Voto concurrente num. 134/2021 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 03-06-2022 (AMPARO EN REVISIÓN)

Voto concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C. relativo al amparo en revisión 134/2021.

Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión de dieciséis de febrero de dos mil veintidós, resolvió por unanimidad de cinco votos el amparo en revisión 134/2021, en el sentido de modificar la sentencia recurrida; no amparar ni proteger a la parte quejosa en su carácter de presidente, secretario y tesorero, del Comisariado Ejidal de T. y representantes de la comunidad indígena Náhua de T., en contra de los artículos 6o., párrafo primero, 10, párrafos primero y cuarto, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, VIII y XII de la Ley Minera; y conceder la protección constitucional en contra de los títulos de concesión minera otorgados a una empresa, para los efectos precisados en la ejecutoria.

En la sentencia aprobamos por unanimidad de cinco votos los puntos resolutivos primero y tercero, reservándome el derecho a formular voto concurrente; y por mayoría de cuatro votos respecto al resolutivo segundo, en el cual los que votamos a favor, nos reservamos el derecho a formular voto concurrente.

I. Razones de la mayoría

1. La cuestión jurídica que fue dilucidada por esta Primera Sala en el presente asunto versó sobre si la Secretaría de Economía (en su carácter de autoridad responsable) tenía la obligación de realizar la consulta indígena libre, previa e informada a la comunidad Indígena de T. previo al otorgamiento de los títulos de concesión minera impugnados por la parte quejosa; así como determinar si la autoridad legislativa incurrió en una omisión relativa en cuanto no adecuar la Ley Minera conforme al artículo segundo transitorio de la reforma constitucional al artículo 2o. de dos mil uno, en relación con los artículos 6o., párrafo primero, 10, párrafos primero y cuarto, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI y VIII, de la Ley Minera.

2. En el estudio de fondo se analizó el tema de procedencia del juicio de amparo contra omisiones legislativas, pues en el caso de estudio, la Jueza de Distrito, en suplencia de la queja, encontró la exigencia constitucional de ejercicio obligatorio en el segundo transitorio de la reforma constitucional al artículo 2o., publicada el catorce de agosto de dos mil uno, y que entró en vigor, al día siguiente, esto es, el quince de agosto siguiente.

3. La Juez de Distrito consideró que existía una omisión legislativa relativa de ejercicio obligatorio, en los artículos 6o., párrafo primero, 10, párrafos primero y cuarto, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI y VIII, de la Ley Minera, que preveían, como unidad normativa, "grosso modo, que la exploración y explotación de los minerales a que se refiere esa ley se llevará a cabo mediante la expedición de concesiones mineras en favor de sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, preceptos en los que aduce no se respetó el derecho de la parte impetrante a disfrutar de la tierra y territorio, a ser consultados y a obtener su consentimiento libre e informado."

4. De lo anterior, se dijo que esta Primera Sala compartía el criterio de la Segunda Sala al resolver el amparo en revisión 1144/2019, con relación a la consulta previa en el que determinó que, en efecto, el segundo transitorio exige un mandato obligatorio al legislador con respecto al derecho a la consulta; esto no sólo por el Texto Constitucional, sino por sus trabajos legislativos, su exposición de motivos y los criterios del Máximo Tribunal.

5. Al analizar si existía o no una omisión relativa de ejercicio obligatorio, se estableció que, toda vez que el legislador no había realizado acto alguno para ajustar el párrafo primero del artículo 6o., el párrafo cuarto del artículo 10, el párrafo primero del artículo 15, y artículo 19, fracciones II, VI y VIII de la Ley Minera, conforme al mandato que se estimó obligatorio a partir del dos mil uno, de ninguna manera podían considerarse parte de una omisión relativa de ejercicio obligatorio, al no existir la exigencia en el momento que se concibieron.

6. Igualmente se estableció que, en cuanto a los demás artículos si bien sufrieron una reforma posterior al dos mil uno, publicada el veintiocho de abril de dos mil cinco, lo cierto es que como quedó establecido, tratándose de la obligación prevista en el segundo transitorio, el legislador contaba con un amplio margen de libertad configurativa, de manera que puede cumplir ya sea a través de reformas a leyes existentes o con la creación de una ley especial.

7. De ello se concluyó que no es posible pretender establecer un incumplimiento parcial a esta obligación, de manera automática, a partir de uno o varios artículos concretos; máxime que no se advierte que el legislador hubiese pretendido dar cumplimiento a la obligación de legislar en relación con la consulta previa y libre consentimiento, y que ésta haya sido deficiente.

8. Se observó que en los artículos impugnados no existe ninguna previsión referida a la consulta indígena y su consentimiento libre, simplemente señala, que no se ha instituido mecanismo alguno en la Ley Minera.

9. Se dijo que las reformas a la Ley Minera de los artículos impugnados recayeron en los artículos 10, párrafo primero, 15, excepto el párrafo primero, y 19, fracciones I, IV, V. De ellos, únicamente el artículo 10, se refiere a los pueblos y comunidades indígenas, sin que en los demás casos tuvieran alguna vinculación.

10. Incluso, se mencionó, que en el caso del artículo 10, ello no califica como una omisión relativa que pudiera estar relacionada con un deficiente cumplimiento al derecho a la consulta y libre consentimiento, pues la modificación tuvo por objeto reconocer condiciones de igualdad para el derecho de explotación de minerales y otras sustancias a través de concesiones, esto es, permitir a las comunidades indígenas acceder a este tipo de mecanismos; sin que conlleve de alguna forma, un actuar deficiente o incompleto referido al reconocimiento al derecho de consulta indígena y su consentimiento libre.

11. En este tenor se concluyó que no se analizó correctamente el tipo de omisión legislativa que se le atribuía al legislador, pues prevalecen en la Ley Minera una abstención de regulación. Así, toda vez que el legislador en los artículos referidos no ha realizado acto alguno para ajustarlos, conforme al mandato que se estimó obligatorio a partir del dos mil uno, de ninguna manera se pueden considerarse parte de una omisión relativa de ese ejercicio obligatorio.

12. Por ello, se dijo que para su análisis debió haberse reclamado específicamente la omisión absoluta, no un contenido normativo específico, más aún, que no se observó que eso haya sido la intención de la parte quejosa, pues en el capítulo de actos reclamados únicamente combatió los preceptos específicos, y no se advirtió una causa de pedir al respecto.

13. Por tanto, se procedió a revocar la sentencia de amparo, con respecto a la omisión legislativa relativa y sus efectos previstos en el capítulo relativo, advertida en suplencia de la queja, y por la que se declaró la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados; lo anterior, al advertirse que no se trató de una omisión con estas características, y que a su vez, no fue reclamada como omisión legislativa absoluta por la quejosa de manera expresa, lo que no podía desprenderse de los artículos en particular que combatió, ni a título de suplencia de la queja.

14. En el estudio de los restantes agravios, se analizaron los agravios referidos por la tercero interesada y la autoridad responsable, concluyendo que el otorgamiento de los títulos de concesión minera dentro del territorio de pueblos indígenas, sí genera afectaciones directas e inmediatas que impactan su autodeterminación, territorios y recursos naturales, por lo que si bien no debe estar prohibida la emisión de concesiones para la exploración y explotación de recursos naturales en territorios indígenas o tribales, para que el Estado pueda hacerlo, además de realizar las evaluaciones de impacto ambiental y social, es necesario cumplir con el derecho a la consulta.

15. Al hacer el estudio de los preceptos impugnados derivado a que para la emisión del ordenamiento que los contiene se omitió realizar la consulta previa, se destacó que el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas, originarios, afromexicanos o similares deriva del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del diverso 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo, siendo un derecho humano reconocido tanto a nivel nacional como internacional.

16. Se dijo que toda vez que ese argumento se relacionó con el contenido de toda la Ley Minera, no sólo con las normas que los quejosos reclamaron con motivo de su aplicación, deben desestimarse tales argumentaciones porque ni suplidos en su deficiencia, ese tipo de violaciones son analizables en amparo, sino en todo caso, una acción de inconstitucionalidad cuya procedencia y viabilidad no exige un agravio ni un interés del promovente.

17. Que previo a la emisión de la Ley Minera las autoridades legislativas responsables no estaban obligadas a consultar a los pueblos y comunidades indígenas de nuestro país, porque esa legislación no se vincula directamente con sus derechos y prerrogativas, a diferencia de lo que sucedía en los precedentes que se citaron en el proyecto resueltos por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

18. Sobre el agravio relativo a que en el contenido de los preceptos impugnados no se prevé que previamente al otorgamiento de concesiones mineras deban consultar a las comunidades indígenas, se dijo que, si bien se reconoce su derecho a la consulta y a la obtención de su consentimiento libre e informado, como parte del respeto a sus tierras y territorios, ello no implica que los artículos sean inconstitucionales por no establecerlo.

19. También se dijo que este Alto Tribunal ha reconocido que el mencionado postulado internacional junto con el artículo 2o. constitucional tiene plena fuerza vinculante al haberse adoptado en la normativa de nuestro país.

20. Que tal aspecto se conoce en el derecho como principio de transversalidad que conlleva que la prerrogativa en cuestión, en este caso, el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas permea o involucra a los demás derechos humanos y a todo el sistema jurídico y, sobre todo, los derechos colectivos de dichos pueblos tales como el derecho a la propiedad colectiva y el aprovechamiento de sus recursos naturales a fin de crear un enfoque de análisis que permita cumplir su objetivo que no es otro que el ejercicio real de sus derechos y la expresión de su identidad individual y colectiva para superar la desigualdad de oportunidades que tradicionalmente les han afectado.

21. Por ello se consideró que si tal prerrogativa deriva de los textos constitucional e internacional citados y subyace o permea todo el sistema jurídico, es claro que basta su reconocimiento y existencia en la Ley Suprema de la Nación para que sea respetado y oponible a todas las autoridades del país, en su respectivo ámbito de competencia.

22. Que el hecho de que los artículos reclamados de la Ley Minera no prevean expresamente tal derecho fundamental, no implica que las autoridades no deban respetarlo, pues es una prerrogativa que deriva de la Ley Suprema del País, en términos de los artículos 1o. y 133 constitucionales. Por lo que el hecho de que el procedimiento para otorgar una concesión minera no prevea expresamente la obligación de las autoridades aplicadoras de realizar dicha consulta previa, no implica que no estén obligadas a realizarla en el procedimiento cuando los terrenos vinculados con el título respectivo se relacionen con pueblos o comunidades indígenas.

23. En el apartado de estudio sobre la vulneración al derecho de tierra y territorio que comprende el reconocimiento a los recursos naturales que tiene el territorio de la comunidad, se estableció que los minerales son bienes de dominio público cuyo uso y explotación por parte de los particulares sólo puede realizarse mediante concesiones, no obstante, ello puede verse en conflicto con los territorios o zonas sujetas de protección convencional y constitucional en favor de comunidades o pueblos indígenas, quienes también cuenta con diversas prerrogativas sobre los recursos del mismo suelo.

24. No obstante, el Estado podrá restringir, bajo ciertas condiciones, los derechos de los integrantes del pueblo indígena a la propiedad, incluidos sus derechos sobre los recursos naturales que se encuentren en el territorio.

25. Finalmente, en el estudio sobre los títulos de concesión se estableció que la comunidad indígena de T. contaba con un derecho a la consulta previa y al consentimiento libre e informado, de manera que, al haberse emitido estos títulos de concesión minera afectando parte de sus tierras, sin haberse llevado a cabo dicha consulta, debía prevalecer su insubsistencia, estableciendo los lineamientos respectivos para efectuar dicha consulta.

II. Razones del disenso

26. Sobre el estudio efectuado por el que se revocó la sentencia emitida por el Juez de Distrito ante la omisión legislativa de ejercicio obligatorio, me parece que dejó de lado el problema central identificado que fue la omisión de regular sobre la consulta previa a pueblos indígenas, pues en el caso, no sólo afecta a la parte quejosa, sino a terceros interesados, como las empresas de minería, dejando también la actuación de autoridad en falta de seguridad jurídica respecto de sus atribuciones y obligaciones al respecto.

27. Por ello, aun cuando técnicamente se efectuaron consideraciones loables y sostenibles al respecto, me parece que el estudio de la omisión legislativa hubiera abonado en mayor medida a la protección de las comunidades indígenas, por lo que expongo algunas inquietudes:

28. En la ejecutoria, se señaló que toda vez que los artículos reclamados de la Ley Minera no fueron modificados o reformados desde su publicación el veintiséis de junio de mil novecientos noventa y dos, no puede considerarse que existe una omisión relativa de ejercicio obligatorio (de consulta) al no haber una exigencia en el momento que se concibieron, pues el mandato constitucional relativo a los derechos de las comunidades indígenas se estimó obligatorio a partir de dos mil uno.

29. Lo anterior me parece impreciso pues, con independencia de que en ese momento de emisión de los preceptos impugnados no fuera obligatoria hacer una consulta para la emisión de la ley, dentro de la causa de pedir se pudo advertir que la quejosa también se dolió del acto de aplicación de dichos artículos relativos a la afectación de dicha porción normativa con base en el sistema jurídico vigente, derivado de los derechos humanos de las comunidades indígenas en juego y las obligaciones constitucionales y convencionales al respecto.

30. Sobre ello, no se debió perder de vista que se reconoció que existe una obligación de rango constitucional contenida en el artículo 2o. y artículo segundo transitorio de la reforma constitucional de catorce de agosto de dos mil uno, en relación con diversos de la Convención 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes, por lo que si bien es cierto el legislador cuenta con un amplio margen de libertad configurativa, dicha libertad no puede ser entendida como la posibilidad de omitir proteger de forma efectiva los derechos de tales comunidades que, además, son consideradas como vulnerables.

31. Sobre esta problemática incluso la Comisión Nacional de los Derechos Humanos emitió la Recomendación General 27/2016 sobre el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas de la República Mexicana,(1) en donde realiza diversas consideraciones en torno a la omisión legislativa en la materia, siendo un problema que sigue subsistiendo.

32. Por esta razón, me parece que no bastaba sostener que el derecho de consulta se trata de un derecho trasversal contenido en el sistema jurídico mexicano que permea a todas las materias con independencia de si la ley aplicable lo contiene o no.

33. Lo anterior, pues partiendo del hecho de que existe una obligación de legislar adecuadamente al respecto, no es suficiente que exista un derecho sustantivo constitucional y convencional, si no existe en la ley de la materia ni en una específica el derecho de consulta de las comunidades indígenas, ya que es claro que a la fecha no hay una regulación a través de la cual se pueda hacer exigible y, por tanto, que pueda ser otorgado de forma efectiva en materia minera sin que sea necesario llegar a instancias de control constitucional.

34. Es en este sentido la falta de regulación en la materia, además del derecho de consulta previo a la emisión de la concesión, también trasciende en incertidumbre en actos posteriores a la concesión que deban consultarse con las comunidades indígenas, pues implica derechos de exploración, explotación, uso de recursos naturales, de servidumbre y todos los establecidos en el artículo 19 de la Ley Minera que pueden ser susceptibles de afectarles directamente, existiendo la posibilidad de que sea insuficiente que la consulta se efectúe en un solo momento.

35. Por lo que me parecía pertinente que el tema de omisión de legislación de consulta a comunidades indígenas fuera meditado en términos de la naturaleza del acto que se trata, partiendo del hecho de que el consentimiento que, en su caso, se pudiera otorgar respecto de la emisión de la concesión, no sería suficiente si la norma no establece en qué casos de los actos derivados de dicha concesión, también se requiere hacer consulta a las comunidades indígenas, ya que el derecho de consulta justamente busca la participación activa y constante de las comunidades indígenas en todas las decisiones que puedan afectarles directamente para salvaguardar sus otros derechos.

36. Es decir, el derecho sustantivo es existente, y de eso no nos queda duda, sin embargo, la violación alegada proviene medularmente de la incertidumbre del derecho adjetivo en la materia, pues no existe una norma interna que constituya los parámetros y casos de su aplicación, menos aún los mecanismos procedimentales con los cuales las comunidades puedan hacer valer ese derecho.

37. Coincido con la ejecutoria cuando afirma que no se puede exigir que todas las legislaciones deben contener o reconocer el derecho de consulta a pueblos indígenas, pero claramente al menos una norma general debe existir.

38. De manera únicamente ejemplificativa he de referir algunas leyes infraconstitucionales de otras materias que sí cuentan con regulación sobre consulta a las comunidades indígenas.

• La Ley de Planeación, en su artículo 1o., fracción IV,(2) fue reformada atendiendo explícitamente a la reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígena, aludiendo en la exposición de motivos de dicha reforma que la misma se propuso atendiendo a la obligación constitucional dispuesta en el artículo segundo transitorio del artículo 2o. constitucional que a la letra dice: "Al entrar en vigor las reformas, el Congreso de la Unión ... (deberá) realizar las adecuaciones a las leyes federales que reglamenten lo aquí estipulado."

• La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, establece (desde 1996), en los artículos 47, 58, fracción III, 158, fracción I, la participación y consulta de las comunidades indígenas en la toma de decisiones en temas de la materia reglamentada.

• La Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, en su artículo 108, párrafo tercero, refiere la obligación de que la comisión que coordina las políticas públicas en la materia establezca los mecanismos para realizar la consulta y participación de los pueblos y comunidades indígenas. 39. Asimismo, no se omite el conocimiento de la que podría ser una disposición específica, ya que la Ley del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, publicada el cuatro de diciembre de dos mil dieciocho, refiere algunas cuestiones, aunque de forma incipiente, con relación a la consulta previa, libre e informada de las comunidades indígenas, no obstante que de su contenido se advierte que regula mayormente la creación, características y atribuciones del instituto, sin que su regulación se encuentre dirigido a establecer las materias en las que habrá que efectuarse la consulta previa.

40. Con esto no quiero sostener que existe la obligación legislativa de que se regule sobre la consulta a los pueblos indígenas precisamente en los artículos de la Ley Minera reclamados como inconstitucionales por la quejosa, pues se reitera que se comparte la afirmación de que el legislativo cuenta con amplia libertad configurativa al legislar y puede hacerlo en la ley de la materia o en otra ley de aplicación trasversal; no obstante, no se puede ignorar el hecho que, en materia de minería, dicha obligación no ha sido atendida ni en la ley de la materia ni en otra relativa a las comunidades indígenas, violentando sistemáticamente los derechos constitucionales y convencionales de la parte quejosa y comunidades indígenas que se encuentran en una situación análoga.

41. De esta manera aun con la concesión de amparo otorgada a la quejosa, me sigue pareciendo necesario cuestionar si en la emisión de actos como el administrativo que nos ocupó, la exigibilidad de que se haga una consulta previa sería suficiente, pues la omisión de contemplar el derecho de consulta en concesiones en la ley minera o en otra, sigue dejando en un alto grado de incertidumbre jurídica a las comunidades indígenas y puede dejar un margen de discrecionalidad a la autoridad al no existir la disposición normativa interna que establezca la consulta previa como parte del procedimiento para conceder concesiones y/o actos posteriores; lo anterior, en detrimento de los principios de legalidad y seguridad jurídica.

42. Por ello, me parece que no bastó afirmar que toda vez que, en los artículos impugnados, no existió ninguna previsión referida a la consulta indígena y su consentimiento libre, no se advertía que se hubiera querido legislar al respecto y, por tanto, no califica como una omisión relativa que pudiera estar relacionada con un deficiente cumplimiento de dichos derechos.

43. Sobre ello me cuestionaría si fue suficiente aseverar que como no fue intención del legislador regular al respecto no se califica como una omisión, ya que tampoco hay que perder de vista que la misma Ley Minera en el párrafo primero del artículo 10 posibilita a las comunidades indígenas la obtención de concesiones y en los artículos 13 y 13 Bis, se señala su derecho de preferencia para el otorgamiento de concesiones mineras, artículos reformados el veintiocho de abril de dos mil cinco y en cuya exposición de motivos se sostuvo la necesidad de reconocer la importancia de los pueblos y comunidades indígenas en el desarrollo del país, así como reconocer un derecho de preferencia; por lo que no me parecería una exigencia insostenible afirmar que en dicha reforma hecha a tales artículos de la ley de la materia también se debía legislar sobre el derecho de consulta que aquí fue reclamado.

44. Por ello, mis planteamientos en forma de reflexión sobre si el derecho de consulta y preferencia podrían considerarse igualmente atendibles y con la misma trascendencia para que su regulación se encuentre dentro de la norma de la materia.

45. De haberse considerado así, se podría haber abordado la problemática planteada en el asunto estudiando la presunta inconstitucionalidad de los artículos impugnados de la Ley Minera, partiendo de que el legislador tuvo la intención de regular aspecto en favor de los derechos de las comunidades indígenas y omitió hacerlo por cuanto hizo a su derecho de consulta, sin que en ningún apartado de la ley se contemple, e incluso tomando en cuenta la carencia de ley específica al respecto,(3) partiendo de esta base, se pudo haber efectuado un análisis constitucional respecto de la omisión legislativa que prima facie se advertía, para lo cual, incluso, si se consideraba necesario, podría reponerse el procedimiento de amparo a efecto de que la quejosa pudiera tener la oportunidad de combatir tales disposiciones de haberlo considerado necesario, y las terceras interesadas pudieran efectuar manifestaciones al respecto.

46. Lo anterior, lo planteo como una alternativa que a mi parecer hubiera podido trascender a una mayor protección a la quejosa, pues se reitera, la problemática sobre la materia tiene esta gran complejidad, que aun cuando se consideró diligentemente en la ejecutoria para hacer que la quejosa tuviera el ejercicio efectivo de su derecho en el caso concreto, me sigue pareciendo que quedan carentes de protección los supuestos en los que debe existir derecho de consulta en detrimento de los principios de legalidad y seguridad jurídica, tratándose de modular y atenuar dicha incertidumbre con los amplios efectos que reconozco fueron explicitados atendiendo a las observaciones que las señoras Ministras y los señores Ministros efectuamos al respecto.

47. Sobre el estudio llevado a cabo relativo a los conceptos de violación de la vulneración al derecho a su tierra y territorio, me parece que dejó de tomarse en cuenta que la parte quejosa, además de hacer valer sus derechos relativos a ser una comunidad indígena, también expresó diversas cuestiones sobre sus derechos ejidales su carácter de núcleo ejidal, por lo que me parece, que el estudio a sus argumentos también debió efectuarse en esos términos, es decir, tanto de la óptica de "comunidad indígena" como de "comunidad ejidal", lo que esencialmente no cambiaría el sentido de la determinación, no obstante, hubiera abonado a un estudio exhaustivo.

48. En otro sentido, como lo expresé, estuve a favor de la concesión del amparo, respecto del considerando décimo en relación con el resolutivo tercero con efectos de que previo a la emisión de los títulos de concesión minera, se lleve a cabo la consulta previa, libre e informada de los pueblos indígenas, pero me parece que los efectos concedidos al amparo en cuanto dejan insubsistentes los títulos de concesión otorgados, genera mayor afectación e incertidumbre jurídica a las partes.

49. Lo anterior, pues dejar insubsistentes los títulos de concesión otorgados, equivale a una nulidad absoluta en materia administrativa y eso me parece que puede dar lugar a diversas imprecisiones sobre la materia que deberían modularse, pues derivan de una omisión legislativa cuya afectación no recae únicamente en la eficacia de un acto de autoridad, sino que trasciende a intereses de los particulares en forma adversa.

50. Por ello considero, que para dar mayor certeza y conciliar las pretensiones de las partes, era necesario precisar en qué medida el requisito de la consulta a los pueblos indígenas trascendía a la emisión de los títulos de concesión pues, se reitera, no se trataba de sólo un acto de autoridad, sino que tuvo repercusiones en los intereses de la tercero interesada particular, para ello se pudo establecer si dicha omisión o irregularidad producirá la nulidad o anulabilidad del acto administrativo; lo anterior, tomando en consideración lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en sus artículos 5 al 10.

51. Es decir, explicitar si con la obligación de consulta previa se extinguían por completo los derechos de la concesión que le asisten a la tercero interesada, pues la determinación de dejar insubsistentes las concesiones equivale a declarar la nulidad absoluta del acto, lo implica que es inválido con todas sus consecuencias jurídicas y esto podría tener incluso, efectos retroactivos y un gran impacto social y económico a las partes que intervienen.

52. En otro escenario, se hubiera podido establecer que la omisión de dicho requisito tenía un efecto de anulabilidad, es decir que era inválido, hasta en tanto no fuera subsanado en sus términos y ajustarlo a las determinaciones que, en su momento, se adoptaran derivado de la consulta previa a los pueblos indígenas que se va a efectuar.

53. Lo anterior, pues la omisión de regular en materia de minería que debe existir la consulta previa a la emisión de concesiones, insta a este Alto Tribunal a efectuar mayores precisiones tratándose de actos de naturaleza administrativa como el que nos ocupó, máxime cuando los derechos que intervienen no son sólo los relativos a las comunidades indígenas, sino a las terceros interesadas particulares que se han llegado a beneficiar de la emisión de dichas concesiones, no debiendo recaer completamente en su perjuicio las omisiones de la autoridad respecto de la reglamentación y aplicación de la consulta previa.

54. En esas consideraciones, emito el presente voto concurrente con la salvedad apuntada.

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1. Consultable en el Diario Oficial de la Federación de 12 de agosto de 2016.

2. Reformada en decreto publicado el 13-06-2003. Ahora fracción V, recorrida en reforma de 16-02-2018

"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto establecer: …

"V. Las bases de participación y consulta a la sociedad, incluyendo a los pueblos y comunidades indígenas, a través de sus representantes y autoridades, en la elaboración del plan y los programas a que se refiere esta ley."

3. De esto se ocupó la Segunda Sala de este Alto Tribunal al resolver el amparo en revisión 1144/2019 resuelto el 10 de junio de 2020.

Este voto se publicó el viernes 03 de junio de 2022 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación.