Voto concurrente num. 1031/2019 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 27-05-2022 (AMPARO EN REVISIÓN)
| Juez | Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Fecha de publicación | 27 Mayo 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 13, Mayo de 2022, Tomo III,2516 |
| Emisor | Primera Sala |
Voto concurrente que formulan los Ministros A.G.O.M. y J.L.G.A.C. en el amparo en revisión 1031/2019.
Compartimos la resolución aprobada en la sesión del día diecinueve de enero del año en curso, por esta Primera Sala, en el sentido de otorgar el amparo a la parte quejosa en contra de los artículos 15, fracciones LIX y LXI; 216, fracción IV; 256, párrafos segundo, tercero y cuarto; 259, segundo párrafo; 261, párrafo tercero en su porción normativa "cuyas respuestas deberán entregarse dentro de los plazos previstos en el código de ética"; y segundo transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de octubre de dos mil diecisiete.
Sin embargo, diferimos en la determinación de la mayoría de los integrantes de esta Sala de delimitar los efectos de la concesión de la protección constitucional en "la inaplicación presente y futura a la parte quejosa-recurrente" de las referidas disposiciones legales.
En nuestra opinión, esta Sala debió retomar la ahora abundante cantidad de precedentes con los que cuenta y seguir su criterio de que cuando se trate de un amparo indirecto promovido por una asociación civil, acudiendo a impugnar una violación constitucional a un derecho humano en su dimensión colectiva o pública y su afectación lo demuestre con interés legítimo, en caso de obtener la protección constitucional, los efectos de la concesión deben ser congruentes con la violación constitucional identificada, por lo que éstos deben diseñarse para trascender la esfera jurídica del quejoso y obligar a la autoridad a reparar la vulneración constitucional, que es de naturaleza colectiva o pública.
Así, lo habíamos aprobado en distintos temas, respecto de los cuales destacamos algunos ejemplos. Al resolver un amparo en revisión, en el cual acudió una asociación civil, aduciendo que la omisión en el ejercicio de facultades fiscalizatorias respecto a la aplicación de recursos destinados a la educación pública concluimos que, efectivamente, dicha omisión violaba la dimensión colectiva del derecho a la educación y, por tanto, determinamos que la concesión debía consistir en obligar a la Auditoría Superior de la Federación a concluir auditorías sobre gastos en materia de educación, que podrían afectar a terceros que no fueron parte del juicio de amparo.(1)
Igualmente, al conocer de un amparo indirecto promovido por una asociación civil que acudió a impugnar una omisión legislativa en materia de gasto en publicidad oficial, concluimos que dicha omisión violaba la dimensión colectiva de la libertad de expresión y, por tanto, otorgamos la protección constitucional para que el Congreso de la Unión legislara.(2) Recientemente reiteramos este criterio respecto de una asociación que acudió a impugnar una omisión legislativa para emitir legislación procesal civil a nivel nacional, en el cual fallamos que dicha omisión violaba la dimensión pública o colectiva del derecho de acceso a la justicia y, por tanto, concedimos la protección constitucional para que se legislara a nivel nacional.(3)
No sólo cuando acuden asociaciones civiles, sino también cuando han acudido particulares aduciendo un interés legítimo y alegando una violación a un derecho humano en su dimensión colectiva, hemos determinado que los efectos de la concesión de la protección constitucional deben trascender la esfera individual del quejoso.
Al acudir un conjunto de estudiantes de una universidad pública local a alegar que el cobro de cuotas en una universidad pública local violaba la gratuidad de la educación, conocimos de un conjunto de juicios de amparo, en los cuales concluimos que los actos reclamados violaban el derecho a la educación y, por tanto, determinamos que la concesión debía consistir en obligar a un Congreso Local a otorgar presupuesto para sufragar los gastos de educación superior, lo cual beneficiaría no sólo a los quejosos;(4) igualmente al acudir un conjunto de vecinos de una localidad, aduciendo interés legítimo para impugnar una obra pública que afectaba una zona de mangle, concluimos que se violaba el derecho al medio ambiente y, por tanto, concluimos que la protección debía trascender la esfera jurídica de los quejosos y obligar a la autoridad a la cancelación de la referida obra pública (incluido dejar sin efectos contratos públicos otorgados a terceros).(5)
Este recuento no pretende ser exhaustivo, sino ejemplificativo de la doctrina de esta Sala, según la cual la conjunción del interés legítimo y la concepción de la dimensión colectiva de algunos derechos humanos produce la necesidad de que la autoridad de amparo diseñe un remedio judicial que trasciende a la parte quejosa.
En contra de esta línea de precedentes, en la sesión en que se aprobó el asunto materia del presente voto, la mayoría de los integrantes de esta Sala desconoce la doctrina construida por la misma desde el inicio de la Décima Época, inaugurada por las reformas de junio de dos mil once en materia de derechos humanos y amparo, y aprueban un precedente que puede representar el peligro de regresarnos al estado previo a dichas reformas constitucionales.
Ello, pues a pesar de tratarse de un juicio promovido por una asociación civil, quien demostró tener interés legítimo y encontrarse en la sentencia que el decreto legislativo reclamado violaba el derecho de las audiencias –de naturaleza colectiva–, no obstante, la mayoría de los integrantes determinó que la protección constitucional debía limitarse a inaplicar los preceptos legales impugnados únicamente al quejoso. Así, la pregunta que ahora nos realizamos ¿Por qué en este caso el remedio judicial no se dirige a reparar una violación colectiva? ¿Cuál es la diferencia relevante entre este caso y todos los demás?
Como fundamento de la decisión de la mayoría podría aducirse que este caso es distinto a todos los demás, pues, a diferencia de los otros, aquí el acto reclamado es una ley, mientras que en los otros se trataba de actos administrativos u omisiones legislativas. En defensa de esta posición podría decirse que el principio de relatividad de las sentencias en el amparo impide inaplicar leyes con efectos generales y que este remedio judicial es exclusivo de otros medios de control, como es la controversia constitucional o la acción de inconstitucionalidad.
No coincidimos con ninguna de estas razones.
El principio de relatividad de las sentencias se encuentra previsto en el artículo 107, fracción II, de la Constitución, el cual establece: "[l]as sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda." Sin embargo, dicho principio no puede servir de fundamento para impedir a esta Corte inaplicar una ley con efectos generales, por dos razones.
En el contexto del amparo contra leyes, este principio se ha interpretado como uno que impone un límite negativo a la facultad de esta Corte para modular los efectos de las sentencias: nunca se podrá expulsar el precepto legal impugnado del ordenamiento jurídico. Sin embargo, más allá de este límite mínimo, la Corte ha reconocido la existencia de una facultad de modulación de los efectos de las sentencias que le permite determinar efectos que trascienden a la esfera particular del quejoso. Como evidencia de lo anterior se encuentran los precedentes reseñados a manera de ejemplo. Si esta Corte tiene competencia para modular sus efectos respecto de actos y omisiones legislativas ¿Por qué no lo podría hacer respecto de leyes?
En nuestra opinión, el factor determinante no debería ser el acto reclamado, sino el derecho humano violado. En todos los casos en los cuales hemos asignado efectos generales –sin expulsar la norma del ordenamiento jurídico– la justificación ha sido remediar la afectación a la dimensión colectiva del derecho humano afectado: la educación, medio ambiente y libertad de expresión, por ejemplo.
De esta forma, concluir que en este caso no se le pueden dar efectos generales a la decisión de esta Sala, por el principio de relatividad de las sentencias, es un argumento non sequitur, pues de ese principio no se sigue esa conclusión. Insisto, del principio de relatividad sólo se sigue que no podemos expulsar del ordenamiento jurídico la ley impugnada, pero no nos dice nada sobre la forma de modular sus efectos más allá de este límite mínimo.
En suma, en nuestra opinión, en el presente caso, esta Sala tiene facultades para asignar efectos generales a su sentencia, siempre y cuando no expulse con efectos generales a la ley impugnada. Ello, quiere decir que puede determinar que la ley no se aplique en aquello que afecta al derecho humano violado, en este caso, el derecho de las audiencias, cuya naturaleza es colectiva. Ciertamente, ello implicaría dejar sin efectos a la aplicación de las normas impugnadas, pero ello no vulnera el principio de relatividad de las sentencias, ya que ello no implicaría expulsar del ordenamiento jurídico a las normas impugnadas.
En este punto estimamos necesario introducir una anotación. El principio de relatividad de las sentencias es propio de los modelos americanos de control constitucional, en el cual se faculta a los Jueces a controlar la validez de las leyes, sin la posibilidad de expulsar las normas impugnadas. Este modelo, sin embargo, no impide a los Jueces modular los efectos de sus sentencias hasta el grado de paralizar la aplicación general de sus contenidos. El resultado será que la ley impugnada se mantendrá en el ordenamiento jurídico, pero sus efectos se encuentran paralizados.
Lo anterior contrasta con el modelo europeo de control constitucional, en el cual se contempla la existencia de un Tribunal Constitucional, cuya función es expulsar del ordenamiento jurídico a las leyes inconstitucionales.
En México, tenemos un modelo de control constitucional que incluye ambas vertientes. El amparo se inspira en el modelo americano (en este aspecto), mientras que la acción de inconstitucionalidad y, en parte la controversia constitucional se inspira en el modelo europeo.
Sin embargo, ambas vertientes se complementan. Así, en nuestra opinión, al darle efectos generales a la sentencia de amparo debemos evitar concluir que ello rivaliza con la otra vertiente del modelo de control constitucional. En nuestra opinión, al paralizar la aplicación de las normas impugnadas, ello, por ejemplo, no nos debería llevar a concluir que se queda sin materia la acción de inconstitucionalidad promovida en contra de esas mismas normas, pues ambos medios de control tienen efectos distintos: en la acción de inconstitucionalidad, el fin es expulsar del ordenamiento jurídico las normas, extremo que no es alcanzable para el juicio de amparo.
Ahora bien, habiendo concluido que esta Sala tiene facultades para modular los efectos de sus decisiones en amparo, en la forma que estime necesarios hasta el límite de no expulsar el ordenamiento jurídico las normas impugnadas, y que ello no dejaría sin materia la acción de inconstitucionalidad promovida contra esas mismas normas, estimamos necesario precisar que frente a los integrantes de esta Sala teníamos dos opciones posibles:
Una primera opción hubiera sido paralizar la aplicación de las normas impugnadas en la parte que afectan el derecho colectivo de las audiencias y determinar desde la sentencia la reviviscencia de la ley derogada y de los lineamientos del IFT igualmente derogados. Esta opción era la más agresiva desde la perspectiva de control judicial, pues hubiera presupuesto que esta Corte fuera quien determine exhaustivamente el remedio a la violación constitucional con exclusión de los otros dos poderes.
Una segunda posibilidad abierta a esta Sala hubiera sido que el remedio judicial incluyera a los otros dos poderes: hubiera implicado paralizar los efectos de las normas impugnadas, sin determinar la reviviscencia de la ley derogada y exhortar al Congreso de la Unión para que volviera a legislar para reglamentar la materia de una manera compatible con la doctrina de esta Corte. Debemos recordar que en la sentencia concluimos que sobre los derechos de las audiencias existe un principio de reserva de ley. Por tanto, aunque la inactividad del Congreso no actualizaría una omisión legislativa, sí se le puede exhortar para que reglamente la materia. Igualmente, hubiéramos podido evitar reinstalar la vigencia de los lineamientos del IFT y exhortarlo para regular esta materia en el ámbito acotado que se le reconoce en la sentencia: el ámbito regulatorio del derecho de las audiencias.
Esta segunda opción no hubiera impuesto a esta Sala la obligación de determinar con exhaustividad el remedio a la violación constitucional, ya que la solución final se hubiera reservado a los otros poderes y al IFT, como órgano constitucional autónomo.
Ambas opciones representan dos modelos de control constitucional distintos: la primera es una forma de remedio judicial que se ha identificado con las formas "fuertes" de control judicial; la segunda se puede identificar con las formas "suaves" de control judicial. La primera se basa en un principio de supremacía judicial, mientras que el segundo se basa en un principio de control judicial dialógico, que busca darle contenido a los principios de división de poderes y democracia, pues incluye a los otros poderes en la responsabilidad de lograr el remedio a la violación de derechos humanos de naturaleza colectiva.
En nuestra opinión, esta Sala debió darle efectos generales a la concesión del amparo y debió adoptar la segunda opción y explorar una solución de control judicial dialógico o suave, lo que nos hubiera llevado a paralizar la aplicación de las normas impugnadas e involucrar a los otros poderes en el remedio a la violación constitucional.
Finalmente, consideramos conveniente precisar que los efectos de la protección constitucional acordada por la mayoría de los integrantes de esta Sala –delimitados a inaplicar al quejoso únicamente las normas impugnadas– lo deja en un estado peor al previo existente antes de la promoción del amparo por tres razones:
La propuesta de concesión del amparo beneficiaria al quejoso si se tratara de un concesionario u operador de algún medio de comunicación. Sin embargo, no es un prestador de servicios de telecomunicaciones y, por ello, su pretensión no es que se le desincorpore de su esfera jurídica la obligación de cumplir con las normas impugnadas, sino lograr quitar a las normas impugnadas como un obstáculo y obligar a los concesionarios a que cumplan con el derecho de las audiencias. Con la concesión del amparo no logra su pretensión, pues persistirá el estado de cosas previo a la promoción del amparo: los concesionarios no tendrán obligación legislativa o regulatoria para respetar el derecho de las audiencias y, como el quejoso no es concesionario, la inaplicación de la ley en su esfera jurídica no producirá efecto alguno.
La mera inaplicación no remedia la violación constitucional, pues sólo implica la inaplicación de las normas sin obligar a la autoridad a llenar el vacío que se genera. Debe recordarse que una de las violaciones detectadas es que las normas impugnadas generan un sistema de auto-regulación del derecho de las audiencias que es contrario al parámetro de control constitucional, que prescribe un modelo regulado con la intervención del IFT. En otras palabras, la concesión del amparo no permite al quejoso acceder a la regulación del IFT, que es lo exigido constitucionalmente, según la sentencia.
Al limitarse el amparo a la inaplicación de las normas impugnados únicamente a su caso, no se remedia la violación constitucional al principio de progresividad, la cual se detectó al comprobarse que las normas impugnadas dejaron sin efectos la regulación del IFT que le daba contenido al derecho de las audiencias (por ejemplo, la obligación de distinguir contenidos en razón de su función de publicidad o de presentación de información noticiosa). En otras palabras, en el estudio de fondo de la sentencia se concluye que el quejoso tiene derecho a la regulación del IFT como parte del principio de no regresividad, sin embargo, la inaplicación de las normas impugnadas no le da acceso a esos lineamientos abrogados, lo que se demuestra, pues no podría exigir a los concesionarios ajustarse a dichos lineamientos al transmitir sus contenidos (diferencia de publicidad e información noticiosa, por ejemplo).
Por todas estas razones, aunque coincidimos con la determinación de concederle la protección constitucional al quejoso, no compartimos los efectos determinados por la mayoría de los integrantes de esta Sala.
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1. Amparo en revisión 323/2014, fallado el 11 de marzo de 2015.
2. Entre otros, el amparo en revisión 1359/2015, fallado el 15 de noviembre de 2017.
3. Amparo en revisión 265/2020, fallado el 12 de mayo de 2021.
4. Amparo en revisión 750/2015, fallado el 20 de abril de 2016.
5. Amparo en revisión 307/2016, fallado el 14 de noviembre de 2018.
Este voto se publicó el viernes 27 de mayo de 2022 a las 10:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación.