Voto concurrente num. 121/2012 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 08-07-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto concurrente, que formula la Ministra Norma Lucía P.H. en la controversia constitucional 121/2012 sobre límites territoriales entre los Estados de Oaxaca y Chiapas.

En sesión de dieciséis de noviembre de dos mil veintiuno se aprobó por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la resolución de la controversia constitucional citada al rubro; al respecto, aunque voté con el sentido de la resolución en sus diversos apartados, respecto de algunos de ellos anuncié voto concurrente, para señalar lo siguiente:

1. Precisión de la litis. En torno a este apartado de la resolución aprobada, estoy de acuerdo en las premisas esenciales que se sustentaron, relativas a que la controversia de límites territoriales entre entidades federativas no es propiamente una controversia constitucional en sentido amplio, cuyo propósito sea reivindicar competencias constitucionales de entes estatales vulneradas a través de actos o normas generales que generan afectación al principio de división de poderes o a la cláusula federal en el ámbito competencial(1), sino que en realidad entraña una litis contenciosa que busca la definición de una cuestión material: el establecimiento de los límites geográficos (territoriales) que corresponden a las entidades federativas en conflicto, con efectos declarativos o constitutivos.

En ese sentido, si bien es cierto que el Constituyente dispuso en los artículos 46 y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos hoy vigentes, la vía de controversia constitucional para sustanciar ese tipo de disputas, en rigor, es dable admitir que ello implica que se sigan, en lo conducente, las reglas procesales previstas para esa clase de procedimiento, mas no necesariamente que proceda realizar un control constitucional de normas generales y de actos de autoridad per se, para obtener la declaración de su invalidez por vulneración de competencias constitucionales o para convalidar su regularidad con la N.F.; ello, pues en estricto sentido, en este tipo de conflicto, lo que se impone es la resolución de la cuestión material disputada (el límite territorial que corresponde a cada entidad federativa participante) y resuelta dicha cuestión, los actos o normas generales que hayan originado el conflicto limítrofe, habrán de ajustarse a la sentencia, por vía de consecuencia.

Por tanto, estimo que es innecesario en esta clase de controversia, hacer un examen individualizado (destacado) de la regularidad constitucional de cada norma general o acto que hayan sido referido como generador del conflicto entre las entidades federativas en relación con sus límites territoriales, a efecto de emitir respecto de cada acto o norma que se señale como tal, una declaratoria sobre su validez o invalidez (por cualquier vicio que se les atribuyera), pues la materia de la controversia debe ceñirse a la acreditación de la delimitación territorial que corresponde a cada entidad federativa en conflicto y, en su caso, dicha determinación y los efectos que se establezcan para su cumplimiento, podrán llevar implícita la consecuencia de ajustar determinados actos o normas a la decisión judicial.

No paso por alto que el artículo 21, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional(2), establece la regla procesal de oportunidad para la promoción de la demanda de controversia de límites, contando el plazo de sesenta días allí previsto, a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que origine el conflicto.

Sin embargo, considero que lo anterior no riñe con lo sostenido en la resolución aprobada, pues la precisión de una norma o normas generales o de un determinado acto o actos como los originadores de la disputa limítrofe, para que a partir de ellos se contabilice el plazo para accionar la controversia ante la Suprema Corte, válidamente puede estar referido sólo a la regla prescriptiva (de oportunidad), pero no cambia el hecho de que, la litis en este tipo de proceso, necesariamente debe ser, más allá del acto o norma general que la hubiere detonado, el establecimiento de los límites territoriales correspondientes, a partir de la prueba que se aporte para acreditarlos, pues si no existiera un problema de definición limítrofe del territorio de cada entidad federativa como elemento central de la acción, no se trataría de una genuina controversia de límites a que se refiere el artículo 46 de la Constitución Federal, y en todo caso, casuísticamente procedería hacer un análisis de la pretensión y la naturaleza de las normas generales y/o actos impugnados, para determinar cuáles son los presupuestos de procedencia de la controversia constitucional que le serían exigibles.

Por tanto, advierto apropiado y conveniente en este tipo de controversia, centrar el debate en la definición de los límites territoriales, y en su caso, examinar los actos y normas generales que se señalen como generadores del conflicto, como documentos base de la acción o como elementos probatorios, y valorar su idoneidad, pertinencia y eficacia demostrativa como corresponda a la litis planteada, y en su caso, reitero, establecida una determinación en relación con el límite territorial, por vía de consecuencia, precisar si alguna de las partes deberá dejar sin efectos alguna norma o acto que no pueda subsistir, a fin de ajustarse a la decisión.

Esta forma de delimitación de la materia de la litis permite a la Suprema Corte concentrarse en el litigio medular, apreciando libremente normas generales, actos y cualquier documento que se exhiba, de acuerdo con su pertinencia e idoneidad para la solución, descartando aquellos que no puedan incidir en la decisión, pero sin disipar la disputa en un análisis particularizado de cada acto o norma general, bajo cualquier tipo de vicio que se le atribuya y que inclusive no guarde relación con el tema limítrofe, sólo por el hecho de existir una impugnación formal, por ende, estimo que la precisión de la litis es acorde a la naturaleza de la controversia limítrofe y en modo alguno causa indefensión a las partes.

De ahí que bajo estas consideraciones, comparto la resolución en este punto.

2. Oportunidad de la demanda. Sobre este apartado del fallo, en atención a las consideraciones añadidas en la resolución de engrose, sólo estimo conveniente precisar que, en mi punto de vista, y en congruencia con lo que he señalado en el punto anterior, sí es aplicable para los conflictos de límites territoriales que se presenten ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación conforme al artículo 46 constitucional hoy vigente, la regla de oportunidad prevista en el artículo 21, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, relativa a que la demanda debe presentarse dentro de los sesenta días siguientes a la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine, desde luego, sin prejuzgar en este último supuesto, sobre la posibilidad de atender a las circunstancias de los casos concretos, para establecer el momento en que debe iniciar dicho cómputo.

Sin embargo, en este caso, existe una situación excepcional que impide que el plazo de sesenta días a que se refiere dicha regla procesal se contabilice atendiendo a la fecha en que entró en vigor el Decreto que se precisó como acto formalmente generador del conflicto de límites, pues en ese momento, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no tenía competencia constitucional para resolver una controversia de esa naturaleza, por ende, resulta inviable pretender aplicar dicha regla a partir del acto legislativo referido, en perjuicio de la parte accionante, pues a lo imposible nadie está obligado.

Por tanto, es preciso entender que, si bien la regla de oportunidad (artículo 21, fracción III) existe en la ley reglamentaria desde el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco en que se emitió dicha legislación; lo cierto es que, en el lapso comprendido entre el ocho de diciembre de dos mil cinco y el quince de octubre de dos mil doce, en virtud de la reforma a los artículos 46 y 76, fracción XI, de la Constitución Federal, publicada en la primera de esas fechas, ese precepto no tuvo aplicación, pues el Constituyente retiró a la Suprema Corte la competencia que venía ejerciendo para resolver en vía jurisdiccional (de controversia constitucional) ese tipo de conflicto, y dejó exclusivamente en el Senado de la República las facultades para su resolución, y fue hasta la segunda fecha referida, cuando el Poder Reformador de la Constitución, nuevamente reformó los dos preceptos mencionados, para devolver la competencia al Alto Tribunal, siendo entonces cuando materialmente recobra su aplicación la regla de oportunidad.

En tal contexto, me parece claro que, en los casos en que las normas generales o actos generadores del conflicto de límites, hubieren iniciado su vigencia o se hubieren realizado durante ese lapso en que prevaleció la incompetencia de la Suprema Corte, por ende, que no fue posible plantear la controversia dentro del plazo allí indicado, no sería jurídicamente viable pretender aplicar la regla en perjuicio de la entidad federativa accionante, y se torna preciso contar dicho plazo, por obvia razón, a partir de que el Alto Tribunal pudo conocer del asunto.

Sin que resulte relevante para el caso, el hecho de que, mientras la competencia para resolver conflictos limítrofes la tuvo el Senado de la República, lo cual duró hasta el quince de octubre de dos mil doce, éste haya tenido conocimiento en su ámbito, del mismo problema de límites, planteado por el Estado de Oaxaca, incluso a partir de la emisión del decreto de creación del Municipio de B.D. por parte del Estado de Chiapas, que aquí se señala como la norma general que originó el conflicto, y que dicho procedimiento ante el Senado se hubiera dado por concluido y ordenado su archivo, sin resolverse, mediante acuerdo de once de diciembre de dos mil doce emitido por su mesa directiva teniendo en cuenta la incompetencia que le sobrevino con motivo de la reforma a los artículos 46 y 76, fracción XI, constitucionales, ya mencionada.

Lo anterior me parece que no tiene ninguna incidencia para decidir la oportunidad de la presentación de la demanda en esta controversia de límites territoriales, sencillamente, porque el Senado de la República no resolvió el conflicto en su materialidad y éste subsiste; sin que sea exigible que dicho ente hubiere remitido el procedimiento ante él radicado, a la Suprema Corte, para que fuera reencausado ante ésta, pues se trata de competencias de distinto ámbito; ni podríamos exigir que la parte actora hubiere impugnado por alguna vía esa decisión del Senado –de declarar su incompetencia sobrevenida, dar por concluido el asunto ante él y ordenar el archivo de su expediente sin remitirlo a la Suprema Corte para su reencausamiento– pues, de acuerdo con el artículo 46 constitucional en su texto anterior al quince de octubre de dos mil doce, que regulaba la competencia del Senado, las resoluciones dictadas por éste en la materia, son definitivas e inatacables, de modo que la promovente no tenía a su disposición ningún recurso o medio de defensa ordinario o extraordinario contra esa decisión.

Así que en mi opinión, jurídicamente, la demanda sí fue oportuna.

3. Causas de improcedencia. Respecto del apartado de causas de improcedencia, en atención a las adecuaciones realizadas en la resolución de engrose, mi voto concurrente sólo subsiste a efecto de precisar que, a mi juicio, los argumentos del Estado de Chiapas sobre la existencia de litisconsorcio pasivo necesario respecto de los Estados de Veracruz y Tabasco, no corresponden a un estudio de procedencia de la controversia de límites, pues el litisconsorcio es un presupuesto de todo proceso jurisdiccional –incluida la controversia constitucional sobre límites territoriales, con la delimitación que aquí se hizo en el diverso apartado de precisión de la litis, de no tener la naturaleza de una controversia constitucional en sentido amplio– cuyo análisis, ya sea que se haga valer como una excepción procesal o se realice en forma oficiosa por el juzgador (como le está permitido por la jurisprudencia de esta Suprema Corte) no podría conducir a declarar improcedente una acción, sino únicamente a una reposición de procedimiento para integrar correctamente la relación jurídica procesal.

En la misma línea, también considero que el argumento del Estado de Chiapas sobre cosa juzgada, tampoco correspondía que fuera examinado como una causa de improcedencia, pues la cosa juzgada por esencia, atañe al fondo del asunto, ya sea que se haga valer como excepción perentoria por el demandado o que se analice oficiosamente por el juzgador (como también lo permite la jurisprudencia del Alto Tribunal).

De manera que, con independencia de la respuesta que se da en la resolución respecto de estos argumentos, estimo que su tratamiento debió hacerse en el estudio de fondo.

Y en cuanto al fondo de los mismos, estimo que en el caso no se actualizó un litisconsorcio pasivo necesario, porque el Estado de Oaxaca no reclamó de ningún modo, algún límite territorial que pudiera afectar a los Estados de Veracruz y Tabasco, mientras que el Estado de Chiapas, si bien en vía de reconvención reclamó que se decretara una determinada línea divisoria, desistió de la acción por cuanto a esas otras entidades federativas, dejando claro que no tenía conflicto de límites con ellas; de modo que se excluyó de la controversia cualquier posible afectación al territorio de esas entidades, al margen de que hubieren tenido intervención en el proceso como terceras llamadas a juicio o terceras interesadas.

Por otra parte, respecto a la cosa juzgada, en mi opinión, no la hay, pues la cosa juzgada directa material, supone que en un procedimiento o juicio previo, ha sido resuelto de fondo el derecho deducido; y en el caso, está por demás claro que el Senado de la República, aunque tuvo en su conocimiento el conflicto limítrofe entre las entidades que aquí son parte, no lo resolvió de fondo, en su materialidad, en razón de la incompetencia que le sobrevino con la reforma constitucional a los artículos 46 y 76, fracción XI, de quince de octubre de dos mil doce, ya referida, sino que simplemente dio por concluido el trámite ante él, al haber sobrevenido su incompetencia.

4. Considerando octavo. "Estudio de las líneas fronterizas propuestas por los Estados de Oaxaca y Chiapas". Respecto a lo decidido en ese considerando, en la sesión respectiva –efectuada el once de septiembre de dos mil veintiuno– externé que reservaba mi derecho a formular el presente voto concurrente. Lo anterior, pues estuve de acuerdo en que la línea limítrofe entre esos Estados es la que parte de sur a norte e inicia en la Barra de Tonalá a los 16° de latitud norte, en dirección noroeste hasta el Cerro del Chilillo, de ahí con dirección noroeste hasta el Cerro de la Jineta y de ahí con rumbo Noreste hasta el Cerro de los M.. Dichos rasgos geográficos y sus coordenadas pueden identificarse en los párrafos 329 y 330 de la sentencia.

Sin embargo, a mi consideración, también se debió analizar si sobre esa línea limítrofe establecida mediante trazos rectos, existen localidades o poblaciones, pues de ser así, no basta con trazar una línea recta, sino que sería dable al Alto Tribunal, un proceder más exhaustivo para fijar una delimitación territorial más específica, que pondere otros aspectos, pues habrá supuestos en los cuales una localidad pueda enfrentase a la problemática de determinar con precisión si pertenece al Estado de Chiapas o al Estado de Oaxaca.

En efecto, los límites territoriales determinados en la sentencia implican realizar trazos en líneas rectas para unir los puntos geográficos ya mencionados; sin embargo, los dictámenes de la prueba pericial desahogada en autos, evidencian que cualquiera que fuera la línea limítrofe que se adoptara, necesariamente derivaría en la existencia de comunidades o localidades que pudieran resultar afectadas, pues dejarían de pertenecer a un Estado para considerarse parte de otro.

En este sentido, considero que se debieron ponderar estos factores más específicos y precisar, por ejemplo, que la línea limítrofe señalada en la sentencia es una línea general y, junto con ello, se debió dejar abierta la posibilidad de que, durante la etapa de ejecución de sentencia, se definiera aún con mayor exactitud dicha línea divisoria, analizando, mediante pruebas periciales más específicas, cuáles son las comunidades que se ubican justo sobre la línea limítrofe, a efecto de determinar a qué entidad federativa corresponderán, buscando con ello evitar mayores afectaciones a la población que vive y tiene sus propiedades en esas zonas y brindándoles seguridad jurídica en orden a su pertenencia a una determinada entidad federativa, para los aspectos políticos y administrativos.

Por ello, considero que esta Suprema Corte podría haber establecido, desde la sentencia, criterios objetivos que pudieran regir esa delimitación territorial definitiva; sin prejuzgar al respecto, por mencionar alguno, posiblemente se pudo establecer el relativo a dejar en cada Estado la población que en mayor medida se ubique geográficamente del lado de la línea divisoria acogida en la resolución aprobada.

Inclusive, podría haberse establecido en la sentencia una orden con criterios claros, para que fueran las partes (es decir, las entidades federativas) quienes realizaran esa delimitación, ya sea mediante convenio que sancionara este Alto Tribunal, o bien, estableciendo a partir de la propuesta que formulara cada una de ellas, cuál es la línea limítrofe definitiva que debió prevalecer, insisto, sólo respecto de aquellas comunidades que se ubican exactamente sobre la línea limítrofe señalada en el fallo aprobado por los integrantes de este Tribunal Pleno, con la finalidad de evitar en lo posible, afectaciones a los habitantes de dichas comunidades, en cuanto a la identificación de sus propiedades y en cuanto a la seguridad jurídica que deben tener respecto a qué entidad tendrá la administración de su localidad, para los aspectos políticos-administrativos.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 25 de marzo de 2022.

La tesis de jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.) citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federacion del viernes 11 de diciembre de 2015 a las 11:15 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, Tomo I, diciembre de 2015, página 33, con número de registro digital: 2010668.

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1. En el sentido amplio que admitió el Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad." 2. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"…

"III. Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."

Este voto se publicó el viernes 08 de julio de 2022 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.