Voto concurrente num. 244/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-10-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 01 Octubre 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 18, Octubre de 2022, Tomo II,1488 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 244/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En sesión de siete de junio de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 244/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la que se declaró la invalidez del "Decreto por el que se reforma la denominación del capítulo séptimo; el primer párrafo y las fracciones I, VII y VIII del artículo 33 y se adiciona una fracción IX al artículo 33 de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México(1)", publicado en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el veintiocho de julio de dos mil veinte, al estimarse que se vulneró el derecho fundamental a la consulta previa de las personas con discapacidad, previsto en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Ahora bien, aun cuando comparto la invalidez de las normas impugnadas por falta de consulta previa a las personas con discapacidad, lo cierto es que como he realizado en los asuntos en los que se aborda esta problemática, formulo el presente voto concurrente para fortalecer el estándar aplicable en estos casos.
En ese sentido, dividiré mi voto en dos apartados, en el primero, me referiré a las consideraciones que sustentaron la decisión de la sentencia; mientras que, en el segundo, me ocuparé de exponer los motivos que considero robustecen el estándar aplicable.
I.C. adoptado por el Tribunal Pleno
En la sentencia se decidió declarar la invalidez del decreto mencionado, en virtud de que vulnera el derecho a la consulta previa a las personas con discapacidad, reconocido en el artículo 4.3. de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Para arribar a esa conclusión, el Tribunal Pleno sostuvo que el contenido del decreto impugnado sí impacta de manera directa en los derechos de las personas con discapacidad, pues ésta no sólo señala que la Secretaría de Movilidad de la Ciudad de México está obligada a garantizar el derecho a la movilidad de las personas con discapacidad, sino que le otorga obligaciones y atribuciones específicas a efecto de garantizar ese derecho. Así, resultaba clara la exigibilidad en torno a la realización de una consulta a las personas con discapacidad en términos del artículo 4.3 de la Convención señalada, de acuerdo con el criterio jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Asimismo, se precisó que el Congreso de la Ciudad de México no llevó a cabo el procedimiento de consulta previa, pues al analizar el proceso legislativo correspondiente no se advertía su realización. En particular, se puntualizó que aun cuando el Congreso Local y la jefa de Gobierno de la Ciudad de México aseguraron que en el caso sí se cumplió con la consulta, porque de la exposición de motivos correspondiente se desprende que la propuesta de reforma obedece a los datos que arroja sobre la materia la Encuesta Nacional sobre Discriminación (ENADIS) 2017, lo cierto era que esa encuesta no podía hacer las veces de la consulta a que se refiere el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Lo anterior, debido a que no se cumplieron con los elementos mínimos para cumplir con el derecho de consulta previa a personas con discapacidad que el Tribunal Pleno ha establecido con anterioridad, particularmente en la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018.
II. Consideraciones que robustecen el estándar en materia de consulta previa a personas con discapacidad
El fallo toma como parte de la línea jurisprudencial aplicable al presente caso lo decidido en la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, sentencia en la que se recogieron los lineamientos y estándares constitucionales y convencionales que he venido sosteniendo en los votos que he formulado en este tema, por lo que estoy de acuerdo con las consideraciones torales en las que se apoya la determinación del Pleno.
En efecto, desde el primer asunto en el que la Suprema Corte abordó esta cuestión, señalé la importancia de que este Alto Tribunal determinara el estándar mínimo que debe cumplir toda consulta previa a personas con discapacidad.(2) Por esa razón, en los votos particulares de las acciones de inconstitucionalidad 33/2015(3) y 96/2014 y su acumulada 97/2014,(4) así como en el voto concurrente de la acción de inconstitucionalidad 68/2018,(5) me di a la tarea de desarrollar el contenido de dicho parámetro.
Al respecto, sostuve que para satisfacer la obligación de consulta a personas con discapacidad es necesario que ésta sea previa, pública y abierta. En el caso de leyes, se debe realizar conforme a las reglas, plazos y procedimientos que el propio órgano legislativo establezca en una convocatoria. Además, esta última debe informar de manera amplia, accesible y por distintos medios acerca de la consulta, especificando la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar en ella.
Ello, con apoyo en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, así como en diversos documentos elaborados por organismos internacionales, tales como el Informe de la Relatora Especial de los Derechos de las Personas con Discapacidad (A/HRC/31/62); el Manual para Parlamentarios sobre la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo facultativo, así como un instrumento de buenas prácticas parlamentarias de la Unión Interparlamentaria.
Como mencioné, todos estos lineamientos fueron recogidos en la sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, que forma parte esencial de la línea jurisprudencial en materia de consulta a personas con discapacidad que se incluye en el presente caso, por lo que estoy de acuerdo con las consideraciones torales en las que se apoya el fallo.
Además, se añadió la interpretación sostenida recientemente por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU en su Observación General Número 7, emitida en noviembre de dos mil dieciocho. Referencia que me parece pertinente, pues robustece de manera adecuada el estándar convencional aplicable en esta materia.
Sin embargo, como lo señalé en los votos particulares que formulé en las acciones de inconstitucionalidad 33/2015(6) y 96/2014 y su acumulada 97/2014,(7) así como en mis votos concurrentes en las acciones de inconstitucionalidad 68/2018,(8) 1/2017,(9) 41/2018 y su acumulada 42/2018,(10) 212/2020,(11) 18/2021,(12) 240/2020,(13) 38/2021(14) y 168/2021,(15) considero que dicho estándar pudo haberse robustecido aún más con la inclusión expresa de uno de los principios rectores de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad a los que me he referido con anterioridad y que son retomados por la sentencia, aunque no como parte del parámetro mínimo para la consulta previa en materia de discapacidad, es decir: el principio de igualdad entre el hombre y la mujer.
En efecto, en el preámbulo de la citada Convención se reconoce que "las mujeres y las niñas con discapacidad suelen estar expuestas a un riesgo mayor, dentro y fuera del hogar, de violencia, lesiones o abuso, abandono o trato negligente, malos tratos o explotación". Así, dicho instrumento dedica los artículos 3, inciso g) y 6, a la protección de esa minoría en el ámbito de las personas con discapacidad, en los términos siguientes:
"Artículo 3
"Principios generales
"Los principios de la presente Convención serán:
"…
"g) La igualdad entre el hombre y la mujer; ..."
"Artículo 6
"Mujeres con discapacidad
"1. Los Estados Partes reconocen que las mujeres y niñas con discapacidad están sujetas a múltiples formas de discriminación y, a ese respecto, adoptarán medidas para asegurar que puedan disfrutar plenamente y en igualdad de condiciones de todos los derechos humanos y libertades fundamentales.
"2. Los Estados Partes tomarán todas las medidas pertinentes para asegurar el pleno desarrollo, adelanto y potenciación de la mujer, con el propósito de garantizarle el ejercicio y goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales establecidos en la presente Convención."
En ese sentido, dada la innegable situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las mujeres y niñas (la cual se superpone a la discapacidad) en un contexto como el de México, en el que esta desigualdad se acentúa aún más por diversos factores histórico-sociales, considero que era de suma importancia visibilizar esta situación y garantizar la participación de las mujeres en los mecanismos de consulta, incluyendo el principio dentro del estándar mínimo de validez constitucional en esta materia. Máxime, que tal protección ya está prevista en la propia Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Es conforme a estos razonamientos que estoy en favor del sentido y las consideraciones de la sentencia, por razones adicionales, en tanto considero que el estándar mínimo en ella contenido se pudo haber robustecido aún más con el principio de igualdad entre el hombre y la mujer, establecido en la Convención de la materia.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 244/2020, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 9 de septiembre de 2022 a las 10:18 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 17, Tomo I, septiembre de 2022, página 19, con número de registro digital: 30922.
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1. Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México.
"Capítulo séptimo. Del derecho a la movilidad
"Artículo 33. Corresponde a la Secretaría de Movilidad de la Ciudad de México, para garantizar el derecho a la movilidad, realizar lo siguiente:
"I.E. y ejecutar un programa permanente de adecuación y accesibilidad universal en las unidades de transporte público y en el sistema integrado de transporte público, tomando en consideración las disposiciones del manual de equipamiento básico, a fin de que puedan garantizar la accesibilidad de usuarios con sillas de ruedas y demás personas con discapacidad que hagan uso del transporte público;
"…
"VII. Realizar programas de sensibilización a todas las personas trabajadoras en el sistema integrado de transporte público, respecto de los derechos y libertades fundamentales de las personas con discapacidad, así como el respeto debido a los mismos, auxiliados en todo momento por el instituto;
"VIII. Realizar programas de capacitación permanente sobre la accesibilidad universal, dirigidos a todo el personal que labora en la Secretaría; y
"IX. Promover un diseño vial para las personas con discapacidad, ajustándose a principios de diseño universal y accesibilidad que les permita transitar en condiciones de inclusión y seguridad, atendiendo a la jerarquía de movilidad."
2. Voto particular de la acción de inconstitucionalidad 33/2015.
3. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.
4. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de once de agosto de dos mil dieciséis.
5. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de agosto de dos mil diecinueve.
6. Aprobada en sesión del Pleno el dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.
7. Aprobada en sesión del Pleno del once de agosto de dos mil dieciséis.
8. Aprobada en sesión del Pleno del veintisiete de agosto de dos mil diecinueve.
9. Aprobada en sesión del Pleno del primero de octubre de dos mil diecinueve.
10. Aprobada en sesión del Pleno del veintiuno de abril de dos mil veinte.
11. Aprobada en sesión del Pleno del primero de marzo de dos mil veintiuno.
12. Aprobada en sesión del Pleno del doce de agosto de dos mil veintiuno.
13. Aprobada en sesión del Pleno del veintiuno de octubre de dos mil veintiuno.
14. Aprobada en sesión del Pleno del siete de junio de dos mil veintidós.
15. Aprobada en sesión del Pleno del siete de junio de dos mil veintidós.
