Voto concurrente num. 302/2020 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 29-09-2023 (AMPARO EN REVISIÓN)

Voto concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C. en relación con el amparo en revisión 302/2020.

1. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veintiséis de octubre de dos mil veintidós, resolvió por unanimidad de cinco votos(1) el amparo en revisión 302/2020 en el sentido de modificar la sentencia recurrida, sobreseer en el juicio y amparar y proteger a la parte quejosa.

I. Razones de la mayoría

2. Sobre el tema que ocupa a esta concurrencia, la mayoría de los Ministros integrantes de esta Primera Sala determinaron que la emisión de los comunicados y la "Declaración Conjunta" reclamados son facultad exclusiva del Poder Ejecutivo y que, al encontrarse enmarcados en la política exterior del Estado, son actos que no pueden ser materia de control constitucional y, por ende, resultaba improcedente el juicio de amparo.

II. Razones de disenso

3. Contrario al criterio mayoritario, considero que el juicio sí era procedente sobre los comunicados y la "Declaración Conjunta"(2) emitidos por la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Gobernación.

4. A mi parecer, es cuestionable si debía decretarse esta improcedencia sólo porque se trata de actos relacionados con la "política exterior" del país (competencia del Ejecutivo Federal por disposición constitucional expresa) y que por esa única razón escapan del control constitucional del Estado mexicano.

5. Considero que este Alto Tribunal se ha consolidado bajo la idea de que en un Estado constitucional democrático cualquier acto puede y debe ser objeto de control constitucional (con independencia del medio idóneo para ello). En todo caso, pudiera llegar a coincidir con que la única autoridad facultada por la Constitución para analizar cualquier acto relacionado con la "política exterior" del Estado es el Senado de la República.

6. Sin embargo, aun con esa afirmación, no estoy seguro si ése sea un medio que permita garantizar a la ciudadanía el ejercicio de sus derechos a la tutela jurisdiccional efectiva, a un debido proceso y a la existencia de medios de defensa adecuados.

7. Es decir, estoy cierto de que la Constitución dispone expresamente que corresponde al Senado la facultad de evaluar cualquier acto relacionado con la política exterior del Estado Mexicano (incluida, pudiera ser, su regularidad constitucional); sin embargo, no estoy seguro de que se trate de un medio asequible para que cualquier persona ciudadana impugne su falta de regularidad constitucional y/o convencional.

8. Además, me parece que argumentar la improcedencia del juicio como se decidió no resuelve la interrogante acerca del fundamento jurídico, en sede nacional y/o internacional, que disponga que los actos del Poder Ejecutivo Federal, en particular, los relacionados con la política exterior del Estado, no pueden ser objeto de control constitucional.

La naturaleza jurídica de la "Declaración Conjunta" reclamada

9. En suma a la cuestión previa, con fundamento en las razones ("notas e interés") que se adujeron para atraer el presente asunto, considero que la sentencía debió ser exhaustiva en identificar cuál es la naturaleza jurídica de la "Declaración Conjunta" que fue señalada como acto reclamado y, con base en esas conclusiones, tomar una determinación.

10. Como dispone la Ley de Amparo,(3) por virtud de este medio de control constitucional es factible reclamar cualquier norma desde las contenidas en los tratados internacionales, hasta las circulares sin importar su denominación, siempre y cuando la disposición sea de observancia general.(4)

11. En ese orden de ideas, no basta con atender a la "nominación" que se le haya dado a la disposición reclamada al momento de su creación, sino a su contenido material, su sustancia, que es lo que la define como una genuina "norma de observancia general".(5)

a. Los tratados internacionales normas de observancia general como fuente del derecho internacional

12. Sobre este aspecto vale la pena voltear hacia el contenido dispositivo del artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia,(6) que destaca como fuentes autónomas del derecho internacional (1) los tratados internacionales, (2) la costumbre internacional, y (3) los principios generales de derecho; y, como fuentes auxiliares por cuanto requieren para su aplicación de una fuente autónoma que las apoye (4) las decisiones judiciales y (5) la doctrina.(7)

13. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados define a un tratado internacional como

Ver definición

14. De la disposición anterior se desprende que la Convención es aplicada únicamente sobre: (a) los tratados celebrados entre Estados, (b) que hubieren sido celebrados por escrito; y, (c) que se encuentren regidos por el derecho internacional público.

15. Sobre el inciso (a), la Comisión de Derecho Internacional de la Asamblea de las Naciones Unidas decidió circunscribir la aplicación de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados únicamente a los acuerdos celebrados entre Estados, excluyendo así tanto a los acuerdos celebrados con o entre organismos internacionales, como a los celebrados entre un Estado y un particular, ya sea persona física o moral.(10)

16. En relación con el inciso (b), la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece como requisito que el tratado sea celebrado por escrito, excluyendo así a los acuerdos verbales.(11)

17. Y, en función del inciso (c), la Convención exige que los tratados internacionales celebrados entre Estados por escrito se encuentren regidos por el derecho internacional público, excluyendo así los acuerdos celebrados entre Estados regulados por el derecho interno de alguna de las partes o por algún otro derecho.(12)

b. Los actos unilaterales como fuente del derecho internacional público

18. Ahora bien, como se expuso antes, los tratados son la forma o mecanismo más común de creación de normas internacionales. No obstante, si bien los tratados son la expresión más visible de normas internacionales en los últimos tiempos, no son el único mecanismo de generación.

19. La doctrina internacional ha reconocido expresamente que existen actos unilaterales celebrados por los Estados que han cobrado importancia reciente como fuente del derecho internacional, y que han traído un interés considerable por parte de la comunidad y la literatura internacional.(13)

20. La Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas ha señalado que, en su comportamiento internacional, los Estados realizan actos con la finalidad de que éstos produzcan consecuencias jurídicas, que obedecen al resultado de cambios políticos, económicos y tecnológicos que experimenta la comunidad internacional contemporánea y que, en consecuencia, permiten la expresión de la voluntad de los países en formas verdaderamente novedosas.(14)

21. De esa guisa, la Comisión referida ha buscado visibilizar la práctica de los Estados de manifestarse internacionalmente mediante actos unilaterales, políticos o legales, que generalmente son "indeterminados" pues no encajan en la forma tradicional de un tratado internacional, pero que buscan generar consecuencias jurídicas para sus esferas, se fundan en la buena fe y se construyen con base en la necesidad de generar confianza mutua entre los mismos; salvo que se trata de acuerdos caracterizados por ser "prácticos" y "dinámicos".(15)

22. Así, la Comisión ha establecido que esta clase de actos unilaterales, que pueden versar sobre una o varias materias del derecho internacional, están destinados a producir efectos legales auténticos, y su eficacia no depende de ningún otro acto jurídico.(16)

23. Los actos unilaterales de los Estados (en el marco del derecho internacional) se clasifican en "individuales" o "colectivos" toda vez que, si bien es necesario que exista una única manifestación de voluntad, esto no implica que un acto unilateral no pueda ser manifestado por dos o más Estados.(17)

24. En el último caso, se trata de una "única manifestación de voluntad" en tanto el o los Estados autores se encuentran en una misma posición jurídica en relación con la cuestión legal que el acto unilateral busca crear.(18) Dicho de otra forma, es factible que sean dos o más las voluntades de los Estados que participen y se manifiesten en el acto, pero todos en un mismo sentido.

25. Además, los actos unilaterales se han clasificado en "dependientes" y "autónomos". Conforme a esta clasificación, los actos unilaterales pueden configurarse de la forma siguiente:

Dependientes, que son aquellos que producen efectos jurídicos cuando son realizados en relación con otros actos, unilaterales o multilaterales (v.gr. el elemento material de la costumbre, es decir, la práctica reiterada, que puede estar formada por una serie de actos unilaterales dependientes).(19) Y,

Autónomos, los cuales producen efectos jurídicos obligatorios y no requieren para su existencia de otro acto unilateral ni multilateral, aunque para producir efectos jurídicos vinculantes deben cumplir los requisitos siguientes:(20)

(a) Fondo. Es primordial que el Estado del que emana el acto unilateral desee realmente comprometerse.

(b) Forma. No se exige ninguna forma en particular, basta con que la manifestación de la voluntad sea clara. Y,

(c) Capacidad. Se requiere que el acto emane de un órgano competente del Estado en el plano internacional.(21)

26. El reconocimiento de los "actos unilaterales" como fuentes de derechos y obligaciones internacionales ha sido objeto de estudio no sólo por la doctrina en la materia (como se expuso), sino por los tribunales internacionales. Al respecto, me permito traer a cuenta los dos casos siguientes, resueltos por la Corte Internacional de Justicia:

Caso del Estatus Legal de Groenlandia Oriental (1933).(22) En este asunto la Corte resolvió que el Estado de Noruega no podía objetar la soberanía de Dinamarca sobre el territorio de Groenlandia Oriental, en tanto había emitido la "Declaración de Ihlen" con la finalidad de reconocérsela. Y, el

Caso de los Ensayos Nucleares (1974).(23) En este, la Corte Internacional de Justicia analizó la vinculatoriedad de los actos unilaterales en asuntos iniciados por Nueva Zelandia y Australia en contra de Francia (ambos de 1973 a 1974).

En los años 1966, 1967, 1968, 1970, 1971 y 1972, el gobierno francés había llevado a cabo pruebas atmosféricas de aparatos nucleares en la Polinesia francesa. Esta localidad se encontraba a 2,500 millas náuticas de Nueva Zelandia y a 1,050 millas náuticas de las Islas Cook que, a pesar de ser un Estado independiente, se encontraba en una libre asociación con Nueva Zelandia.

Pues bien, mientras Francia pensaba que la cantidad de radiación que llegaba a Nueva Zelandia era tan pequeña que no podía ser un riesgo para la salud, Nueva Zelandia sostenía lo contrario.

Lo principal en el caso ante la Corte era determinar si las declaraciones del Presidente de Francia, y otras autoridades públicas, emitidas en 1974, por virtud de las cuales se señaló expresamente que cesarían los ensayos nucleares, constituían un derecho para Nueva Zelandia y Australia, consistente en que dejaran de realizarse.

La Corte resolvió que las declaraciones de un Estado, cuando tienen la intención de obligarse, son vinculantes. En consecuencia, resolvió que Francia se encontraba obligada a respetar sus declaraciones y cesar los ensayos nucleares atmosféricos.

c. El "contenido" o "sustancia" de los actos unilaterales

27. Además de las consideraciones previas, la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, al disponer que las fuentes del Derecho Internacional son métodos o procedimientos para elaborar normas internacionales, ha determinado también la importancia de hacer una clara distinción entre éstos los métodos o procedimientos (de creación) y el contenido del instrumento resultante.(24)

28. Tratándose de actos unilaterales de los Estados, como fuente de derechos y obligaciones internacionales,(25) debe distinguirse entre la declaración como "mecanismo de creación de normas internacionales" y su contenido o sustancia,(26) pues a través de esta será posible identificar si el documento estaba destinado a crear consecuencias jurídicas; cuáles; y, si pueden variar o no.

d. La "Declaración Conjunta México-Estados Unidos" de 7 de junio de 2019

29. En vista del reconocimiento internacional de los actos unilaterales celebrados por los Estados como fuentes de derechos y obligaciones internacionales, mismas que pueden tomar la forma de "declaraciones unilaterales", individuales o colectivas, dependientes o autónomas, considero que resulta válido jurídicamente atribuirle esa naturaleza a la "Declaración Conjunta" reclamada.

30. Con independencia de no haberse originado, ni configurarse como un tratado internacional, lo cierto es que la comunidad internacional ha sido clara en resolver que los actos como esa "Declaración" también pueden constituir normas internacionales, generadoras de consecuencias jurídicas sobre las esferas de los Estados que las celebran.

31. A mi juicio, la "Declaración Conjunta" que se reclamó es un acto unilateral, colectivo y autónomo al que deben atribuírsele las mismas consecuencias jurídicas, a nivel local y federal, que a un tratado internacional; como ha resuelto antes la Corte Internacional de Justicia.

32. La "Declaración Conjunta" reclamada es un acto unilateral, celebrado por la voluntad de dos Estados Estados Unidos de América y México en un mismo sentido, tendente a la protección de los derechos de un grupo específico de migrantes.

33. Acto del que se advierte, además, un deseo legítimo de comprometerse en la protección de los migrantes, cuya manifestación de voluntad es clara y fue plasmada por escrito en un documento celebrado por una autoridad legitimada para ello (la Secretaría de Relaciones Exteriores), y esto no sólo al tenor del concierto normativo internacional, sino del propio ordenamiento jurídico en México.

34. Razón por la cual, a mi juicio, le resultan aplicables las mismas consecuencias jurídicas que se aplican sobre los tratados internacionales, celebrados y ratificados por el Estado Mexicano, y que se configuran como ya ha resuelto antes este Máximo Tribunal como normas verdaderas de observancia general.

e. La procedencia del juicio de amparo en contra de actos unilaterales análogos a tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano

35. En vía de consecuencia, me parece que a la luz de la Ley de Amparo era posible reclamar por esta vía la constitucionalidad y/o convencionalidad de toda "Declaración Conjunta" celebrada por el Estado Mexicano con otro u otros Estados, en la medida en que constituye un acto unilateral e internacional que produce efectos jurídicos sobre las esferas de quienes lo celebran y que, por tanto, no sólo merecen ser eficaces en el marco de las atribuciones de los tribunales internacionales (como la Corte Internacional de Justicia), sino de los órganos jurisdiccionales federales en México.

36. Ello pues, como se ha venido justificando a través del presente voto, constituyen actos análogos a los tratados internacionales; mismos que, por excelencia en virtud de la Ley de Amparo y de la Constitución Federal, pueden presentarse como actos reclamados para efectos de su impugnación vía juicio de amparo indirecto.

37. Máxime cuando el propio artículo 107 de la ley de la materia establece, por un lado, que el juicio de amparo indirecto procede no sólo en contra de las normas generales que, expresa y enunciativamente, se señalan en esa disposición, sino también en contra de "otras"; y, por otro, en virtud de que ese mismo artículo establece que es procedente el juicio de amparo indirecto en contra de "todo tipo de resoluciones de observancia general" (vid. inciso g).

________________

1. De la M.N.L.P.H. quien está con el sentido, pero con salvedad en las consideraciones y reserva en los efectos, y de los Ministros J.L.G.A.C., J.M.P.R., quien aclaró que está por varias consideraciones y efectos y el Ministro A.G.O.M. y la Ministra presidenta A.M.R.F. (ponente). La Ministra Piña y los Ministros Carrancá, P. y Ministra presidenta R., se reservan el derecho a formular voto concurrente.

2. a) El comunicado número 014, titulado "Posicionamiento de México ante la decisión del Gobierno de EUA de implementar la sección 235(b)(2)(c) de su Ley de Inmigración y Nacionalidad", de veinte de diciembre de dos mil dieciocho.

b) El comunicado conjunto titulado "El Gobierno de México reitera su postura ante medidas unilaterales de Estados Unidos en materia migratoria del 12 de marzo del mismo año", de doce de marzo de dos mil diecinueve.

c) La declaración conjunta emitida por nuestro país con el gobierno estadounidense, titulada "Declaración Conjunta México Estados Unidos" de siete de junio de dos mil diecinueve.

3. "Artículo 107. El amparo indirecto procede:

"I. Contra normas generales que por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de su aplicación causen perjuicio al quejoso.

"Para los efectos de esta Ley, se entiende por normas generales, entre otras, las siguientes:

"a) Los tratados internacionales aprobados en los términos previstos en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; salvo aquellas disposiciones en que tales tratados reconozcan derechos humanos;

"b) Las leyes federales;

"c) Las constituciones de los Estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;

"d) Las leyes de los Estados y del Distrito Federal;

"e) Los reglamentos federales;

"f) Los reglamentos locales; y

"g) Los decretos, acuerdos y todo tipo de resoluciones de observancia general "

Enfasis añadido.

4. C.G., A.C., Manual para entender el juicio de amparo, 7a. Ed., México: Thomson Reuters (2021), p. 163.

5. Vid. Tesis aislada 2a. XXVII/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, marzo de 2002, página 420, con número de registro digital: 187630, de rubro y contenido siguientes:

Ver tesis

6. "Artículo 38.

"1.La Corte, cuya función es decidir conforme al derecho internacional las controversias que le sean sometidas, deberá aplicar:

"a. Las convenciones internacionales, sean generales o particulares, que establecen reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes;

"b. La costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada como derecho;

"c.Los principios generales de derecho reconocidos por las naciones civilizadas;

"d. Las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinación de las reglas de derecho, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 59. "

7. O.A., L., Derecho Internacional Público, 3a. ed., México: Oxford (2010), p. 11.

8. Énfasis añadido.

9. Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, adoptada en Viena, Austria el día 23 de mayo de 1969. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de abril de 1988. Obtenida de la red mundial el día 23 de agosto de 2022. Consultada en: http://bovmsilap.scjn.pjf.gob.mx/Buscador/Paginas/wfArticuladoFast.aspx?q=V95NcogKxHpUN4bFbjWt9lYZudaK48xMBZix4AhwVsrx2iC7k3Cw6IgKLT3MFt50g6ReRdvVHDwPNqugfuKr5w==

10. O.A., L.. Op.cit., p. 12.

11. Í..

12. Í..

13. "Article 38 of the ICJ Statute an illustrative, non-restrictive provision sets out the main formal sources of international law (international treaties and custom), subsidiary sources (general principles of law), auxiliary sources (doctrine and case law) and an additional source, equity ex aequo et bono, if the parties to a trial before the C. agree to its use." Vid. Comisión de Derecho Internacional, F. report on unilateral acts of status, V.R.C., Relator Especial de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas. Obtenido de la red mundial el 23 de agosto de 2022. Consultado en: https://legal.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_486.pdf , párrafo 66. "H., there are or can be other sources. The fact that they are not mentioned in Article 38 cannot in itself preclude their treatment as such. T. other sources are frequently utilized: unilateral acts and the resolutions of international organizations." Vid. Ibíd., párrafo 67. "Article 38 of the C.s Statute does not mention unilateral acts of S. among the sources of law that it lists. That, however, does not mean that such acts cannot give rise to international legal norms." Vid. Ibíd., párrafo 70.

14. "In their conduct in the international sphere, S. frequently carry out unilateral acts with the intent to produce legal effects. The significance of such unilateral acts is constantly growing as a result of the rapid political, economic and technological changes taking place in the international community at the present time and, in particular, the great advances in the means for expressing and transmitting the attitudes and conduct of S. []" Vid. Í..

15. "It is important to note that there is an increasingly pronounced practice on the part of S. of performing unilateral political or legal acts, which are often indeterminate, in their foreign relations, and that such acts, based on good faith and on the need to build mutual confidence, appear to be both useful and necessary at a time when international relations are becoming ever more dynamic." Vid. Í..

16. Ibíd., párrafo 133. "() a unilateral act is an expression of will which is attributable to one or more subjects of international law, which is intended to produce legal effects and which does not depend for its effectiveness on any other legal act."

17. Í..

18. Í..

19. O.A., L.. Op.cit., p. 53.

20. Í..

21. "Artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Plenos poderes.

"1. Para la adopción la autenticación del texto de un tratado, para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado:

"a) si se presentan los adecuados plenos poderes, o

"b) si se deduce de la práctica seguida por los Estados interesados. o de otras circunstancias, que la intención de esos Estados ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos efectos y prescindir de la presentación de plenos poderes.

"2. En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado:

"a) los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado;

"b) los Jefes de misión diplomáticas, para la adopción del texto de un tratado entre el Estado acreditante y el Estado ante el cual se encuentran acreditados;

"c) los representantes acreditados por los Estados ante una conferencia internacional o ante una organización internacional o uno de sus órganos, para la adopción del texto de un tratado en tal conferencia. Organización u órgano."

22. Legal Status of Eastern Greenland (Denmark v. Norway). Reports PCIJ. Serie A/B. 1933.

23. Caso relativo a los Ensayos Nucleares (Australia Vs. Francia; Nueva Zelandia Vs. Francia). CIJ Reports. 1974.

24. Comisión de Derecho Internacional, Op.cit., párrafo 65.

25. Íbid., párrafo 81.

26. Íbid., párrafo 65.

Este voto se publicó el viernes 29 de septiembre de 2023 a las 10:38 horas en el Semanario Judicial de la Federación.