Voto concurrente num. 27/2021 Y SU ACUMULADA 30/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-10-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministra Ana Margarita Ríos Farjat |
| Fecha de publicación | 01 Octubre 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 18, Octubre de 2022, Tomo II,1558 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula la M.A.M.R.F., en la acción de inconstitucionalidad 27/2021 y su acumulada 30/2021.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión celebrada el dieciocho de noviembre de dos mil veintiuno, resolvió las acciones de inconstitucionalidad citadas al rubro, promovidas por el Poder Ejecutivo Federal y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en las que se analizaron diversas disposiciones contenidas en las Leyes de Ingresos Municipales del Estado de Chihuahua, para el ejercicio fiscal de dos mil veintiuno.
En este caso, las accionantes demandaron, entre otros temas, la invalidez de diversas normas que fijaban un impuesto adicional del cuatro por ciento a cargo de las personas físicas o morales, que realizaran pagos por concepto de impuestos predial y sobre traslación de dominio. La recaudación del impuesto adicional, según las normas impugnadas, estaba destinada al sostenimiento de universidades públicas del Estado de Chihuahua.(1)
El Tribunal Pleno declaró, por mayoría de ocho votos,(2) la invalidez de dichas disposiciones con base en las consideraciones expuestas en las acciones de inconstitucionalidad 46/2019,(3) 47/2019 y su acumulada 49/2019,(4) la 95/2020(5) y la 107/2020.(6) La declaratoria de invalidez se sustentó, en esencia, en que el impuesto adicional resultaba contrario al principio de proporcionalidad tributaria previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(7) en virtud de que gravaba los pagos de los impuestos predial y sobre traslación de dominio, lo cual no reflejaba la verdadera capacidad contributiva de los causantes.
Motivos de la concurrencia
Si bien coincido con la declaratoria de invalidez, considero necesario exponer las razones que me llevaron a tal conclusión, las cuales son distintas a las que se precisaron en el engrose respectivo. En mi opinión, las contribuciones denominadas "impuestos adicionales" ameritan un estudio específico y analítico atendiendo a la estructura normativa de cada una de las disposiciones impugnadas, es decir, no basta llegar a conclusiones totalitarias basadas en precedentes.
En cuanto a los precedentes, conviene precisar que el Tribunal Pleno ha invalidado en reiteradas ocasiones normas que regulan "impuestos adicionales" por violación al principio de proporcionalidad tributaria, bajo el argumento de que gravan de manera indeterminada y global, mediante la aplicación de una tasa general, la totalidad de los pagos realizados por los contribuyentes por concepto de impuestos y derechos municipales, lo cual no atiende a una manifestación económica definida, por el contrario, resulta absolutamente indeterminada.
Desde mi perspectiva, existe una diferencia sustancial entre esos precedentes y las normas analizadas en el presente caso, en tanto que las disposiciones aquí impugnadas no gravan de manera global o indeterminada un universo de contribuciones (por ejemplo, como sí ocurría en las normas que hemos declarado inconstitucionales por establecer un impuesto sobre todos "los demás impuestos y derechos municipales").(8) En los supuestos aquí analizados el legislador delimitó la aplicación del impuesto adicional únicamente a los pagos por concepto de impuesto predial y sobre traslación de dominio,(9) por lo que no podían ser aplicados esos precedentes de manera idéntica.
En otro aspecto, el Tribunal Pleno ha establecido que no todo "impuesto adicional" o cualquiera que sea su denominación formal resulta por sí inconstitucional. El propio artículo 115 de la Constitución Política del país autoriza a los Municipios a administrar libremente su hacienda, que se compone de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones, incluyendo tasas adicionales y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.(10) Es decir, no hay un diseño legislativo formal o limitado para su establecimiento. Esto implica que, para no cancelar la posibilidad constitucional que los Municipios tienen para allegarse de recursos a través de tasas adicionales, no podemos generar conclusiones totalitarias. Considerar lo contrario, podría implicar que cualquier tasa aplicada a un impuesto distinto plenamente identificado sea inconstitucional, y ello no lo comparto.
Por lo anterior, dado que no se está gravando algo indeterminado, sino contemplando tasas a impuestos locales bien identificados a la luz de la posibilidad que la Constitución Política del país les otorga a los Municipios, consideré que las contribuciones impugnadas debieron ser analizadas por sus propios méritos.
En ese sentido, considero que no estamos en el caso de gravar el universo de lo indeterminado –como ocurría en los precedentes mencionados–, puesto que el hecho de que las disposiciones impugnadas sólo graven el pago efectuado por concepto de dos impuestos en materia de propiedad y que éstos sean regulares en su causación, evidencia que el tributo adicional en cuestión atiende a la capacidad contributiva del sujeto obligado.
Una razón adicional por la que no comparto las consideraciones del proyecto consiste en que, desde mi perspectiva, el impuesto adicional analizado no vulnera el principio de proporcionalidad tributaria, porque al encontrarse limitada la aplicación del tributo adicional a los impuestos predial y sobre traslación de dominio, implica que el pago de la contribución constituya una manifestación económica susceptible de tributación.
Aunado a que, en mi opinión, la medida cuestionada no impacta o trae como consecuencia el menoscabo de la economía de los contribuyentes de una manera substancial, en tanto que la base gravable del impuesto adicional lo constituye el monto del impuesto final determinado.
Sin embargo, como lo adelanté, coincido con la declaratoria de invalidez de las normas impugnadas, pero a partir de que condicionan el destino del tributo adicional al sostenimiento de las universidades públicas estatales, lo cual se traduce en una intromisión indebida al régimen de libre administración hacendaria municipal. Esto, siguiendo la línea jurisprudencial del Tribunal Pleno, específicamente, la controversia constitucional 14/2007,(11) en la que se declaró la invalidez de una norma similar con base en las mismas consideraciones.
Por lo antes expuesto, respetuosamente, emito el presente voto concurrente con la finalidad de evidenciar mi disidencia respecto a las consideraciones que aducen una violación al principio de proporcionalidad tributaria.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 27/2021 y su acumulada 30/2021, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 9 de septiembre de 2022 a las 10:18 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 17, Tomo I, septiembre de 2022, página 731, con número de registro digital: 30923.
Las ejecutorias relativas a las acciones de inconstitucionalidad 46/2019, 107/2020, 95/2020 y 47/2019 y su acumulada 49/2019, citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 10 de diciembre de 2021 a las 10:22 horas, 6 de agosto de 2021 a las 10:14 horas, 11 de junio de 2021 a las 10:17 horas y 26 de marzo de 2021 a las 10:29 horas, así como en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libros 8, Tomo I, diciembre de 2021, página 221; 4, Tomo II, agosto de 2021, página 1947 y 2, Tomo II, junio de 2021, página 1228, y Décima Época, Libro 84, Tomo I, marzo de 2021, página 11, con números de registro digital: 30287, 30015, 29845 y 29724, respectivamente.
El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 6 de octubre de 2022.
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1. De manera ejemplificativa, se precisa que las normas impugnadas tienen la estructura normativa siguiente: Artículo [X]. Para que el Municipio de [Y] pueda cubrir los gastos previstos en su presupuesto de egresos durante el ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2021, percibirá los ingresos ordinarios y extraordinarios siguientes:
I. IMPUESTOS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES.
A) IMPUESTOS. …
4. Sobre traslación de dominio de bienes inmuebles. Se cobrará una tasa adicional para los impuestos predial y sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, la cual se cobrará con una sobretasa del 4% aplicable al monto que deberá enterar el contribuyente por dichos impuestos. La tasa adicional se pagará en la misma forma y términos en que deban pagarse los impuestos mencionados y su rendimiento se destinará al sostenimiento de la Universidad Autónoma de Chihuahua y de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, en partes iguales, en los términos del artículo 165 Bis del Código Municipal para el Estado de Chihuahua.
2. De las señoras Ministras y los señores M.G.A.C., E.M., F.G.S. en contra de las consideraciones, A.M. por vulnerar el principio de proporcionalidad tributaria, P.H. separándose de sus consideraciones, la suscrita por consideraciones diversas (ponente), P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de las consideraciones. El Ministro Laynez Potisek votó en contra. La Ministra P.H. anunció voto concurrente. Ausentes: Ministros G.O.M. y P.R. por gozar de vacaciones.
3. Resuelta en la sesión de veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve por unanimidad de votos respecto de este tema.
4. Resuelta en sesión de veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve por unanimidad.
5. Resuelta el veintidós de septiembre de dos mil veinte por unanimidad de votos respecto de este tema.
6. Resuelta el trece de octubre de dos mil veinte por unanimidad.
7. "Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos: ...
"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."
8. En la acción de inconstitucionalidad 107/2020 (Baja California), resuelta por unanimidad de votos respecto de este tema, analizamos como impuestos adicionales el de fomento deportivo y educacional que establecía lo siguiente:
"Artículo 17. Son sujetos de este impuesto, los contribuyentes de los demás impuestos, derechos y de créditos fiscales Municipales."
"Artículo 18. Este impuesto se causará a razón del 15 % sobre el monto de los demás impuestos y derechos a cargo del contribuyente."
9. El objeto del impuesto inclusive se precisa en los párrafos 39 y 49 del engrose en los que se señala que grava los pagos de los impuestos predial y sobre traslación de dominio y no así un universo de contribuciones.
10. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre, conforme a las bases siguientes: …
"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo."
11. Resuelta en sesión de seis de diciembre de dos mil siete, por mayoría de nueve votos de los Ministros A.A., C.D. (ponente), L.R., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.. En contra los M.F.G.S. y L.R..
