Voto concurrente num. 45/2016 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-09-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Javier Laynez Potisek |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 29, Septiembre de 2023, Tomo I,1008 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro J.L.P. en la acción de inconstitucionalidad 45/2016.
En la sesión de nueve de abril de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno falló la acción de inconstitucionalidad citada al rubro. En dicha ocasión se analizó la constitucionalidad de distintos artículos de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México y, entre otros aspectos, nos enfrentamos a la pregunta: ¿hasta dónde llegan las competencias de los Congresos Locales para regular en materia de transparencia y acceso a la información? El Pleno concluyó que se trata de una facultad concurrente en la cual los Congresos Locales sí pueden legislar, siempre que no contravengan lo establecido por el sistema nacional. Aunque estuve de acuerdo con la conclusión en general, hubo algunos puntos que no compartí y a continuación explicaré por qué.
El primer punto del que me separo de la opinión mayoritaria es que al explicar las facultades concurrentes (específicamente en las páginas 38 a 40 de la sentencia), se presupone que todas son similares o funcionan de la misma manera. No comparto esta idea, pues a mi juicio dichas facultades operan distinto y tienen diferentes alcances dependiendo la materia específica de la que se trate. Por ejemplo, en materia procesal penal los Congresos Locales tienen proscrito por completo legislar al respecto, y la concurrencia que existe conforme al mandato constitucional y la interpretación de esta Suprema Corte es únicamente para que las autoridades apliquen la legislación única emitida por el Congreso Federal. En materia de salubridad general también existe concurrencia operativa, pues la Ley General de Salud establece cuestiones primarias en la materia y distribuye competencias entre Federación y Estados, pero los Congresos de estos últimos sí pueden regular en sus leyes cuestiones sobre la operación y las facultades de sus instituciones de salud en la entidad federativa. La lista de ejemplos podría seguir pasando por turismo hasta educación, pero lo importante es destacar que no todas las materias concurrentes operan de la misma manera. Para determinar cómo funciona cada una de ellas es necesario remitirse, en primer lugar, al objetivo o teleología constitucional perseguido y plasmado en el artículo constitucional que faculte al Congreso de la Unión para emitir cierta ley general y, en segundo lugar, atender a la forma en que esa teleología se plasmó en la ley relativa. Ello incluso ya ha sido parcialmente reconocido por el Tribunal Pleno,(1) por lo que hubiera sido adecuado referirlo.
Un segundo aspecto que no comparto de la decisión mayoritaria es cómo se aborda la naturaleza de las leyes generales, al referir que éstas siempre son "distributivas", cuando a mi juicio la Ley General de Transparencia es una clara excepción a dicha regla. De su contenido se advierte que, como tal, no distribuye competencias entre la Federación y los Estados, sino que establece bases, principios y procesos de aplicación en todo el país. Parecería que las más recientes leyes que han establecido "sistemas nacionales" en diversas materias operan con una lógica distinta a la que a lo largo del tiempo se ha configurado en diversas leyes distributivas. Así, las últimas leyes no son "distributivas" en sentido estricto, sino más bien son leyes de uniformidad. Así, aunque la sentencia hace referencia a esa lógica, la conclusión termina siendo un poco incongruente con el inicio de la explicación: si bien inicia explicando que las leyes generales son distributivas, concluye con que la de Ley General de Transparencia es una ley de bases y principios. Aquí considero que lo óptimo y congruente para dar una explicación sólida a este fenómeno legislativo era establecer puntual y claramente que se ha roto con la tradicional lógica de "distribución" que en un momento se había asociados al concepto "ley general"; máxime que éste era uno de los primeros asuntos en los que nos enfrentamos a la configuración y explicación competencial en la materia.
En tercer lugar, me parece que hubiera sido adecuado abundar en la idea de que una ley emitida por el Congreso de la Unión puede tener incidencia en las entidades o Municipios en virtud de un mandato constitucional, que faculta o "delega" en aquel órgano su potestad distributiva o de fijar bases. Dicha precisión era importante para evitar posibles abusos sobre la incidencia del Congreso Federal en otros niveles de gobierno, so pretexto de nombrar a una ley "general" sin que exista un mandato claro al respecto. Es decir, me parece que era necesario fijar que lo que permite la distribución de competencias entre la Federación y otros niveles de gobierno es la existencia de un mandato constitucional claro y preciso, y no la simple denominación de una ley como "general" por parte del Congreso.
Finalmente, no comparto la afirmación de que los Estados "dejaron de tener competencia para legislar en aspectos primarios de esa materia (transparencia)"(2) y que estos sólo pueden armonizar y adecuar sus legislaciones a la ley general. Aunque puede hacer sentido, afirmarlo de esa manera me parece problemático porque: a) no es lo mismo sujetar una competencia que limitarla, y ni de la exposición de motivos ni de la ley general se advierte la intención de limitar la actividad legislativa de las entidades federativas, sino de procurar que éstas se adecúen a la ley general; b) no hay un parámetro para determinar qué es un aspecto primario y qué es accesorio, máxime que la ley en realidad no distribuye competencias entre Congresos, sino únicamente entre órganos garantes; y, c) si aceptamos que no hay competencia primaria, tendríamos entonces que eliminar todo aquello que ya está previsto en la ley general, sin que los Congresos pudieran siquiera replicar contenidos.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 45/2016, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 18 de octubre de 2019 a las 10:28 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 71, Tomo I, octubre de 2019, página 150, con número de registro digital: 29095.
________________
1. Recientemente se sostuvo ello en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas, fallada el seis de septiembre de dos mil dieciocho.
2. Página 56 del engrose de la acción de inconstitucionalidad 45/2016.
