Voto concurrente num. 216/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-12-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 01 Diciembre 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 20, Diciembre de 2022, Tomo I,345 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 216/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En sesión pública celebrada el diez de enero de dos mil veintidós, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 216/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). En este asunto, la CNDH impugnó el artículo 85, fracción IV, de la Ley de Ganadería para el Estado de Coahuila de Zaragoza en la porción normativa que decía "por delitos dolosos que ameriten pena privativa de la libertad o".(1)
En el caso, el Tribunal Pleno invalidó la porción normativa señalada pues consideró que, al exigir como requisito para ocupar el cargo de inspector de ganadería el no haber sido condenado por algún delito doloso que haya ameritado pena privativa de la libertad, la misma resultaba sobreinclusiva y discriminatoria. Para justificar esta decisión, la mayoría sostuvo que el requisito estudiado no superaba la segunda grada del test de razonabilidad, pues se trataba de una medida sobreinclusiva, la cual no tenía una relación directa, clara e indefectible con la finalidad asumida por el legislador.
Presento este voto concurrente pues si bien estuve de acuerdo con el sentido mayoritario y con la inconstitucionalidad del artículo 85, fracción IV, en la porción normativa "por delitos dolosos que ameriten pena privativa de la libertad o", respetuosamente no comparto la metodología utilizada para llegar a esta conclusión. Como he sostenido en numerosas ocasiones, a mi juicio, este tipo de disposiciones comportan una distinción basada en una categoría sospechosa, por lo que deben ser sometidas a un test de escrutinio estricto y no a un mero escrutinio ordinario, como sostuvo la mayoría.
I. El argumento mayoritario
Como primera cuestión, la sentencia desarrolla el parámetro de regularidad constitucional, esto es, el derecho de igualdad y no discriminación, conforme a diversos precedentes donde se han impugnado normas similares.(2) En segundo lugar, en lo que se refiere ya al estudio del requisito específicamente impugnado, la mayoría consideró que el mismo era violatorio del derecho a la igualdad al no superar un test de mera razonabilidad.
La mayoría consideró que la medida sí perseguía una finalidad legítima: definir las calidades que permitan el correcto desempeño de quienes ocuparán el cargo de inspector de ganadería. Sin embargo, estimó que la norma no superaba la segunda grada del test, pues se trataba de una medida sobreinclusiva, que no tenía una relación directa, clara e indefectible con la finalidad referida. Para la mayoría, el requisito estudiado generaba un escenario absoluto de prohibición que impedía acceder en condiciones de igualdad a dicho empleo a personas que pudieron haber sido sancionadas penalmente, sin que en cada caso se debiera justificar la probable afectación a la eficiencia del puesto.
Por estas razones, el Pleno concluyó que la norma era inconstitucional, al ser violatoria del derecho a la igualdad y no discriminación.
II. Razones de disenso
Coincido con la mayoría en que el parámetro de constitucionalidad aplicable al caso es el principio de igualdad y no discriminación. Sin embargo, me aparto de la metodología utilizada y del uso del test de razonabilidad en el caso. Como he señalado en múltiples precedentes, hacer distinciones basadas en "antecedentes penales" incurre en una categoría sospechosa y, por tanto, debe aplicarse un test de escrutinio estricto.
Efectivamente, en las acciones de inconstitucionalidad 107/2016,(3) 157/2017,(4) 85/2018,(5) 86/2018,(6) 50/2019,(7) 108/2020,(8) 117/2020,(9) 118/2020,(10) 184/2020,(11) 192/2020,(12) 277/2020,(13) 85/2021,(14) 57/2021,(15) 50/2021(16) y 259/2020,(17) sostuve que hacer distinciones basadas en antecedentes penales incide en una categoría sospechosa, pues se trata de un grupo vulnerable a la discriminación y sistemáticamente desventajado en nuestra sociedad. Al respecto, señalé que si bien el texto del artículo 1o. constitucional no contempla expresamente a las personas que han compurgado una pena como una categoría que justifique una presunción de inconstitucionalidad, la Constitución General no dispone un catálogo cerrado, pues prevé que podrá considerarse sospechosa "cualquier otra que atente contra la dignidad humana".
En ese sentido, en tales precedentes referí que las personas con antecedentes penales constituyen un grupo especialmente vulnerable a sufrir discriminación,(18) en la medida en la que enfrentan obstáculos diferenciados para participar en la vida política y social, únicamente por haber estado en reclusión;(19) lo cuales son el reflejo de un proceso de estigmatización que se origina en el castigo penal, pero perdura más allá de la cárcel.
Consecuentemente, las normas jurídicas que prohíben categóricamente a este grupo de personas acceder a un cargo público, corren un riesgo muy significativo de excluirlas de participar en la vida pública de la comunidad de manera injustificada, robusteciendo el estigma social que padecen, reduciendo su identidad a la de individuos que estuvieron privados de su libertad y marginando el resto de las virtudes y capacidades que poseen. Razón por la cual los antecedentes penales en este contexto deben considerarse una categoría sospechosa en términos del artículo 1o. de la Constitución General.
Cabe hacer mención que, reconocer a este grupo de personas como una categoría sospechosa, permite visibilizar la situación de vulnerabilidad que enfrentan las personas que han compurgado una pena y contrarrestar el estigma social que padecen. Utilizar un escrutinio especialmente intenso contribuye a reprochar la discriminación estructural que limita sus oportunidades y reafirmar categóricamente que deben ser tratados con el pleno respeto que merece su dignidad humana.
Pues bien, partiendo de dicho criterio, es que considero que debió analizarse la violación al derecho de igualdad y no discriminación mediante la aplicación de un test de escrutinio estricto y no de un test de mera razonabilidad. Ello, pues es criterio reiterado de esta Suprema Corte que cuando una ley contiene una distinción basada en una categoría sospechosa, el juzgador debe apegarse a dicha metodología.
Consecuentemente, considero que debió evaluarse si la distinción establecida por el legislador: 1) persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa, no solamente constitucionalmente válida; 2) está estrechamente vinculada con dicha finalidad y no sólo potencialmente conectada con ella; y, 3) es la medida menos restrictiva para conseguir dicha finalidad.(20)
Aplicando dicha metodología al caso concreto, considero que la norma impugnada es, efectivamente, inconstitucional, pues si bien persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa, no se encuentra estrechamente vinculada con ella. Esto es, si bien la medida busca organizar y fomentar la actividad ganadera, fortaleciendo el control sanitario y la calidad de los productos –lo que constituye un fin constitucionalmente imperioso relacionado con el desarrollo nacional previsto en el artículo 25 de la Constitución y la obligación del Estado de mantener estándares mínimos en materia de salubridad contemplado en el artículo 4 constitucional–, la medida no cumple con el requisito de estar estrechamente vinculada a la consecución de ese fin.
En efecto, a mi juicio, la medida resulta extremadamente abierta y sobreinclusiva, ya que tiene un carácter absoluto y no especifica la gravedad del delito, los bienes jurídicos tutelados, la duración de la sanción o, incluso, la temporalidad entre la comisión del delito y el momento en que se aspira a realizar la función. En ese sentido, considero que el requisito consistente en "no haber sido condenado por delito doloso que amerite pena privativa de la libertad", no está estrechamente vinculado con una finalidad imperiosa, pues no contribuye en un grado relevante a garantizar la protección al ejercicio de la actividad económica regulada, la salubridad general, y el desarrollo sustentable de la ganadería en el Estado de Coahuila.
Por tanto, dado que la porción normativa que requiere el no haber sido condenado "por delitos dolosos que ameriten pena privativa de la libertad", del artículo 85, fracción IV, para poder ocupar el cargo de inspector de ganadería, es excesivamente amplia para lograr los objetivos constitucionalmente relevantes perseguidos por el legislador, la misma resulta discriminatoria y, consecuentemente, lo procedente es declarar su invalidez. Lo anterior, sin que resulte necesario correr la última grada del test, dado que basta determinar que no cumple con alguna de las tres gradas para determinar la inconstitucionalidad de la medida.
Por las razones mencionadas, el requisito de no haber sido condenado por delito doloso para acceder a cargos públicos es violatorio del derecho a la igualdad y no discriminación, al no superar el test de escrutinio estricto.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 216/2020, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 10 de junio de 2022 a las 10:16 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 14, Tomo IV, junio de 2022, página 3511, con número de registro digital: 30698.
La tesis de jurisprudencia 1a./J. 87/2015 (10a.) citada en este voto, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 4 de diciembre de 2015 a las 10:30 horas.
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1. Ley de Ganadería para el Estado de Coahuila de Zaragoza
"Artículo 85. Para ser inspector de ganadería, se requiere:
"...
"IV. No haber sido condenado por delitos dolosos que ameriten pena privativa de la libertad o por cualquier otro delito relacionado con la actividad ganadera."
2. Se citan las acciones de inconstitucionalidad 107/2016, 117/2020, 184/2020, 118/2020 y 263/2020.
3. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintitrés de enero de dos mil veinte.
4. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintitrés de julio de dos mil veinte.
5. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte.
6. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte.
7. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte.
8. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de diecinueve de abril de dos mil veintiuno.
9. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veinte de abril de dos mil veintiuno.
10. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veinte de mayo de dos mil veintiuno.
11. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de dieciocho de mayo de dos mil veintiuno.
12. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintitrés de septiembre de dos mil veintiuno.
13. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veinticinco de noviembre de dos mil veintiuno.
14. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veinticinco de noviembre de dos mil veintiuno.
15. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de treinta de noviembre de dos mil veintiuno.
16. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de diecisiete de agosto de dos mil veintiuno.
17. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de treinta de noviembre de dos mil veintiuno.
18. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Los Derechos Humanos y las Prisiones: Manual de capacitación en derechos humanos para funcionarios de prisiones, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, Serie No. 11, 2004, página 168.
19. México Evalúa, La cárcel en México: ¿para qué?, 2013, páginas 23-24.
20. Al respecto véase la tesis jurisprudencial 1a./J. 87/2015 (10a.) de la Primera Sala, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, Tomo I, diciembre de 2015, página 109, con número de registro digital: 2010595, de rubro: "CONSTITUCIONALIDAD DE DISTINCIONES LEGISLATIVAS QUE SE APOYAN EN UNA CATEGORÍA SOSPECHOSA. FORMA EN QUE DEBE APLICARSE EL TEST DE ESCRUTINIO ESTRICTO."
