho de seguridad jurídica no se advierte desproporcional al grado de provocar la inconstitucionalidad del artículo 217 de la Ley de Amparo.
11. En este sentido, se considera, por un lado, que más allá del interés que esas personas en lo individual puedan tener, lo cierto es que la voluntad y el interés social que se han expresado a través de los órganos políticos de representación que constituyen tanto el Poder Reformador de la Constitución, por virtud de las fracciones VII, del artículo 27, así como II del numeral 107, ambos de la Carta Magna, así como el Legislativo Federal, al tenor de lo que dispuso en el propio precepto cuestionado, hacen patente que la sociedad y el propio Estado están interesados en la preservación y protección de los derechos agrarios de los núcleos ejidales y comunales, así como en el acceso pleno de éstos al juicio de amparo, a fin de compensar o remediar su situación de desventaja.
12. Consecuentemente, el lineamiento establecido por el legislador en el artículo 217 de la Ley de Amparo, no resulta artificioso o arbitrario; por el contrario, se encuentra ajustado de manera objetiva y proporcional para cumplir finalidades de la propia Constitución Federal y por tanto observa las garantías de igualdad que, según se expuso, se encuentran ínsitas entre otros dispositivos, en sus numerales 1º, 13, 14, 16 y 17 constitucionales.
13. Se estableció que el lineamiento previsto en el artículo 217 de la Ley de Amparo, en modo alguno impide realmente a quienes de manera eventual correspondiera el carácter de terceros perjudicados de los núcleos de población ejidal o comunal que soliciten a los Tribunales Agrarios la realización de las medidas de ejecución de la sentencia o de la resolución favorable que hubieran obtenido, conforme a la normativa que sea aplicable al tipo de acto de que se trate.
14. Finalmente, se dijo que si la mera posibilidad de que se promueva un juicio de amparo por los términos en que se establece el artículo 217 de la Ley de Amparo, se aducen como motivo y fundamento para no ejecutar un fallo, se está ante un problema, en todo caso de indebida aplicación de ese precepto, pero no por ello dicha disposición debe reputarse como inconstitucional.
II. Razones del disenso
15. Comparto el sentido de la ejecutoria, así como las consideraciones que la sustentan, sin embargo difiero de la siguiente consideración:
16. En efecto, estimo que el artículo 217 de la Ley de Amparo abrogada no es inconstitucional. Sin embargo, considero que no debiera utilizarse el término "acción afirmativa", pues resulta cuando menos equívoco. Exportada de la tradición constitucional norteamericana, la política de acción afirmativa hace alusión a la reserva de ciertos lugares o plazas para la distribución de bienes sociales (desde un porcentaje de candidaturas hasta matrículas en la universidad). De ahí que se considere más adecuada la utilización del término "acción positiva", utilizada en el contexto de Naciones Unidas y, específicamente, de la CEDAW.(2)
17. La acción positiva es el cruce de la igualdad formal con la material: el paso de la equiparación a la diferenciación que tendría que producirse respecto a situaciones de discriminación. Entre las modalidades de acción positiva están las siguientes: las medidas de concienciación (campañas), las medidas de promoción de la igualdad (servicios de asistencia y atención), cuotas o medidas de "discriminación inversa" (cuotas o porcentaje de plazas en la distribución de bienes sociales), y medidas de trato preferencial (ubicar en condiciones de paridad a todos para obtener resultados justos).
18. Me parece que, la ausencia de plazo establecida en el artículo 217 combatido se inserta en la última categoría, como medida de trato preferencial. Así, al haber precisado la terminología, resulta más conveniente utilizar el concepto de "acción positiva", pues ésta incluye a la acción afirmativa, mas no se limita a ella.
19. Por otro lado, también me aparto de las consideraciones de la sentencia respecto al análisis de proporcionalidad de la medida. Queda la duda sobre el nivel de escrutinio al que habría de someterse una medida de acción positiva. La mayoría se pronunció en el sentido de que fuera un juicio de razonabilidad menos estricto que aquel utilizado para analizar categorías sospechosas. Sin embargo, considero que quedarnos con la mera racionalidad de la medida nos generará, en otras ocasiones, dificultades en tanto que dependiendo de si uno está a favor de una determinada clase o grupo, se aplicará o no cierta medida y también se determinará la dureza de ésta, a partir de las categorías sospechosas que se puedan dar en ese momento, lo cual terminaría acomplejando y comprometiendo los asuntos que en un futuro se puedan conocer en esta sede constitucional.
20. En mi opinión, siempre que la norma establezca una distinción basándose en una categoría sospechosa, debe aplicarse un escrutinio estricto. Si bien el escrutinio judicial propuesto aligera la carga de demostrar materialmente la necesidad de la medida en sede constitucional, pareciera que la operación normativa es idéntica tratándose de análisis de tratamientos diferenciados por el legislador, independientemente de que se considere que es una medida "discriminatoria" o "positiva". Entonces, cabe preguntarse si la diferencia en el escrutinio de cierta medida, ya porque ésta sea "discriminatoria" o "positiva", es una diferencia que a priori está determinada por la categorización que el juez le dé a tal medida, ya sea por la diferenciación legislativa o por cualquier otro motivo ajeno a la operación normativa, lo que implicaría una petición de principio.
21. Por lo tanto, concluyo que con la salvedad del término utilizado por el proyecto para describir la medida legislativa de ausencia de plazo -que a mi parecer debiera ser "acción positiva", en su vertiente de trato preferencial - y con la justificación del nivel de escrutinio judicial empleado, llego al mismo resultado de la consulta sobre la constitucionalidad de la norma, ya que finalmente el tratamiento diferenciado propuesto por el legislador encuentra su fundamento en la propia estructura constitucional, que dispone una marcada protección a los núcleos de población ejidales y comunales.
22. En este sentido, siendo que el propio Constituyente, en sus artículos 27, fracción VII, y 107, fracción II, dispuso la preservación y protección de los derechos agrarios de los núcleos ejidales y comunales, me parece que la medida legislativa no hace otra cosa sino procurar una igualdad de manera objetiva y proporcional para cumplir con dicha finalidad.
MINISTRO JOSÉ R.C. DÍAZ
En términos de lo previsto en los artículos 3° fracción II, 13, 14 y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadran en esos supuestos normativos.
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1. De texto: "La demanda de amparo podrá interponerse en cualquier tiempo, cuando el amparo se promueva contra actos que tengan o puedan tener por efecto, privar total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios a un núcleo de población sujeto al régimen ejidal o comunal"
2. Véanse la Recomendación General No. 5 y No. 25 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer.
