Voto concurrente num. 16/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 10-06-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 10 Junio 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 14, Junio de 2022, Tomo I,726 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 16/2021, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En sesión celebrada el treinta de agosto de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 16/2021, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de diversos artículos contenidos en Leyes de Ingresos de Municipios del Estado de Q. para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno,(1) publicadas en el Periódico Oficial Local el veinticuatro de diciembre de dos mil veinte. Estas normas establecen derechos por el servicio de alumbrado público.
Al respecto, la mayoría se pronunció por la invalidez de los artículos 26 de las Leyes de Ingresos de los Municipios Landa de Matamoros, P., P. de Amoles, S.J., Tequisquiapan, T. y S.J.d.R., así como del diverso 28 de la Ley de Ingresos del Municipio de Q., todas del Estado de Q. para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno, al considerar que son violatorias de los principios de legalidad tributaria y de seguridad jurídica, tutelados por los artículos 31, fracción IV y 16 de la Constitución General. Lo anterior, en virtud de que no establecen los elementos del tributo.
Por otra parte, la mayoría declaró la invalidez del artículo 28 de la Ley de Ingresos del Municipio de P.E., Q. para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno, al estimar que transgrede los principios de proporcionalidad y de equidad tributarias, previstos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General porque establece que para la determinación del derecho se atenderá a elementos que no guardan relación con el costo que representa al Estado la prestación del servicio, generando que quienes reciban la misma prestación paguen distintos montos.
Si bien coincido con la declaratoria de invalidez de las normas impugnadas, respetuosamente me aparto de las consideraciones que la justifican por lo que se refiere a algunos artículos. Lo anterior, porque sostengo que las leyes relativas a los Municipios de Landa de Matamoros, P., P. de Amoles, S.J., Tequisquiapan, T. y P.E. son contrarias a los principios de proporcionalidad y de equidad tributarias, al establecer que el derecho será calculado a cada propietario o poseedor de predios, de acuerdo con la superficie del terreno, de la construcción; el uso, destino o valor catastral del inmueble. Mientras que las de los Municipios de Q. y S.J. del Río son violatorias de los principios de legalidad tributaria y de seguridad jurídica porque no contienen los elementos mínimos para determinar con precisión los derechos a cargo del particular.
De esta manera, formulo el presente voto concurrente para desarrollar las razones por las cuales defiendo esta postura.
I. Consideraciones de la mayoría
Por principio de cuentas, es importante exponer las consideraciones de la sentencia.
En primer lugar, ésta se pronuncia respecto a las Leyes de Ingresos de los Municipios de Landa de Matamoros, P., P. de Amoles, S.J., Tequisquiapan, T., Q. y S.J.d.R. impugnadas. Al respecto, sostiene que establecen normas que resultan violatorias del principio de legalidad tributaria, visto que no prevén la base gravable, tasa o cuota del derecho, delegando a la autoridad municipal su determinación mediante un convenio con la Comisión Federal de Electricidad.
Sin que obste a lo anterior que el artículo 117 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q. establezca una base gravable para el caso de que la Ley de Ingresos del Municipio sea omisa o el Ayuntamiento así lo acuerde, pues queda al arbitrio del órgano municipal la aplicación de dicha "base opcional". De esta manera, también se consideró actualizada una violación al derecho de seguridad jurídica, atento a que el contribuyente no tiene certeza respecto a qué atenerse.
En segundo término, la sentencia se refiere al artículo impugnado de la Ley de Ingresos del Municipio de P.E.. Al respecto, concluye que su primer párrafo es contrario al principio de legalidad tributaria porque remite a la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q., en relación con que para el cobro del derecho se atenderá al convenio suscrito con la Comisión Federal de Electricidad, lo que permite al Municipio determinar la forma de cobrar el derecho y genera inseguridad jurídica a los contribuyentes.
Por otra parte, agrega que, a diferencia de los artículos analizados en primer término, la norma desarrolla los elementos del derecho. Sin embargo, para su cuantificación toma en cuenta aspectos que nada tienen que ver con el costo que le representa al Municipio prestar ese servicio, lo que resulta violatorio del principio de proporcionalidad y de equidad tributarias.
En esas condiciones, se declara la invalidez de todas las normas impugnadas.
II. Motivos de la concurrencia
Expresadas las consideraciones que respaldan la sentencia, debo precisar que coincido plenamente con aquellas que sustentan la inconstitucionalidad de los artículos 28 de la Ley de Ingresos del Municipio de P.E., 28 de la Ley de Ingresos del Municipio de Q. y 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de S.J. del Río, todas del Estado de Q., para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno, por lo que en el presente voto no me ocuparé de tales aspectos.
En cambio, disiento de aquellas que justifican la invalidez de los artículos 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de Landa de Matamoros, 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de P., 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de P. de Amoles, 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de S.J., 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tequisquiapan y 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de T., todas del Estado de Q., para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno, tal como expongo a continuación.
En este punto, estimo conveniente desarrollar el contenido de las normas que serán materia del presente voto, a saber, los artículos 26 de las Leyes de Ingresos de los Municipios de Landa de Matamoros, P., P. de Amoles, S.J., Tequisquiapan y T., cuyo contenido es casi idéntico, por lo que a continuación transcribo uno de ellos a manera de ejemplo:
Ley de Ingresos del Municipio de Landa de Matamoros
"Artículo 26. En la determinación del derecho de alumbrado público atender a lo dispuesto en la Ley de Hacienda de los Municipios, en relación a que para su cobro se atienda a la firma del convenio con la Comisión Federal de Electricidad.
"Ingreso anual estimado por este artículo $612,265.00."
De la anterior reproducción se advierte que las normas distinguen entre la determinación y el cobro del derecho por alumbrado público. Por un lado, señala que para la determinación del mismo se atenderá a lo dispuesto por la Ley de Hacienda de los Municipios Local y, por otro, que su cobro se realizará conforme al convenio suscrito con la Comisión Federal de Electricidad. Entonces, resulta necesario diferenciar entre estos dos aspectos técnico-fiscales.
En materia fiscal, la determinación es el acto mediante el cual el sujeto pasivo reconoce la realización de un hecho generador que le es imponible o la constatación por parte de la autoridad de la referida actualización, imputable a uno o varios sujetos pasivos. En ambos casos, se procede a la valoración de la base y la aplicación de la tasa o alícuota ordenada por la ley, a fin de cuantificar el adeudo.(2) Por otra parte, el cobro se refiere al acto mediante el cual se realiza el pago por parte del sujeto pasivo, mediante la recepción o gestión que hace la autoridad.
Al respecto, es importante destacar que el artículo 116 de la ley de hacienda municipal local(3) establece que los Ayuntamientos, de manera directa, están facultados para determinar la forma del cobro del derecho por el servicio de alumbrado público. Asimismo, desarrolla que será de acuerdo con lo previsto en sus leyes de ingresos o mediante el convenio que suscriban con la Comisión Federal de Electricidad.
Adicionalmente, el artículo 117 de dicha Ley de Hacienda Municipal(4) establece que si las leyes de ingresos municipales son omisas, o bien, si el órgano exactor del Ayuntamiento así lo acuerda, la liquidación del importe del derecho debe realizarse en los términos de ese numeral.
Conforme a lo anterior, puede concluirse que las normas en cuestión ejercen la facultad contenida en la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q. consistente en determinar la forma de recaudación del derecho (cobro). Sobre este aspecto, disponen que en el convenio con la Comisión Federal de Electricidad se definirá la forma para el cobro efectivo del derecho, no así los elementos esenciales del mismo. En cambio, para la determinación del derecho, es claro que debe estarse a lo dispuesto en el artículo 117 de la referida la Ley de Hacienda de los Municipios.
Por estas razones, a diferencia de la mayoría, estimo que las normas relativas a los Municipios de Landa de Matamoros, P., P. de Amoles, S.J., Tequisquiapan y T. no vulneran el principio tributario de legalidad.
Las normas de que se trata contienen todos los elementos necesarios para la determinación del tributo, en tanto remiten a la ley de hacienda de los Municipios, cuyo artículo 117 dispone que: i) los sujetos son cada propietario o poseedor de predios; ii) el objeto es la prestación del servicio de alumbrado público; iii) la base es la suma y multiplicación de diversos conceptos que ahí se identifican; y, iv) la época de pago es mensual o anual.
Con todo, coincido con la declaratoria de invalidez de estas normas, en atención a que el artículo 117 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q. desatiende los principios tributarios de proporcionalidad y de equidad. Lo anterior, ya que el derecho que establece tiene una base ajena al costo que representa al Estado la prestación del servicio de alumbrado público. Específicamente, la superficie del terreno, de la construcción; el uso o destino del predio y el valor catastral del inmueble. De ahí que no se cobre la misma cuota a quienes reciben el mismo servicio.
En consecuencia, como adelanté, no coincido con la causa por la cual la sentencia de la presente acción de inconstitucionalidad declaró la invalidez de los artículos 26 de las Leyes de Ingresos de los Municipios de Landa de Matamoros, P., P. de Amoles, S.J., Tequisquiapan y T., en tanto estimo que éstas transgreden los principios de proporcionalidad y de equidad tributarias.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 9 de febrero de 2022.
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1. Específicamente, se impugnaron los artículos 26 de las Leyes de Ingresos de los Municipios de Landa de Matamoros, P., P. de Amoles, S.J., Tequisquiapan, T., S.J.d.R. y 28 de las Leyes de Ingresos de los Municipios de P.E. y Q., todas del Estado de Q. para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno.
2. Respecto al concepto de la determinación, De la Garza refiere que es "el acto o conjunto de actos mediante los cuales la disposición de la ley se particulariza, se adapta a la situación de cada persona que pueda hallarse incluida en los presupuestos fácticos previstos". V.F. De la Garza S. Derecho Financiero Mexicano. 28a. ed. México: P.; 2008, p. 555.
3. Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.
"Artículo 116. Los Ayuntamientos están facultados para determinar la forma del cobro de este derecho, siendo de manera directa, previéndose en la correspondiente Ley de Ingresos o mediante el convenio que establezcan con la Comisión Federal de Electricidad."
4. Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.
"Artículo 117. Para el caso que la Ley de Ingresos del Municipio sea omisa o el Ayuntamiento así lo acuerde, la dependencia encargada de las finanzas públicas correspondiente, establecerá la liquidación del importe de este derecho conforme a lo siguiente:
"El derecho será calculado a cada propietario o poseedor de predios, de acuerdo a la superficie del terreno, superficie de la construcción, uso o destino del predio y valor catastral del inmueble para lo cual se definen los siguientes conceptos:
"a) Coeficiente expresado en días de salario mínimo de la zona, por metro cuadrado, aplicado por predio a la superficie del terreno.
"b) Coeficiente expresado en días de salario mínimo de la zona, por metro cuadrado, aplicado por predio a la superficie construida.
"c) Coeficiente expresado en un número que se aplicará por predio sobre la base del valor catastral del mismo para aquellos inmuebles que tengan una superficie construida mayor al cinco por ciento de la superficie del terreno.
"d) Coeficiente expresado en un número que se aplicará por predio sobre la base el (sic) valor catastral del mismo para aquellos inmuebles en donde se realicen actividades industriales, comerciales o de servicios. Se excluyen de este cargo a aquellos predios de uso mixto habitacional comercial o habitacional artesanal cuyo avalúo catastral no exceda el equivalente a 6000 días de salario mínimo de la zona. La base del derecho por servicio de alumbrado público será el resultado de sumar el coeficiente ‘A’ por el número de metros cuadrados del terreno, más el coeficiente ‘B’ multiplicado por el número de metros cuadrados de superficie construida, más el coeficiente ‘C’ multiplicado por el valor catastral del inmueble; cuando se trate de inmuebles de uso industrial, comercial o de servicios, se sumará adicionalmente el coeficiente ‘D’ multiplicado por el valor catastral del inmueble, resultando la cantidad anual a pagar, pudiendo cobrar en forma mensual, bimestral o anual.
"Se define el valor de los coeficientes así:
Ver coeficientes Este voto se publicó el viernes 10 de junio de 2022 a las 10:16 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
