Voto concurrente num. 121/2012 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-11-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto concurrente que formula el señor M.J.M.P.R. en la controversia constitucional 121/2012, sobre límites territoriales.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil veintiuno, resolvió el conflicto de límites citado al rubro, en donde se fijó la línea limítrofe que dividiría los Estados de Chiapas y Oaxaca; y, se ordenó a los Congresos de las referidas entidades federativas, para que en el plazo de treinta meses contados a partir de la notificación de los puntos resolutivos, realicen las modificaciones pertinentes a sus Constituciones y leyes respectivas.

En la referida resolución, se determinó que la línea limítrofe que debe regir entre los Estados de Oaxaca y Chiapas partirá de sur a norte e iniciará en la Barra de Tonalá a los 16° de latitud norte, en dirección noroeste hasta el Cerro del Chilillo, de ahí con dirección noroeste hasta el Cerro de la Jineta y de ahí con rumbo noreste hasta el Cerro de los M., de conformidad con las coordenadas identificadas para estos rasgos que se señalan en la resolución.

Si bien comparto el sentido de la resolución, me separo de la metodología de estudio; y, particularmente de ciertas consideraciones contenidas en los considerandos III (precisión de la litis), IV (oportunidad) y VIII (estudio de las líneas fronterizas propuestas por los Estados de Oaxaca y Chiapas).

I. Precisión de la litis.

En primer lugar, de manera muy respetuosa, no comparto el hecho de que el Tribunal Pleno haya excluido de la litis el acto generador del presente conflicto de límites; esto es, el Decreto 008.

De ahí que no participo de la idea de reducir el estudio del asunto, únicamente, a la línea divisoria entre los Estados de Chiapas y Oaxaca. Me queda claro que la "controversia sobre límites territoriales que se susciten entre las entidades federativas", así denominada por el artículo 46, segundo párrafo, de la Constitución Federal tiene una finalidad distinta de las controversias constitucionales previstas en el diverso 105, fracción I, del propio ordenamiento.

Aun así, considero que, cuando menos, una vez hecha la declaratoria de límites, sería procedente analizar la validez del acto en donde se sustenta la procedencia del conflicto limítrofe. Es decir, una vez que el Tribunal Pleno haya fijado la línea divisoria entre los Estados de Chiapas y Oaxaca, se tendría que analizar la validez del Decreto 008 y su anexo técnico, por el cual se creó el Municipio de B.D.. De hecho, considero de manera muy respetuosa, que la decisión adoptada adolece de cierta incongruencia, por un lado, dejar fuera de estudio el referido Decreto; pero por otro, sí hacer un pronunciamiento sobre la creación del Municipio de B.D..

No dejo de advertir que existen distintas reclamaciones en las que la Primera Sala, ha determinado que resulta incompatible ejercer en un mismo escrito las dos vertientes de una controversia constitucional que aquí son relevantes, la de límites y la de un conflicto competencial; no obstante, más allá de que no participé en las votaciones de dichos precedentes, creo que podría encontrarse una consideración que permita concluir que cuando el conflicto de límites surge por un acto o norma determinada, ello sí debe ser objeto de pronunciamiento en cuanto a su validez, al menos como una consecuencia del establecimiento de límites que se adopte.

De otra forma, creo que quedaría fuera de análisis específico y pronunciamiento el acto que detonó el conflicto de límites; y no me queda claro cómo y cuándo podría cuestionarse dicho acto a partir de un procedimiento o vía distinta.

En su caso, estaríamos obligando a que los actores promovieran por un lado un conflicto; y, por otro, en escrito diverso, una controversia por conflicto competencial; y ahí vendría nuevamente la necesidad de resolver primero una, para después fallar la diversa, si es que se admite el trámite simultáneo de ambas controversias.

II. Oportunidad.

En segundo lugar, por lo que hace al apartado de oportunidad, si bien comparto las consideraciones que se abordan en la presente resolución, considero que es importante recalcar que, por un tema de acceso a un recurso efectivo, debe considerarse oportuna la controversia.

Lo anterior, porque el veintitrés de noviembre de dos mil once se expidió el Decreto 008, por el cual se crea el Municipio de B.D.; fecha en donde la competencia para conocer de los conflictos de límites entre entidades federativas la tenía el Senado de la República.

Posteriormente, el diecinueve de enero de dos mil doce, el Estado de Oaxaca, en lugar de acudir al Senado de la República, quien era el órgano que gozaba de la facultad para resolver los conflictos de límites, acudió a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En consecuencia, dicha controversia constitucional, por auto de dos de febrero siguiente, fue desechada de plano por notoriamente improcedente la demanda, al considerar que en el caso se actualizaba la causa de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la Materia, en relación con los diversos 105, fracción I, inciso d), 46 y 76, fracción XI, constitucionales, bajo la idea central de que el problema inmerso en la controversia planteada involucraba, a fin de cuentas, un conflicto de límites entre los Estados de Oaxaca y de Chiapas, respecto del que hasta ese momento no podía pronunciarse este Alto Tribunal y que, en todo caso, podía ser resuelto por el Senado de la República.

Incluso, a raíz de ese desechamiento, este Alto Tribunal remitió los autos a la Cámara de Senadores para la resolución del conflicto de límites territoriales.

Sin embargo, por reforma constitucional de once de diciembre de dos mil doce, se devolvió la facultad a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para la resolución de los conflictos de límites.

Derivado de lo anterior, el Pleno del Senado emitió un acuerdo en donde: 1) con motivo de la reforma constitucional, precisó que ya no era el órgano competente para resolver los conflictos de límites territoriales; 2) dejó de existir la comisión de límites de las entidades federativas; y, 3) se instruyó al director general del Archivo Histórico en Memoria Legislativa del Senado de la República para que realizara el resguardo de los expedientes formados con los documentos referentes a los casos de conflictos sobre límites territoriales, considerándose como asuntos concluidos.

En virtud de ello, el Estado de Oaxaca volvió a presentar demanda de controversia constitucional ante este Alto Tribunal, el veintinueve de noviembre de dos mil doce. Precisamente, este último es el aspecto que me convence a tener por oportuna la presentación de esta controversia, porque el Senado, sin actuación o resolución alguna determinó que todos los asuntos en trámite debían considerarse concluidos; y, este aspecto es el que trasciende a un acceso efectivo para el Estado de Oaxaca a un recurso, porque, considerar extemporánea la presentación de la demanda, acarrearía un perjuicio de imposible reparación para el Estado accionante.

III. Estudio de las líneas fronterizas propuestas por los Estados de Oaxaca y Chiapas.

Por último, tengo las siguientes reservas sobre el proyecto aprobado:

a) Principio uti possidetis juris.

En primer lugar, me separo de las consideraciones que se vierten a partir del párrafo 218 del proyecto, en las que, de alguna manera, se limita la aplicación del principio uti possidetis juris desarrollado por la Corte Internacional de Justicia en el fallo de Burkina Faso Vs. Malí.

Considero que no puede desestimarse la evolución que históricamente han tenido los Estados de Chiapas y de Oaxaca, ni los distintos acontecimientos que han ocurrido en el Estado Mexicano, no sólo en su componente geográfico, sino también en el demográfico, sobre todo aquellos que han influido en la posesión efectiva de los territorios en cuestión por parte de la población originaria.

La doctrina en relación con este principio ha señalado que los trazados terrestres no se resuelven mediante simples líneas rectas, paralelos o meridianos, sino que requieren la definición de los vértices fronterizos más o menos definidos y respetados históricamente, en forma pacífica o inclusive mediante conflictos para llegar a un nivel consuetudinario.

Así, este principio es adecuado, porque es la vertiente aceptada por la Corte Internacional de Justicia. Además, porque brinda mayor certeza y posibilidad de aceptación de los límites adoptados por parte de las poblaciones afectadas; en el caso, comunidades de Oaxaca y de Chiapas. Finalmente, el título jurídico de titularidad del territorio no descansa en la simple ostentación del territorio, sino en su titularidad histórica.

La resolución, por un lado, parece no descartar el principio, pero sí refiere que no puede trasladarse de manera automática, aunque finalmente se separa del mismo al concluir que, al no estar en presencia de dos Estados independientes, sino de dos entidades federativas pertenecientes a nuestra República Federal, el análisis de las pretensiones territoriales se realizará sólo en función de las reglas de conformación y estabilidad de ésta.

A mí me parece que el principio de posesión efectiva sí resulta útil y considero que debieron analizarse con mayor detalle las circunstancias que rigen actualmente en esa zona; es decir, el análisis de las comunidades que están asentadas ahí y la opinión de las personas que viven en esa región; sobre todo, porque advierto que el Cerro de los Mixes no se ubicó, y era uno de los elementos fundamentales para establecer esta línea fronteriza entre ambos Estados.

Se dice que, como se especificó este Cerro de los Mixes en aquella descripción de mil quinientos cuarenta y nueve, si hoy en día se aplicaran esa latitud en el mapa actual, ese punto estaría en el Estado de Tabasco; y, entonces, no podría servir como referencia para delimitar la frontera entre Chiapas y Oaxaca.

En este aspecto, considero que, al no existir una definición clara sobre la totalidad de la línea limítrofe, sería válido apreciar las evidencias disponibles a partir de la posesión efectiva de la tierra, considerando incluso los conflictos agrarios.

En ese enfoque, me separo de que deje de analizarse la documentación relativa a la posesión de la tierra en los territorios afectados y de la que podrían derivarse mayores elementos de juicio para concretar una solución más integral del asunto.

b) Valoración de las pruebas utilizadas para resolver la controversia de límites.

En principio, me separo de las consideraciones que desestiman la prueba pericial ofrecida por el Estado de Tabasco, en virtud de que considero que ésta sí tiene sustento técnico y puede aportar elementos para reforzar la sentencia y algunas conclusiones derivadas del peritaje oficial.

En relación con lo anterior, la ejecutoria estima que el perito oficial fue quien identificó adecuadamente el Cerro del Chilillo con base en un análisis histórico-geográfico y en la metodología que utilizó en contraste con la información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), señalando que si bien el perito ofertado por el Estado de Tabasco hizo una adecuada descripción sobre la metodología que empleó para reconocer las coordenadas del lugar, sus conclusiones se sustentaron en la presencia física que realizó a diversas zonas limítrofes, lo que podía implicar un grado de subjetividad dado los diversos vértices y características que pudiera tener el monte.

De ahí que, se toma como parámetro únicamente el dictamen oficial, concluyendo que las coordenadas serán: 16°20’27.09 N; 94°2’35.84 W. Sin embargo, el perito oficial manifestó que solamente utilizó una metodología histórica-geográfica y atendió a mapas para identificar el Cerro de Chilillo; entonces, aun cuando la sentencia le dio mayor valor al dictamen, a mi consideración, le resta confiabilidad el hecho de que no se haya constituido en el lugar, ni identificado un punto real para hacer la medición.

En este sentido, la metodología empleada por el perito oficial fue la siguiente:

"Se eligió el Sistema de Coordenadas Universal Transversal de M., básicamente las zonas 14 y 15 Datum WGS84.

"En el caso de los mapas de escala pequeña (que muestran la extensión de la Capitanía de Guatemala durante La Colonia) se utilizó el sistema de coordenadas geográficas.

"Los análisis de la cartografía histórica y actual se hicieron mediante el uso de diferentes escalas geográficas (multiescalar) para lograr comparar la ubicación de los rasgos e identificar similitud o contrariedad en la localización.

"El análisis se hizo desde una perspectiva de geografía político-administrativa con un enfoque histórico. Asimismo, indica que se hizo un estudio histórico-geográfico, principalmente mediante respecto del análisis de los nombres de los lugares, la ‘oponimia’ y la ubicación de los nombres de los rasgos geográficos presentes en los mapas históricos con el posicionamiento en un mapa actual.

"La cartografía actual utilizada fue el Marco Geoestadístico 2019 y las cartas topográficas digitalizadas 1: 250 000, 1: 50 000 y 1: 20 000 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)."

Por tanto, para la identificación de los puntos geográficos, me parece indispensable la presencia en el lugar, toda vez que al hacer el trazo a partir de los mapas y, sobre todo, al trasladar la ubicación a la actualidad, puede que se esté haciendo un cálculo erróneo, con base en mediciones abstractas.

Por otro lado, con relación a la pretensión del Estado de Chiapas de que el Monte de los Mixes se ubique en el actual Cerro de Zempoaltépetl, la ejecutoria sostiene que no existen elementos para delimitar este punto en los términos plateados por dicha entidad. Asimismo, que el trazo propuesto afectaría de manera directa el territorio de Veracruz, sin que formara parte del conflicto de límites.

Sin embargo, me parece que el parámetro es interpretable porque la entidad federativa manifestó que del Cerro de los Mixes debe dirigirse el lindero al Cerro Mono Pelado, pero nunca estableció que fuera en línea recta, por lo que, bien podría considerarse que es dirigido siguiendo la línea limítrofe con Veracruz.

"De modo que, como colofón, es inobjetable y constituye la verdad real y legal que la línea divisoria o delimitación de linderos entre los Reinos de la Nueva España y Guatemala y, por ende, entre Oaxaca y Chiapas, no son otros sino los que, tomando la dirección del Mar Pacífico al Golfo de México, parten desde la Barra de Tonalá, a los 16º de latitud norte, al Cerro El Chilillo, hoy denominado Cerro de San Francisco, ubicado entre los poblados de Tapana (Tapanatepec) y Maquilapa (Macuilapa), dejando el primero a la izquierda y el segundo a la derecha, para luego llegar al ‘Cerro de la Jineta’, haciendo inflexión o vuelta al frente de San Miguel Chimalapa, hasta el Cerro de los Mixes a los 17º 24’ de la misma latitud y siguiendo hasta el pueblo de Sumazintla, a la orilla del río del mismo nombre, con la salvedad que se señala en el párrafo siguiente."

En la inteligencia de que el lindero que va del Cerro de los Mixes al Pueblo de Sumazintla debe dirigirse al Cerro del Mono Pelado, es el punto trino entre los Estados de Veracruz, Tabasco y Chiapas, resultado de una demarcación hecha por el Juez Privativo de Tierras, D.J.Á.T., en 1733.

En el mismo orden de ideas, el perito oficial respecto al referido Cerro de los Mixes, siendo uno de los puntos que marcan la delimitación de los Estados conforme a su documento base, determina que no es posible de identificar. Por lo que, conforme a algunos archivos posteriores se toma como reemplazo de este punto el Cerro de los M..

De esta manera, aun cuando se reconoce la importancia del parámetro establecido en mil quinientos cuarenta y nueve entre la Nueva España y Guatemala, al delimitar el nuevo trazo entre los Estados se omite el plano original y se conecta el Cerro de la Jineta con el Cerro de los M. en línea recta. Teniendo como consecuencia que algunas comunidades que se encuentran dentro del trazado quedaran divididas: unas del lado de Oaxaca y otras del lado de Chiapas.

En este sentido, me genera inquietud que, en el fallo se determine la línea divisoria con base en solo la prueba pericial oficial que se basa en un título que por la fecha de emisión es impreciso, cuando en la sustanciación de la controversia, se pudo haber ordenado una prueba para conocer la evolución de las comunidades que habitan el área afectada, como su propia identidad de habitantes de Oaxaca o de Chiapas.

Además, en el fallo, se estima como innecesarias distintas documentales relacionadas con la tenencia de la tierra, como títulos o regularizaciones de propiedad, así como información doctrinal de carácter histórico o estadístico; que, si bien, comparto, no serían definitivas para la solución de un conflicto de límites territoriales, pienso que sí podrían sumar elementos objetivos para construir una mejor decisión sobre el presente asunto, máxime que, en muchos casos, se trata de documentales públicas.

Por tanto, el utilizar el trazo histórico como base para delimitar la línea divisoria entre los Estados, me parece adecuado; sin embargo, al no identificar todos los puntos de referencia, estimo necesario buscar en otros parámetros para restablecerla.

De ahí que, si bien me sumé al sentido de la decisión, compartiendo distintas consideraciones que el mismo contiene, lo cierto es que, por las razones expresadas, no comparto el mismo en su totalidad.

Nota: La sentencia relativa a la controversia constitucional 121/2012, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 8 de julio de 2022 a las 10:15 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 15, Tomo II, julio de 2022, página 1479, con número de registro digital: 30767.