Voto concurrente num. 120/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-03-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministra Ana Margarita Ríos Farjat |
| Fecha de publicación | 01 Marzo 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 23, Marzo de 2023, Tomo II,1472 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula la M.A.M.R.F. en la acción de inconstitucionalidad 120/2021.
En la sesión celebrada el veinte de septiembre de dos mil veintidós, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra del artículo 29, fracción IV, de la Ley del Servicio Profesional de Carrera Policial del Estado y Municipios de Guanajuato, el cual establecía como requisito para reingresar al servicio de carrera policial, no encontrarse sujeto a proceso administrativo o judicial.(1)
Por mayoría de ocho votos,(2) el Pleno declaró la invalidez de la medida por vulnerar el principio de presunción de inocencia, pues trataba como culpable a las personas cuya responsabilidad no había sido declarada en una sentencia definitiva.
Coincido con la decisión alcanzada; sin embargo, formulo el presente voto concurrente para separarme de algunas consideraciones plasmadas en la ejecutoria sobre la aplicación del principio de presunción de inocencia en procedimientos diversos a los ámbitos administrativo y penal.(3)
No es que la suscrita esté en contra de presumir inocencia en asuntos civiles, familiares o mercantiles, por ejemplo, sino que en este caso NO se hizo razonamiento alguno para deslindar cada supuesto a pesar de que requieren consideraciones y ajustes metodológicos diferenciados. Se colocaron todas las distintas posibilidades juntas, siendo que el principio de presunción de inocencia no tiene los mismos alcances para el derecho penal que para el derecho administrativo sancionador, ni tampoco para las materias de estricto derecho como civil y mercantil. La sentencia debió abordar esas diferencias e hilar fino sobre este punto, de forma que, al no hacerlo así, me separo de esa omisión en consideraciones, y formulo este voto concurrente.
Recuento previo
El Tribunal Pleno ha analizado en diversas ocasiones la exigencia de no estar sujeto a un procedimiento de responsabilidad administrativa o penal para acceder a cargos públicos, a la luz del principio de presunción de inocencia previsto en el artículo 20, apartado B, fracción I, de la Constitución Política del País, así como en el numeral 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.(4)
Respecto a los procedimientos de responsabilidad administrativa, en la acción de inconstitucionalidad 111/2019, se analizó el requisito de "no estar sujeto a procedimiento de responsabilidad administrativa federal o local", para ser vicefiscal, director general, coordinador general o titular de los Centros y de las Fiscalías Especializadas, fiscal del Ministerio Público, policía de investigación y perito del Servicio Profesional de Carrera en Quintana Roo. El Pleno invalidó, por unanimidad de once votos,(5) esta exigencia porque la sujeción a dichos procedimientos no puede ser un obstáculo para aspirar a desempeñar un cargo público, pues el hecho de que aún no se resuelvan genera el derecho de que se presuma la inocencia del afectado en tanto no exista una resolución definitiva que lo declare responsable.
La misma determinación tomamos, más de un año después, en la acción de inconstitucionalidad 300/2020, en la cual el Pleno invalidó un requisito idéntico (no estar sujeto a procedimiento de responsabilidad administrativa federal o local), para ser titular del Órgano Interno de Control del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México.(6)
Sobre la sujeción a procedimientos penales, en la acción de inconstitucionalidad 106/2019, se invalidó la exigencia de "o estar sujeto a proceso penal" para ser vicefiscal y fiscal especializado en el Estado de Tamaulipas.(7) Cuando discutimos dicho asunto, manifesté que el principio de presunción de inocencia busca evitar imponer sanciones con motivo del hecho delictivo por el cual se instruye un proceso penal, lo cual resulta especialmente relevante si se toma en consideración que pudieran existir casos en los que se comience un proceso penal en contra de una persona con la única finalidad de afectar su reputación o impedir que acceda a los cargos de vicefiscal o fiscal especializado, a pesar de que la acusación pudiera no tener crédito alguno.
También podemos contar como ejemplo la acción de inconstitucionalidad 56/2021, la cual se votó momentos antes que la presente 120/2021 y en la que se invalidaron requisitos relacionados con no estar sujeto a procesos penales o de responsabilidad administrativa.(8) En concreto, las porciones normativas impugnadas fueron: "[N]i estar sujeto a proceso penal" para ingresar al Servicio Profesional de Carrera Policial como policía, y "que la persona no esté sujeta a proceso penal; a procedimiento por incumplimiento a los requisitos de permanencia o por violación a sus obligaciones y deberes o a procedimiento de responsabilidad administrativa conforme a las leyes de la materia" para reingresar a la institución policial, ambas en Veracruz.
El fundamento para declarar la invalidez de los requisitos no varió de los precedentes resueltos con anterioridad, es decir, se fincó en el entendimiento de que la presunción de inocencia protege a las personas sujetas a procesos penales y de responsabilidades administrativas de cualquier acto ocurrido fuera del proceso que refleje la opinión de que una persona es responsable de los hechos que se le acusan, cuando aún no se ha dictado una sentencia definitiva. En consecuencia, si las normas controvertidas impedían ex ante a una persona que está sujeta a un proceso penal o administrativo pendiente de resolución acceder siquiera a la posibilidad de ingresar al Servicio Profesional de Carrera Policial, vulneraban el principio de presunción de inocencia.
Todos estos casos reflejan la línea argumentativa que sigue la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando analiza la sujeción a procedimientos de responsabilidad administrativa o penal para acceder a cargos públicos: estas exigencias son inválidas porque vulneran el derecho humano a la presunción de inocencia, al realizar una equiparación entre culpables y las personas que se encuentran sujetas a estos procedimientos.
Motivo de la concurrencia
En la presente acción de inconstitucionalidad 120/2021, el Pleno volvió a estudiar la constitucionalidad de una norma que contemplaba como requisito (para reingresar al Servicio Profesional de Carrera Policial del Estado y Municipios de Guanajuato), el no encontrarse sujeto a un "proceso administrativo o judicial". Al respecto, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos argumentó que la exigencia impugnada vulneraba el principio de presunción de inocencia, porque excluye a los policías de carrera de reingresar al servicio si se encuentran en un proceso administrativo o judicial aunque todavía no se hubiera determinado su responsabilidad por la autoridad competente. Aunado a lo anterior, la accionante señaló que la expresión "proceso judicial" vulneraba el derecho de seguridad jurídica y legalidad porque no detalla la naturaleza del juicio, la materia, entre otros factores.
Teniendo en cuenta lo anterior, la norma contemplaba dos prohibiciones diferentes si se quería reingresar al servicio de carrera policial: 1) encontrarse sujeto a un procedimiento de responsabilidad administrativa; 2) encontrarse sujeto a un "proceso judicial".
La sentencia consideró fundado el concepto de invalidez porque el requisito cuestionado vulnera el principio de presunción de inocencia, ya que "trata como culpable a las personas cuya responsabilidad administrativa o judicial (sea penal, civil, familiar, mercantil) no ha sido declarada en una sentencia definitiva, equiparando al presunto responsable como culpable" (párrafo 44 del engrose). Con esa argumentación, el Pleno equiparó los procedimientos administrativos y penales con los procesos civiles, familiares y mercantiles, y concluyó que la sujeción a todos estos procesos como requisito para acceder a un cargo público vulneraba el principio de presunción de inocencia.
Por lo que hace a la sujeción a un procedimiento de responsabilidad administrativa, coincidí con la propuesta de invalidez conforme a mi votación en asuntos anteriores (las acciones de inconstitucionalidad 111/2019, 300/2020 y 56/2021), en el sentido de que el derecho de presunción de inocencia protege a las personas de medidas desfavorables que pretendan implementarse por el simple hecho de estar sujeto a estos procedimientos.
Por otro lado, no compartí lo señalado por la sentencia respecto a que también se vulnera la presunción de inocencia por exigir como requisito el no encontrarse sujeto a procesos civiles, familiares o mercantiles. Me parece que esta conclusión ameritaba un estudio más detallado sobre la aplicación del derecho a la presunción de inocencia en cada uno de estos procedimientos, diversos al penal y al administrativo. Sin embargo, voté a favor de invalidar la expresión "que no se encuentre sujeto a proceso judicial", porque a mi parecer los procedimientos penales encuadran dentro de los "procesos judiciales", y su sujeción como impedimento para acceder a cargos públicos sí vulneran el derecho de presunción de inocencia.
Por lo anterior, es que considero que la invalidez del requisito para reingresar al servicio de carrera policial en el Estado de Guanajuato, relativo a no encontrarse sujeto a proceso judicial, radica en que vulnera la presunción de inocencia únicamente de las personas que se encuentren sujetas a procedimientos penales, pero en ausencia de un análisis pormenorizado no puedo compartir que esas consideraciones se extiendan en automático a los procesos civiles, familiares o mercantiles.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 120/2021, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 9 de diciembre de 2022 a las 10:21 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 20, Tomo I, diciembre de 2022, página 5, con número de registro digital: 31128.
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1. "Artículo 29. Quienes sean policías de carrera y se hayan dado de baja de manera voluntaria de una institución policial podrán reingresar al servicio, siempre y cuando cumplan, como mínimo, con los siguientes requisitos:
"IV. Que no se encuentre sujeto a proceso administrativo o judicial; ..."
2. De las M.E.M., O.A., y la suscrita, y de los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R. y presidente Z.L. de L.. Votaron en contra la M.P.H. y los Ministros L.P. y P.D..
3. Señala el párrafo 44 del engrose: "Por tanto, la medida establecida por el legislador guanajuatense es contraria a la presunción de inocencia como regla de trato en su vertiente extraprocesal, porque, fuera de un proceso, trata como culpable a las personas cuya responsabilidad administrativa o judicial (sea penal, civil, familiar, mercantil) no ha sido declarada en una sentencia definitiva, equiparando al presunto responsable como culpable."
4. Constitución Política del País
"Artículo 20. El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación.
"B. De los derechos de toda persona imputada:
"I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el Juez de la causa; ..."
Convención Americana sobre Derechos Humanos
"Artículo 8. Garantías judiciales
"2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
"a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;
"b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;
"c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa;
"d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;
"e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;
"f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos;
"g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable; y,
"h) derecho de recurrir del fallo ante Juez o tribunal superior."
5. Resuelta el veintiuno de julio de dos mil veinte, por unanimidad de once votos de las M.E.M., P.H. y la suscrita, y de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..
6. Fallada el dieciocho de enero de dos mil veintidós, por mayoría de nueve votos de las M.E.M., O.A. y la suscrita con matices en el párrafo ochenta y siete, y de los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M. apartándose del estudio del principio de presunción de inocencia, P.R., L.P. y presidente Z.L. de L.. La M.P.H. y el M.P.D. votaron en contra.
7. Fallada el diecinueve de abril de dos mil veintiuno por unanimidad de once votos de las M.E.M., P.H. por consideraciones diferentes y la suscrita, y de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..
8. Resuelta el veinte de septiembre de dos mil veintidós. La porción normativa "ni estar sujeto a proceso penal" del artículo 121, fracción II, se invalidó por mayoría de ocho votos de las M.E.M., O.A. y la suscrita, y de los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R. y presidente Z.L. de L.. La M.P.H. y los Ministros L.P. y P.D. votaron en contra.
Por otro lado, la porción normativa "no esté sujeta a proceso penal; a procedimiento por incumplimiento a los requisitos de permanencia o por violación a sus obligaciones y deberes o a procedimiento de responsabilidad administrativa conforme a las leyes de la materia", prevista en el artículo 125, fracción II, se invalidó por mayoría de siete votos de la Ministra O.A. y la suscrita, y de los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R. y presidente Z.L. de L.. Las M.E.M. y P.H. y los Ministros L.P. y P.D. votaron en contra.
