Voto concurrente num. 2266/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-07-2013 (AMPARO EN REVISIÓN)
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XXII, Julio de 2013, Versión electrónica, 2 |
| Fecha de publicación | 01 Julio 2013 |
| Emisor | Pleno |
Coincido con el sentido del proyecto, ya que comparto que los artículos 22, 24, 25 y 26 de la Ley de Fomento para la Lectura y el Libro no son incompatibles con el esquema de derechos constitucionales que tienen los editores y los vendedores de libro, pues un esquema, como el ahora analizado, que establece ciertas restricciones de precio, como un opción de política pública legítima para lograr la consecución de ciertos fines legítimos, como es el fortalecimiento del "mercado cultural", supera los estándares constitucionales establecidos por esta Suprema Corte a la luz de los derechos de comercio, igualdad y seguridad jurídica.
Para arribar a esa conclusión, la decisión de la mayoría se basa, así, en el entendimiento de distintos contenidos constitucionales, específicamente, de determinados derechos, como el de igualdad, seguridad jurídica, irretroactividad y libre concurrencia, con lo cual coincido como no podría de otra forma.
Sin embargo, el estudio de los planteamientos formulados por la recurrente exigió de esta Suprema Corte un ejercicio de interpretación no sólo referido a tales derechos, sino también respecto de una norma constitucional de naturaleza distinta, a saber, una estructurante de un esquema competencial: la facultad legislativa del Congreso de la Unión para regular el "comercio", contemplada en el artículo 73, fracción X, constitucional, cuestión que, en mi opinión, involucra una elaboración interpretativa con referentes constitucionales distintos a los utilizados por la mayoría, por lo cual procedo a desarrollas las siguientes razones concurrentes.
En efecto, la decisión de la mayoría concluyó que el Tribunal Colegiado del conocimiento omitió el estudio del planteamiento formulado en la demanda original de amparo, en donde se alegaba que la normas legales impugnadas eran inconstitucionales, pues el Congreso de la Unión carece de la competencia material para emitir legislación que restringa el precio al que se pueden vender los libros, pues, desde su perspectiva, la nota material distintiva de la conducta regulada se encuadra en la actividad desplegada en los establecimientos mercantiles, lo cual no es facultad de la Federación, sino a los estados.
Así, en la sentencia del día de hoy, la mayoría de los Ministros de este Tribunal Pleno determinó necesario estudiar dicha cuestión, ante lo cual se concluyó que el ámbito competencial a la que pertenecen las normas impugnadas es la relativa al comercio -y no la relativa a los establecimientos mercantiles- cuya titularidad es federal, de conformidad con el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal.
Para sustentar esta conclusión, como se puede desprender de la sentencia engrosada, la mayoría llevo a cabo el estudio de la naturaleza del contenido de los artículos impugnados, de los cuales se desprende que se imponen obligaciones a los importadores o editores de libros (quienes deben fijar el precio único de venta) y a todas las personas físicas o morales que se dediquen a la venta de libros, a quienes se les impone la obligación de enajenar éstos al precio único de venta, lo cual se vincula necesariamente con la actividad de "venta".
Por su parte, la mayoría destaca que el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, establece la facultad del Congreso de la Unión para legislar, entre otros rubros, en materia de "comercio", lo cual se relaciona con los artículos 28, 73, fracción IX, 117, fracciones IV y V, así como 131, también constitucionales, de los que se deriva la facultad federal para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones, así como la potestad federal de gravar las mercancías de importación y exportación y la prohibición de los estados de gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio, y gravar o prohibir directa o indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.
Con base en estas razones, la mayoría concluye en la foja 33 de la sentencia "de aquí se sigue que los Estados no pueden válidamente regular aspectos de comercio, pues ello está fuera de su competencia al corresponderle al Congreso de la Unión."
Pues bien, si bien coincido con la conclusión de que la regulación que implementa un esquema de precio único en el país, como el ahora impugnado, es un supuesto legítimo de ejercicio de la facultad legislativa en materia de comercio reservada al Congreso federal, estimó que no es exacta la premisa interpretativa, según la cual los estados tienen proscrita toda posibilidad de regulación relacionada con el comercio.
Adicionalmente, en estrecha relación con lo anterior, no comparto la forma en que la mayoría define la materia de "comercio" en las fojas 29 y 30 de la sentencia, a saber, por remisión a la definición contenida en las fracción I y IX del artículo 75 del Código de Comercio, que dispone cómo la ley reputa los actos de comercio.
En mi opinión, la inexactitud interpretativa de ambos puntos se vincula con que la mayoría no relacionó la facultad legislativa del Congreso de la Unión con el diseño general de Estado, a la luz de lo cual se debe interpretar los límites de dicha facultad: la estructura federal del país.
Empezando por este segundo punto, estimo que aceptar la metodología de la mayoría -consistente en definir los actos de comercio que puede regular la federación por remisión a la definición plasmada en el Código de Comercio- implicaría dejar al Congreso la definición de los límites de su propia facultad constitucional, lo cual desvanecería la idea de que el Congreso tiene facultades restringidas para emitir leyes sólo en aquellas materias delimitadas previamente en la Constitución, sin poder sobrepasar a aquellas reservadas a los estados de manera residual, por la cláusula establecida en el artículo 124 constitucional; por tanto, la definición de la materia de "comercio" debe realizarse desde su propio entendimiento constitucional, lo cual debe realizarse atendiendo al margen de libertad regulatoria que han de tener los estados fuera de esa definición.
De otra forma, dada las posibilidades de ampliación semántica del vocablo "comercio", es posible que el Congreso de la Unión se auto-asigne facultades en esa materia que lleguen a abarcar ámbitos clásicamente asociadas al ámbito de local -aunque vinculadas al comercio-, como son regulaciones contractuales o, incluso, como lo señalaba el recurrente, con establecimientos mercantiles.
Así, aceptando las premisas de la mayoría, tendríamos que aceptar que la validez constitucional de los esquemas regulatorios locales no depende de límites constitucionales objetivos a la Federación, sino de la forma que esta última entienda la materia de comercio como posibilidad de política central.
Por tanto, desde mi óptica, la conclusión de la mayoría debió basarse en la premisa de que los artículos impugnados conforman un ejercicio de la facultad legislativa para regular el comercio, entendiendo este concepto desde el plano constitucional en términos amplios, como la facultad de regular aquellas actividades relacionadas sustancialmente con el comercio, pero a la luz de la necesidad propia de un Estado federal, de que sea el gobierno federal quien regule el mercado nacional, lo cual se debe entender como el proceso de intercambio de productos y servicios con un impacto inter-estatal, lo cual si bien podría coincidir con la definición dada por el Código de Comercio, lo relevante es que se trata de una definición constitucional y no legal y vinculada necesariamente con la necesidades de regular desde una perspectiva nacional un fenómeno comercial inter-estatal. En efecto, la definición del concepto de "comercio" como ámbito competencial habilitante para que el Congreso de la Unión regule ciertas relaciones sociales, debe tener en consideración dos elementos normativos, en los cuales ahora me detengo.
a) La estructura federal de la Constitución mexicana, pues, como de alguna manera lo alega la quejosa, la mayor o menor extensión de la facultad legislativa de "comercio" impacta directa e inversamente una definición de las competencias legislativas de los estados para regular relaciones sociales locales, pues aquello que caiga dentro de la categoría "comercio", en principio, no podría ser regulado por los estados, al ser de titularidad federal. Para la quejosa, la regulación del precio en los libros que se venden al menudeo es una cuestión de "establecimientos mercantiles", cuya regulación corresponde a los estados y no a la federación y esta interrogante sólo es posible resolverse mediante un esquema conceptual que trace los límites constitucionales de la competencia federal para legislar en materia de comercio, lo cual no sólo se resuelve por remisión al estudio semántico del vocablo "comercio", sino por la reflexión sobre la racionalidad de diseño constitucional de atribuir esa materia al Congreso de la Unión -como gobierno federal- y no a los estados.
Así, en mi opinión, no toda cuestión "mercantil" en sentido lato es una cuestión susceptible exclusivamente de regulación federal, pues su vocación para ser una cuestión federal se determina por la necesidad de regular un mercado nacional, cuya extensión, como es obvio, trasciende a los estados y, por tanto, una regulación general; sin embargo, aquellas cuestiones que no tengan este impacto deben entenderse como un ámbito material que escapa a la federación y se reservan a los estados.
b) El segundo elemento a considerar es la legitimidad democrática del legislador federal para emitir leyes en materia de comercio, pues la materia de comercio es un ámbito en el que típicamente se regulan esquemas regulatorios susceptibles de modificar condiciones de libertad negativa -ausencia de regulación-, condiciones que son alegadas por los agentes económicos como parte de su libertad contractual o comercial, tutelada constitucionalmente.
La quejosa alega que previo a la ley impugnada tenía la libertad de vender libros al menudeo y modificar los precios discrecionalmente, lo cual estima no puede ser modificado válidamente mediante una ley. Ello implica verificar, de alguna manera, si un esquema regulatorio basado en la libertad del mercado -libre fijación de la oferta y la demanda- está constitucionalmente tutelada y, por tanto, si un esquema regulatorio de fijación de precios que pretenda incidir en el comportamiento de la oferta de un determinado mercado está proscrito como posibilidad competencial para el legislador constitucional o, si la Constitución es indiferente frente a ambos modelos regulatorios.
Así, definir la extensión del concepto de "comercio" como ámbito material de la facultad legislativa del Congreso implica pronunciarse indirectamente sobre las posibilidades de "modelos económicos" o "posibilidades de políticas públicas" permitidas constitucionalmente y determinar el estándar de escrutinio judicial aplicable.
En mi opinión, la Constitución mexicana, al articularse alrededor del principio democrático, exige la neutralidad valorativa frente a las distintas opciones de políticas públicas, lo cual no implica generar un espacio inmune al control constitucional, sino la articulación de un estándar de "deferencia" al legislativo, que se formula en términos de una presunción de constitucionalidad, sometida únicamente a un estándar de "racionalidad" para evaluar los méritos de una pieza legislativa -determinar si se trata de un fin constitucionalmente aceptable, si existe una instrumentalidad lograda con la medida escogida por el legislador y si no existe una afectación desproporcional en otros valores constitucionales.
Bajo estas coordenadas de interpretación constitucional, en mi opinión, la mayoría debió abordar el argumento de la quejosa y determinar que los artículos impugnados encuadran un legítimo ejercicio de su facultad legislativa en materia de comercio desde estas dos perspectivas.
Así, el mercado de los libros tiene una extensión nacional, cuyos efectos repercuten en las condiciones educativas y culturales de la población interestatalmente, lo cual se comprueba con los datos y consideraciones del expediente legislativo que llevó al Congreso a emitir la ley, por lo cual puede afirmarse que el legislador federal emitió una ley que atiende a una cuestión de "comercio" de manera respetuosa con la estructura federal -pues no se pretendió regular cuestiones netamente locales sin ninguna relación racional a algún problema nacional, sino abordar un fenómeno de concentración de mercado.
En segundo lugar, si bien podría ser que personalmente, prefiera un modelo económico del libro que se base en la libre fijación de la oferta y la demanda, sin embargo, desde la perspectiva constitucional observo que el esquema regulatorio del legislador federal es racional al escoger un esquema de fijación de precios, pues es una experimentación democrática racional de lograr regular ese mercado para la consecución de ciertos objetivos constitucionalmente válidos, como es el fortalecimiento del mercado cultural ahí donde se observa una cierta concentración de la industria, el cual genere mayores condiciones de acceso al derecho constitucional de la cultura, modelo que no es desproporcionado en su afectación con otros bienes constitucionales, pues se permite fijar inicialmente el precio de manera libre, y sólo se prohíbe la modificación del precio "rio abajo", por lo cual no se impide a los editores o importadores recuperar sus costos y garantizar sus ganancias.
En mi opinión, los mismos objetivos se podrían lograr mediante el fortalecimiento de un mercado libre de regulación del precio, sin embargo, ello es una decisión que corresponde realizar al legislador democrático y no a los jueces y, en sede de control constitucional, sólo es posible controlar si se ejerció una facultad legislativa bajo ciertos límites racionales, se insiste, con una perspectiva de neutralidad valorativa frente a los distintos modelos de política pública.
Por estas razones, estimo que las normas impugnadas son constitucionales, conclusión a la que llego mediante referentes interpretativos distintos.
MINISTRO A.G.O.M.
