Voto concurrente num. 232/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 02-06-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 02 Junio 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 26, Junio de 2023, Tomo III,2437 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 232/2020, promovida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.
En sesión pública celebrada el dos de mayo de dos mil veintidós, el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 232/2020, promovida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, en contra de diversas disposiciones de la Ley de Archivos del Estado de Tabasco.
A lo largo de la discusión, manifesté estar en desacuerdo con el sentido de varios apartados del estudio de fondo, o bien tener consideraciones adicionales, por lo que a continuación, expondré las razones que sustentan mi voto en cada uno de estos puntos, en el orden en que quedaron plasmados en la sentencia:
I. Tema 8. Falta de regulación de los archivos privados de interés público estatal.
a) Fallo mayoritario.
La sentencia reconoce la validez de los artículos 73, 74, 75, 76, 88 y 89 de la ley local(1) al considerar que la nomenclatura de "archivos privados de interés público" prevista en el artículo 4, fracción X, de la Ley de Archivos para el Estado de Tabasco(2) coincide con la prevista en el artículo 4, fracción IX, de la Ley General de Archivos,(3) por lo que la legislación local no introduce ninguna figura estatal equivalente a la de archivos privados de interés público.
Sostiene que la Ley de Archivos para el Estado de Tabasco regula la referida figura de forma distinta a la Ley General de Archivos e, inclusive, la Ley de Archivos para el Estado de Tabasco omite la facultad para emitir la declaratoria de interés público que el artículo 106, fracción XII, de la Ley General de Archivos(4) prevé para el Archivo General de la Nación, por lo que se concluye que la figura de archivos privados de interés público no fue creada por el legislador local, sino que emana de la ley general y el legislador local previó para su adecuada funcionalidad en el Estado algunos artículos de carácter complementario.
b) Razones del voto concurrente.
Coincido con reconocer la validez de los artículos 73, 75, 76, 88 y 89 de la Ley de Archivos para el Estado de Tabasco, que se refiere a los archivos privados de interés público, pero por razones distintas.
Considero que, al no preverse la facultad de declarar de interés público los archivos privados, ni los criterios para emitir una declaratoria de esa naturaleza, ello es suficiente para llegar a la conclusión de que no se creó tal figura bajo un carácter estatal, por lo que resulta irrelevante si la nomenclatura de "archivos privados de interés público" usada por la Ley de Archivos para el Estado de Tabasco coincide con la usada por la Ley General de Archivos, pues, además, la definición que emplea la ley general tampoco especifica el carácter nacional, estatal, municipal o de cualquier otro orden de esos archivos, por lo que me aparto del parámetro terminológico que se emplea en la sentencia.
Por otra parte, previo a hacer un reconocimiento de validez de las normas, considerando que las normas impugnadas se refieren a archivos privados de interés público de carácter nacional, era necesario corroborar que en realidad la Ley de Archivos para el Estado de Tabasco no regulara dichas figuras, toda vez que las Legislaturas Estatales carecen de competencia para ello.
II. Tema 11. Autorización para la restauración del patrimonio documental en posesión de particulares.
a) Fallo mayoritario.
En este tema, la sentencia declaró la invalidez del artículo 92 de la Ley de Archivos de Tabasco,(5) el cual exige que los particulares que posean documentos considerados patrimonio documental de la nación deban obtener autorización, no sólo del Archivo General, sino también del Archivo General del Estado y del Consejo Local, cuando dichos documentos sean considerados, además, patrimonio documental de la entidad federativa. De acuerdo con la sentencia, de la definición de patrimonio documental establecida en el artículo 4, fracción XLV,(6) de la ley general que se complementa con su numeral 84 y del diverso 86, segundo párrafo, se desprende que las entidades federativas están facultadas para determinar su propio patrimonio documental estatal, que es distinto al patrimonio documental de la nación. Sin embargo sostiene en cuanto a la figura del patrimonio documental en posesión de particulares, no se advierte que se haya previsto un régimen de concurrencia. El artículo 96 de la ley general prevé una competencia absoluta a favor de las autoridades federales para autorizar restaurar este tipo de documentos en posesión de particulares.
Ahora, la sentencia afirma que el artículo permitía que un documento en posesión de un particular pueda ser considerado al mismo tiempo, patrimonio documental estatal y patrimonio documental de la nación, pero que la ley general no estableció un régimen de concurrencia.
Así, señala que cuando un documento que es parte del patrimonio documental de una entidad federativa pasa a ser patrimonio documental de la nación, las entidades federativas pierden competencia en lo relativo a su regulación específica y administración, pues quedan sujetos exclusivamente a la jurisdicción federal, por lo que la Ley de Archivos para el Estado de Tabasco sí invade la competencia de la ley general en la materia al regular lo relativo al patrimonio documental de la nación en posesión de particulares.
b) Razones del voto concurrente.
Como sostuve en la sesión, estuve a favor de declarar la invalidez, pero únicamente de las porciones normativas "y que lleguen a formar parte del patrimonio documental de la Nación," y "del Archivo General, y, en su caso del Consejo Local" del artículo 92 de la Ley de Archivos para el Estado de Tabasco, que faculta al Archivo General del Estado y al Consejo Local para autorizar y supervisar la restauración de documentos de archivo que constituyan patrimonio documental del Estado y que lleguen a formar parte del patrimonio documental de la Nación. Lo anterior, en virtud de que está regulando un aspecto propio del patrimonio documental de la Nación, para lo cual, la Legislatura Estatal carece de facultades.
Incluso, el artículo 98 de la Ley General de Archivos(7) prevé que, para vigilar el cumplimiento de lo establecido en el Capítulo III "Del patrimonio documental de la Nación en posesión de particulares", los archivos generales podrán efectuar visitas de verificación, más no les reconoce participación alguna en el otorgamiento de autorización y vigilancia para la restauración de esos documentos, lo que confirma la invalidez del artículo.
Adicionalmente, considero inconstitucional que la norma prevea el supuesto de que un documento forme parte del patrimonio documental del Estado y, al mismo tiempo, de la Nación. Si bien podría existir el caso de que cierto documento haya sido declarado patrimonio documental del Estado y, posteriormente, declarado patrimonio documental de la Nación, lo cierto es que esa segunda declaratoria haría que ya no se trate más de patrimonio documental estatal.
Ello se confirma con la naturaleza jurídica del patrimonio documental de la Nación, prevista en los artículos 84 y 85 de la Ley General de Archivos,(8) conforme a los cuales, es propiedad del Estado Mexicano y está sujeto a la jurisdicción de los Poderes Federales; además, del numeral 86(9) se desprende que existe diferencia entre el patrimonio documental de la Nación y aquel que determinen las entidades federativas. Ante ello, no es jurídicamente posible que el patrimonio documental revista ambos caracteres nacional y estatal simultáneamente, como lo prevé el artículo impugnado. En efecto, una vez declarado patrimonio documental de la Nación, ya no podría ser propiedad de la entidad federativa, ni estar sujeto a la jurisdicción de las autoridades estatales, pues ello violaría directamente la ley general.
Ahora bien, toda vez que las entidades federativas también pueden determinar los documentos que constituyen su patrimonio documental y que éste, bien puede estar en posesión de particulares, es importante la existencia de una regla correlativa a la que prevé el artículo 96 de la Ley General de Archivos,(10) consistente en que se puedan restaurar dichos documentos, previa autorización y bajo la supervisión del Archivo General en este caso, el estatal. Ello, además, atendería al mandato de homogeneidad, tanto en la conservación de los archivos que constituyen el patrimonio documental como en las facultades del Archivo General, en términos de los artículos 1o. y 71 de la Ley General de Archivos.(11)
Así, para no generar un vacío jurídico sobre la autorización para restaurar patrimonio documental estatal, en mi opinión, lo más adecuado era declarar la invalidez únicamente de las porciones "y que lleguen a formar parte del patrimonio documental de la Nación," "del Archivo general, y, en su caso del Consejo Local", toda vez que la ley general le confiere dicha facultad solo al Archivo General de la Nación, así, en términos de homogeneidad, también se debería invalidar la referencia al Consejo Local.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 13 de enero de 2023.
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1. Ley de Archivos para el Estado de Tabasco
"Artículo 73. Las personas físicas y morales, propietarios o poseedores de documentos o archivos considerados de interés público, deberán garantizar su conservación, preservación y acceso, en términos de la ley general."
"Artículo 74. Las autoridades del Estado y sus Municipios deberán coadyuvar con el Archivo General, en un marco de respeto de sus atribuciones, para promover acciones coordinadas que tengan como finalidad el cumplimiento de las obligaciones de conservación, preservación y acceso público de los archivos privados de interés público en posesión de particulares."
"Artículo 75. En caso de que el Archivo General del Estado lo considere necesario por la importancia o relevancia que tenga el documento en el Estado, podrá solicitar al Archivo General una copia de la versión facsimilar o digital que obtenga de los archivos de interés público que se encuentren en posesión de particulares."
"Artículo 76. Los sujetos obligados que tengan conocimiento de la enajenación por venta de un acervo o archivos privados de interés público, propiedad de un particular y en general cuando se trate de documentos acordes con lo previsto en el artículo 36 de la Ley Federal sobre M. y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, deberán establecer mecanismos de coordinación tendientes a mantener informado al Archivo General sobre tal situación. "
"Artículo 88. En los casos en que el Archivo General del Estado considere que los archivos privados de interés público se encuentren en peligro de destrucción, desaparición o pérdida, deberán establecer mecanismos de coordinación con el Archivo General, a fin de mantener comunicación y determinar la normatividad aplicable."
"Artículo 89. En términos del artículo 92 de la ley general, para el caso de que los archivos privados de interés público sean objeto de expropiación, el Archivo General del Estado designará un representante para que forme parte del Consejo que deba emitir una opinión técnica sobre la procedencia de la expropiación."
2. Ley de Archivos para el Estado de Tabasco
"Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"X. Archivos privados de interés público: al conjunto de documentos de interés público, histórico o cultural, que se encuentran en propiedad de particulares, que no reciban o ejerzan recursos públicos ni realicen actos de autoridad en los diversos ámbitos de gobierno;"
"Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"IX. Archivos privados de interés público: Al conjunto de documentos de interés público, histórico o cultural, que se encuentran en propiedad de particulares, que no reciban o ejerzan recursos públicos ni realicen actos de autoridad en los diversos ámbitos de gobierno;"
4. Ley General de Archivos
"Artículo 106. Para el cumplimiento de su objeto, el Archivo General tiene las siguientes atribuciones:
"
"XII. Realizar la declaratoria de interés público respecto de documentos o archivos privados;"
5. Ley de Archivos para el Estado de Tabasco
"Artículo 92. Los particulares en posesión de documentos de archivo que constituyan patrimonio documental del Estado y que lleguen a formar parte del patrimonio documental de la Nación, podrán restaurarlos, previa autorización y bajo la supervisión del Archivo General, el Archivo General del Estado y, en su caso del Consejo Local, en términos de la normativa aplicable."
"Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"
"XLV. Patrimonio documental: A los documentos que, por su naturaleza, no son sustituibles y dan cuenta de la evolución del Estado y de las personas e instituciones que han contribuido en su desarrollo; además de transmitir y heredar información significativa de la vida intelectual, social, política, económica, cultural y artística de una comunidad, incluyendo aquellos que hayan pertenecido o pertenezcan a los archivos de los órganos federales, entidades federativas, Municipios, alcaldías de la Ciudad de México, casas curales o cualquier otra organización, sea religiosa o civil."
7. Ley General de Archivos
"Artículo 98. Para vigilar el cumplimiento de lo establecido en el presente Capítulo, el Archivo General, así como los archivos generales o entes especializados en materia de archivos a nivel local, podrán efectuar visitas de verificación, en los términos establecidos en las disposiciones jurídicas aplicables."
"Artículo 84. El patrimonio documental de la Nación es propiedad del Estado mexicano, de dominio e interés público y, por lo tanto, inalienable, imprescriptible, inembargable y no está sujeto a ningún gravamen o afectación de dominio, en términos de la Ley General de Bienes Nacionales y de la Ley Federal sobre M. y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos."
"Artículo 85. El patrimonio documental de la Nación está sujeto a la jurisdicción de los Poderes Federales, en los términos prescritos por esta ley y las disposiciones jurídicas aplicables."
"Artículo 86. Son parte del patrimonio documental de la Nación, por disposición de ley, los documentos de archivo considerados como M. históricos por la Ley Federal sobre M. y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos. Las entidades federativas y los organismos a los que la Constitución les otorga autonomía deberán determinar los documentos que constituyen su patrimonio documental."
10. Ley General de Archivos
"Artículo 96. Los particulares en posesión de documentos de archivo que constituyan patrimonio documental de la Nación podrán restaurarlos, previa autorización y bajo la supervisión del Archivo General."
"Artículo 1. La presente ley es de orden público y de observancia general en todo el territorio nacional, y tiene por objeto establecer los principios y bases generales para la organización y conservación, administración y preservación homogénea de los archivos en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad de la federación, las entidades federativas y los Municipios.
"Así como determinar las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos y fomentar el resguardo, difusión y acceso público de archivos privados de relevancia histórica, social, cultural, científica y técnica de la Nación.
"".
"Artículo 71.
"En los Consejos Locales participarán los Municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, según corresponda, en los términos de la legislación de cada entidad federativa.
"El cumplimiento de las atribuciones de los Consejos Locales estará a cargo de los archivos generales o las entidades especializadas en materia de archivos a nivel local, según corresponda."
Las leyes de las entidades federativas desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los Sistemas locales equivalentes a las que esta Ley otorga al Sistema Nacional.
Este voto se publicó el viernes 02 de junio de 2023 a las 10:08 horas en el Semanario Judicial de la Federación.