Voto concurrente num. 134/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 27-05-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Fecha de publicación | 27 Mayo 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 13, Mayo de 2022, Tomo I,977 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C. en relación con la acción de inconstitucionalidad 134/2017.
I.A..
1. En la sesión de quince de marzo de dos mil veintidós, el P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 134/2017, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos quien solicitó la invalidez de los artículos 311, 312, 313, 314, 315, 316 y 317 del Código Penal para el Estado de Querétaro, reformados mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro el uno de septiembre de dos mil diecisiete.
II. Razones de la sentencia.
2. En el considerando cuarto de la sentencia, por mayoría de votos, se declaró infundada la causal de improcedencia hecha valer por la Legislatura del Estado de Querétaro y la entonces Procuraduría General de la República, consistente en que la acción de inconstitucionalidad era extemporánea. Lo anterior, en virtud de que las normas combatidas no eran producto de un nuevo acto legislativo, debido a que los enunciados jurídicos materia de la presente acción de inconstitucionalidad, ya estaban vigentes con la misma redacción incluso antes de que se emitiera el decreto impugnado.
3. Sin embargo, en la resolución se señaló que, si bien las normas impugnadas tienen, en lo individual, una redacción similar a la que se encontraba vigente con anterioridad a las reformas de dos mil diecisiete, lo cierto es que, apreciadas en su conjunto y como un sistema normativo, los preceptos cuestionados fueron modificados en su esencia y dieron lugar a una nueva oportunidad de impugnación.
4. En primer lugar, se estableció que las normas fueron sometidas a un nuevo procedimiento legislativo (desde una perspectiva formal), en las que el Congreso Local decidió adecuar el contenido del Código Penal a las modificaciones realizadas a la Constitución General vinculadas al combate a la corrupción y a la creación del Sistema Nacional Anticorrupción, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de mayo de dos mil quince.
5. Es decir, las normas impugnadas cumplen con el criterio formal para ser consideradas como nuevo acto legislativo, debido a que se llevó a cabo un procedimiento legislativo para su emisión.
6. Por otro lado, la sentencia sostiene que el sistema normativo integrado por los artículos 311, 312, 313, 314, 315, 316 y 317 del Código Penal impugnado (publicados el uno de septiembre de dos mil diecisiete), constituye un nuevo acto legislativo susceptible de ser impugnado vía acción de inconstitucionalidad.
7. Las normas combatidas no deben leerse de forma aislada, sino como un sistema que busca prevenir, perseguir y castigar las conductas de tortura y tratos crueles e inhumanos. Señala que los preceptos impugnados regulan y criminalizan una serie de actividades que constituyen actos de tortura, motivo por el cual el legislador queretano decidió conjuntar los artículos materia de esta acción de inconstitucionalidad en un mismo capítulo: VIII "De la tortura".
8. Afirma que, si bien el contenido de dichos preceptos ya se encontraba en la legislación penal queretana desde el dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y tres, esto no es obstáculo para que la Suprema Corte pueda revisar la constitucionalidad de las normas, pues con motivo de la reforma al Código Penal de uno de septiembre de dos mil diecisiete, el legislador queretano transformó el contenido del sistema normativo de combate a la tortura.
9. La resolución señala, que es importante tener presente que en el momento en que se introdujo el sistema de prevención y sanción del delito de tortura a la legislación queretana, las entidades federativas tenían competencias legislativas para regular tipos penales en materia de secuestro, trata, tortura y tratos crueles e inhumanos, motivo por el que en ese momento no existía alguna sospecha de inconstitucionalidad de las normas. Incluso, establece, aún no existía una legislación general, por lo que, aparentemente y sin prejuzgar esa legislación, no se advertía un vicio competencial que pudiera ser impugnado en mil novecientos noventa y tres.(1)
10. De lo anterior se advierte que los entes legitimados nunca tuvieron oportunidad para controvertir la incompetencia del Estado de Querétaro para legislar en materia de tortura y tampoco para impugnar que la legislación local se apartaba de lo dispuesto en la ley general, de manera que la primera ocasión que tuvo la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para hacer valer esos vicios de validez, fue hasta el momento en que el legislador queretano emitió el Decreto 16848 publicado el uno de septiembre de dos mil diecisiete, como lo hizo en el presente asunto.
11. Consecuentemente, en la ejecutoria se sostiene que es evidente que las Legislaturas Estatales, al accionar el procedimiento legislativo y emitir las normas cuestionadas (aunque se trate simplemente de reiteraciones de los preceptos preexistentes o modificaciones menores), están transformando el contenido normativo del sistema jurídico de combate y prevención de la tortura, pues al existir una suspicacia o sospecha de inconstitucionalidad de las normas penales, debe privilegiarse el principio pro actione para dar una respuesta de fondo.
12. Por todo lo anterior, se determinó desestimar dicha causal de improcedencia, y, en consecuencia, entrar al estudio de fondo de los artículos 311, 312, 313, 314, 315, 316 y 317 del Código Penal queretano. Preceptos que se declararon inválidos, en virtud de que el Congreso del Estado de Querétaro ya no tenía competencia para legislar sobre los tipos penales y sanciones en materia de tortura al momento de que fueron reformados.
III. Razones de la concurrencia.
13. Formulo la presente concurrencia para dejar a salvo mi posición respecto a mi disidencia en relación al tema del sobreseimiento antes desarrollado.
14. Contrario a lo sustentado en la sentencia, en mi opinión, procedía sobreseer la acción de inconstitucionalidad respecto a los artículos 311, 312, 313, 314, 315 y 316 del Código Penal para el Estado de Querétaro, al haberse presentado la demanda de forma extemporánea, toda vez que dichos preceptos no son producto de un nuevo acto legislativo, como se sostiene en la ejecutoria.
15. Para sostener lo anterior, debe señalarse lo que este Tribunal Constitucional, en un primer momento, ha considerado, a partir de lo sustentado en la tesis jurisprudencial P./J. 25/2016 (10a.),(2) que existe un nuevo acto legislativo que permite la nueva impugnación de una norma a través de la acción de inconstitucionalidad, cuando se actualicen los dos siguientes aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un procedimiento legislativo (criterio formal); y, b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material.
16. El primer aspecto se refiere a que la norma impugnada haya sido objeto del desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo, tales como: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación. Este último paso resulta relevante, pues es a partir de la publicación que puede ejercitarse la acción de inconstitucionalidad o controversia constitucional por medio de los entes legitimados.
17. El segundo requisito significó que la modificación a la norma debe ser sustantiva o material, es decir, que exista un cambio que modifique la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto.
18. Ahora, en este segundo aspecto, el criterio que actualmente sostiene este Alto Tribunal consiste en que se lleve a cabo una modificación al sentido normativo de la norma impugnada, lo que será considerado como un nuevo acto legislativo. Esto no acontece, como regla general, por ejemplo, cuando se reproduce un artículo exactamente con el mismo contenido que el reformado. Tampoco cuando solamente se varíen las fracciones o párrafos de un artículo y que por cuestiones de técnica legislativa deban recorrerse, siempre y cuando las nuevas inserciones no impliquen una modificación en el sistema normativo al que fueron adheridas.
19. En este sentido, no basta con la sola publicación de la norma para que se considere un nuevo acto legislativo, ni que se reproduzca íntegramente, sino que la modificación debe impactar el alcance de ésta con elementos novedosos que la hagan distinta a la que se encontraba regulada. En este sentido, la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema. El ajuste de la norma general debe producir un efecto normativo distinto en dicho sistema, aunque sea tenue.
20. Conforme a esta definición de nuevo acto legislativo, no cualquier modificación puede provocar la procedencia –o el sobreseimiento de un asunto, en el caso la cesación de efectos de la norma impugnada– sino que una vez agotadas las fases del procedimiento legislativo, la modificación necesariamente debe producir un impacto en el mundo jurídico. En este sentido, también quedarían excluidas aquellas reformas de tipo metodológico que derivan propiamente de la técnica legislativa, en la que por cuestiones formales deban ajustarse la ubicación de los textos o en su defecto los cambios de nombres de ciertos entes, dependencias y organismos.
21. Lo que este Tribunal P. buscó con este entendimiento sobre el nuevo acto legislativo es controlar o verificar cambios normativos reales y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa, esto es, cambios que afecten la esencia de la institución jurídica que se regula, que deriven precisamente del producto del poder legislativo.
22. Ahora bien, han sido múltiples las reflexiones realizadas en torno al concepto de nuevo acto legislativo, en sus criterios formal y material, como consecuencia de diversos factores. Así, el criterio de este Alto Tribunal se ha venido matizando con el objeto de evidenciar con mayor claridad los casos en que se actualiza un nuevo acto legislativo.
23. De esta forma, el criterio que actualmente rige para este Tribunal P. consiste en que, para considerar que se está frente a un nuevo acto legislativo, debe existir un cambio en el sentido normativo de la norma impugnada.
24. Es decir, es imperioso que existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o alcance del precepto de que se trata.
25. Para concluir que se trata de un cambio en el contenido normativo es de especial relevancia analizar la intención del legislador, esto es, si tuvo la voluntad o no de emprender cualquier tipo de modificación al texto de la norma (mediante una reforma, adición o derogación) y que para tales efectos se haya puesto a discusión con el objeto de estudiar las modificaciones hasta obtener un resultado.
26. Es decir, es de especial importancia que la norma haya sido sometida expresa y realmente a la consideración del legislador y que hubiera sido materia de un acto positivo de aprobación, esto es, que exista una propuesta concreta sobre el texto de la norma materia de la impugnación, con independencia de que sea totalmente novedosa o se pretenda su reforma, o incluso cuando se ponga a consideración el texto preexistente, siempre y cuando, se insiste, la norma fuera sometida a una etapa deliberativa dentro del procedimiento legislativo.
27. En efecto, con la reforma realizada el uno de septiembre de dos mil diecisiete a los numerales combatidos, se advierte que no cambió el sentido normativo de dichos preceptos, sino que únicamente se ajustó el número de los artículos, por cuestiones meramente formales, y se hicieron modificaciones ortográficas y de puntuación, así como la actualización de las denominaciones de autoridades e instituciones.
28. Únicamente el artículo 317 del Código Penal local impugnado sufrió modificaciones en su contenido normativo, se varió el parámetro del quantum de la multa que se le impondrá al servidor público que, en el ejercicio de sus funciones conozca de un hecho de tortura y no lo denuncie de inmediato a la Fiscalía General del Estado.
29. Por tanto, las referidas modificaciones no constituyen un nuevo acto legislativo. El contenido de dichos artículos ya se encontraba en la legislación penal local desde el dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y tres, fecha en que fueron emitidos.
30. En ese sentido, considero además necesario destacar que, a pesar de mi opinión, la mayoría de las Ministras integrantes y Ministros del Tribunal P. consideraron que no procedía sobreseer la acción por dichas normas. En consecuencia, superada la cuestión del sobreseimiento antes mencionada, obligado por la mayoría me pronuncié respecto del fondo del asunto.
31. Sobre este apartado, me pronuncié a favor de la sentencia, pues como lo he sostenido en precedentes,(3) el Congreso de la Unión tiene la competencia exclusiva para regular los delitos de tortura, desaparición forzada de personas, trata de personas, secuestro y delitos contra la salud, en virtud de la reforma constitucional publicada el diez de julio de dos mil quince.
32. Dicha facultad está regulada por el artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución Federal. En consecuencia, los artículos impugnados del Código Penal para el Estado de Querétaro resultan inválidos, toda vez que, al momento de ser reformados, el Congreso del Estado de Querétaro ya no tenía competencia para legislar sobre los tipos penales y sanciones en materia de tortura.
33. Consecuentemente, no obstante que compartí el sentido de la resolución en cuanto al fondo, preciso mi disenso respecto a sus consideraciones en relación con el apartado de causas de improcedencia en los términos expuestos en el presente voto.
Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.) citada en este voto, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas, con número de registro digital: 2012802.
________________
1. El diez de julio de dos mil quince se publicó la reforma al artículo 73, fracción XXI, de la Constitución General, por la que se facultó exclusivamente al Congreso de la Unión para regular el delito de tortura, desaparición forzada de personas, trata de personas, secuestro y delitos contra la salud, lo cual tuvo como efecto, retirar a partir del día siguiente, la competencia legislativa de las entidades federativas para regular los tipos penales y sanciones en esas materias.
Posteriormente, el veintiséis de junio de dos mil diecisiete, se publicó la ley general para prevenir, investigar y sancionar la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, que entró en vigor el día siguiente, de conformidad con el artículo primero transitorio.
2. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO.". Décima Época, P., Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 35, octubre de 2016, Tomo I, página 65, P./J. 25/2016 (10a.).
3. Acción de inconstitucionalidad 105/2017.
Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., A.M., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo a la incompetencia del Congreso Local para legislar en relación con los delitos de tortura y de tratos o penas crueles, consistente en declarar la invalidez de los artículos 272, fracción XV, y 297, fracción XIII, del Código Penal para el Estado de Morelos, reformados mediante Decreto Número Dos Mil Ciento Noventa y Tres, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de dicha entidad federativa el diecinueve de julio de dos mil diecisiete.
Este voto se publicó el viernes 27 de mayo de 2022 a las 10:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación.