Voto concurrente num. 23/2022 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-02-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 01 Febrero 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 22, Febrero de 2023, Tomo II,1571 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 23/2022, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En sesión pública celebrada el veintisiete de septiembre de dos mil veintidós, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 23/2022, en la que declaró la invalidez del artículo 21, fracciones VI, en su porción normativa "y no haber sido condenado por delito doloso" y X, en su porción normativa "No haber sido condenado mediante sentencia firme por delito doloso que imponga pena de prisión", requisitos para acceder al cargo de director general del Centro de Conciliación Laboral de Michoacán previstos en la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo,(1) expedida mediante decreto publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el treinta de diciembre de dos mil veintiuno.
De acuerdo con una mayoría de Ministras y Ministros, los referidos requisitos para ser director general del Centro de Conciliación Laboral de Michoacán, violan el derecho de igualdad al no superar un test de escrutinio ordinario, pues si bien tienen una finalidad constitucionalmente válida, no tiene relación directa, clara e indefectible para el necesario cumplimiento de esa finalidad.
Realizo este voto concurrente, porque, si bien coincido en que dichas exigencias violan el derecho de igualdad, respetuosamente, considero que la metodología con la que se alcanzó esta conclusión no fue la adecuada.
I. El argumento de la mayoría
La sentencia declara la invalidez de las porciones "y no haber sido condenado por delito doloso" de la fracción VI y "delito doloso que le imponga pena de prisión" de la fracción X, ambas del mencionado artículo 21 que establecen dichos requisitos para ser director general del Centro de Conciliación Laboral, al considerar que no superan un análisis ordinario de constitucionalidad a la luz del derecho a la igualdad.
Se considera que esas medidas tienen un fin constitucional válido consistente en que se cumpla con ciertas calidades para el acceso a cargos públicos. No obstante, las medidas no son idóneas, pues los requisitos impugnados no tienen una relación directa, clara e indefectible para cumplir con su finalidad, sino que excluyen de manera genérica a cualquier persona que tuvo condena por delito doloso que ameritara prisión, lo que a su vez restringe el acceso a un empleo público.
Por otra parte, estima que el Legislativo Estatal parte de una premisa equivocada cuando aduce que la norma impugnada es acorde al requisito que la Constitución General establece para ocupar ciertos cargos federales. Además, si bien el artículo 123, apartado A, fracción XX, constitucional prevé el mismo requisito para ser titular del órgano descentralizado federal con función conciliadora, ello no implica que esa exigencia deba ser replicada a nivel local, pues ello queda a libertad configurativa de los Estados, conforme a los precedentes AI 192/2020,(2) 300/2020,(3) 57/2021(4) y 85/2021.(5)
II. Razones del disenso
Coincido plenamente con la mayoría en que el precepto es inconstitucional porque exige a las personas el no haber sido condenado por delito doloso para ocupar el cargo de director general del Centro de Conciliación Laboral de Michoacán, pero difiero de la metodología del estudio, ya que, desde mi punto de vista, la norma impugnada realiza una distinción que impacta directamente en un grupo especialmente vulnerable: las personas que han sido condenados a una pena y buscan reintegrarse a la sociedad. Por ello, este tipo de requisitos deben ser sometidos a un escrutinio estricto y no a un escrutinio ordinario, como sostuvo la mayoría.
Como lo he señalado en diversos votos por ejemplo, en las acciones de inconstitucionalidad 107/2016,(6) 157/2017,(7) 85/2018,(8) 86/2018,(9) 108/2020,(10) 117/2020,(11) 50/2021(12) y 259/2020(13) los antecedentes penales deben ser considerados una categoría sospechosa, pues si bien el texto del artículo 1o. constitucional no contempla expresamente a las personas que han compurgado una pena como una categoría que justifique una presunción de inconstitucionalidad, la Constitución no dispone un catálogo cerrado, pues prevé que podrá considerarse sospechosa "cualquier otra que atente contra la dignidad humana".
Así, desde mi perspectiva, es incuestionable que las personas quienes hayan cumplido una pena y busquen reintegrarse en la sociedad constituyen un grupo especialmente vulnerable a sufrir discriminación(14) en la medida en la que enfrentan obstáculos diferenciados para participar en la vida política y social, únicamente por haber estado en reclusión.(15) Estos obstáculos son el reflejo de un proceso de estigmatización que se origina en el castigo penal, pero perdura más allá de la cárcel.
En este sentido, las normas jurídicas que prohíben categóricamente a este grupo de personas acceder a un cargo público, corren un riesgo muy significativo de excluirlas de participar en la vida pública de la comunidad de manera injustificada, robusteciendo el estigma social que padecen, reduciendo su identidad a la de individuos que estuvieron privados de su libertad y marginando el resto de las virtudes y capacidades que poseen. Por ello, las personas que han sido condenadas por la comisión de delitos en este contexto deben considerarse una categoría sospechosa en términos del artículo 1o. de la Constitución General.
Cabe hacer mención que, reconocer a este grupo de personas como una categoría sospechosa, permite visibilizar la situación de vulnerabilidad que enfrentan las personas que han compurgado una pena y contrarrestar el estigma social que padecen. Utilizar un escrutinio especialmente intenso contribuye a reprochar la discriminación estructural que limita sus oportunidades y reafirmar categóricamente que deben ser tratados con el pleno respeto que merece su dignidad humana.
Así las cosas, partiendo de la base que esta Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que cuando una ley contiene una distinción basada en una categoría sospechosa, el juzgador debe realizar un escrutinio estricto de la medida para examinar su constitucionalidad a la luz del principio de igualdad, considero que la resolución debió apegarse a dicha metodología para evaluar esta porción normativa.
De esta forma, la sentencia debió verificar si la medida: (1) persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa; (2) está estrechamente vinculada con dicha finalidad; y, (3) se trata de la medida menos restrictiva para conseguir la finalidad.(16)
Efectivamente, la primera parte del test de escrutinio estricto exige evaluar si la distinción cumple con una finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional, es decir, debe perseguir un objetivo constitucionalmente importante. En este caso, es posible desprender que el requisito persigue un fin constitucionalmente imperioso, pues el objetivo del legislador fue asegurar la honradez y apego a la legalidad de las personas que pretendan ocupar el cargo de director general del Centro de Conciliación Laboral de Michoacán, conforme al artículo 109, fracción III, primer párrafo, constitucional,(17) y con relación a los principios que deben regir a los organismos de conciliación estatales de acuerdo con el diverso 123, apartado A, fracción XX, párrafo segundo, constitucional.(18)
No obstante, la medida no se encuentra estrechamente vinculada con dicha finalidad, toda vez que la misma es sobreinclusiva. Lo anterior, pues si bien establece que la persona aspirante al cargo de director general del Centro de Conciliación Laboral de Michoacán debe cumplir con los requisitos de "y no haber sido condenado por delito doloso" y "No haber sido condenado mediante sentencia firme por delito doloso que le imponga pena de prisión", no precisa qué tipos de delito en específico, su gravedad o la fecha de su comisión, por lo que no permite diferenciar o establecer en qué casos una condena por delito doloso implicaría que una persona no cuenta con las aptitudes y requisitos necesarios para ser director general del Centro de Conciliación Laboral de Michoacán.
Así, la norma excluye a priori a todas las personas que hubieran cometido cualquier delito doloso, sin considerar que, en una gran cantidad de casos, la simple comisión de un delito no diga nada ya sobre el carácter de una persona o su idoneidad para ocupar un cargo al momento de su designación.
Por tanto, si la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo prevé en el artículo 21, fracciones VI, en su porción normativa "y no haber sido condenado por delito doloso" y X en su porción normativa "delito doloso que imponga pena de prisión." los requisitos de "y no haber sido condenado por delito doloso" y "No haber sido condenado mediante sentencia firme por delito doloso que le imponga pena de prisión" para desempeñar el cargo de director general del Centro de Conciliación Laboral de Michoacán, dichas normas son excesivamente amplias para lograr los objetivos constitucionalmente relevantes perseguidos por el legislador; por lo que la misma resulta discriminatoria. Lo anterior, sin que resulte necesario correr la última grada del test, dado que basta determinar que no cumple con alguna de las tres gradas para determinar la inconstitucionalidad de la medida.
Por las razones mencionadas, el requisito de no haber sido condenado por delito doloso para acceder a cargos públicos es violatorio del derecho a la igualdad y no discriminación, al no superar el test de escrutinio estricto.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 23/2022, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 20 de enero de 2023 a las 10:21 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 21, Tomo I, enero de 2023, página 612, con número de registro digital: 31202.
La tesis de jurisprudencia 1a./J. 87/2015 (10a.) citada en este voto, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 4 de diciembre de 2015 a las 10:30 horas.
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1. Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo
"Artículo 21. Para ser director general del Centro, deberá cumplir con lo siguiente:
"VI. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito doloso;
"
"X. No haber sido condenado mediante sentencia firme por delito doloso que le imponga pena de prisión. Tratándose de delitos patrimoniales dolosos, cualquiera que haya sido la pena; "
2. Resuelta el veintitrés de septiembre de dos mil veintiuno por el Tribunal Pleno, bajo la ponencia del Ministro A.P.D..
3. Resulta el dieciocho de enero de dos mil veintidós por el Tribunal Pleno, bajo la ponencia de la Ministra Y.E.M..
4. Resuelta el treinta de noviembre de dos mil veintiuno por el Tribunal Pleno, bajo la ponencia de la Ministra Norma Lucía P.H..
5. Resuelta el veinticinco de noviembre de dos mil veintiuno por el Tribunal Pleno, bajo la ponencia de la M.A.M.R.F..
6. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintitrés de enero de dos mil veinte.
7. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintitrés de julio de dos mil veinte.
8. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte.
9. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte.
10. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de diecinueve de abril de dos mil veintiuno.
11. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veinte de abril de dos mil veintiuno.
12. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de diecisiete de agosto de dos mil veintiuno.
13. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de treinta de noviembre de dos mil veintiuno.
14. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Los Derechos Humanos y las Prisiones: Manual de capacitación en derechos humanos para funcionarios de prisiones, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, Serie No. 11, 2004, página 168.
15. México Evalúa, La cárcel en México: ¿para qué?, páginas 23-24.
16. Al respecto véase la tesis jurisprudencial 1a./J. 87/2015 (10a.) de la Primera Sala, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, Tomo I, diciembre de 2015, página 109, con número de rgistro digital: 2010595, de rubro: "CONSTITUCIONALIDAD DE DISTINCIONES LEGISLATIVAS QUE SE APOYAN EN UNA CATEGORÍA SOSPECHOSA. FORMA EN QUE DEBE APLICARSE EL TEST DE ESCRUTINIO ESTRICTO."
17. "Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:
"
"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones. "
18. Constitución General
Artículo 123, apartado A, fracción XX, párrafo segundo:
"Antes de acudir a los tribunales laborales, los trabajadores y patrones deberán asistir a la instancia conciliatoria correspondiente. En el orden local, la función conciliatoria estará a cargo de los Centros de Conciliación, especializados e imparciales que se instituyan en las entidades federativas. Dichos centros tendrán personalidad jurídica y patrimonio propios. Contarán con plena autonomía técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y de gestión. Se regirán por los principios de certeza, independencia, legalidad, imparcialidad, confiabilidad, eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia y publicidad. Su integración y funcionamiento se determinará en las leyes locales."
