Voto concurrente num. 101/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 06 Agosto 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 4, Agosto de 2021, Tomo II, 1390 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 101/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En sesión de ocho de octubre de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacio´n resolvio´ la acción de inconstitucionalidad 101/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la que se declaró la invalidez de diversas disposiciones de las Leyes de Ingresos de distintos Municipios del Estado de Michoacán para el ejercicio fiscal de dos mil veinte, entre ellas, el artículo segundo transitorio que señalaba que cuando algún gravamen no se encontrase previsto en la respectiva Ley de Ingresos, éste podría determinarse conforme a lo señalado en algún otro ordenamiento.(1)
Aunque coincido con el sentido de la resolución y comparto gran parte de las consideraciones, considero necesario formular el presente voto concurrente, ya que estimo que existen razones adicionales para sostener la invalidez del artículo segundo transitorio de las leyes municipales impugnadas que prevé la posibilidad de establecer gravámenes no previstos en las referidas legislaciones, en atención a las consideraciones que desarrollo a continuación.
Este Tribunal Pleno declaró la invalidez de la totalidad del artículo segundo transitorio de las Leyes de Ingresos impugnadas, por considerar que transgredía los principios de legalidad tributaria y seguridad jurídica.
Dicho precepto establecía la posibilidad de que las autoridades municipales determinaran gravámenes no previstos en las Leyes de Ingresos, permitiendo incluso el establecimiento de cuotas con base en una mera semejanza con los servicios de los que se tratara. El Pleno estimó que lo previsto en dicha norma generaba que los contribuyentes no tuvieran certeza respecto de los elementos que integran las contribuciones ni del pago que debía realizarse, pues dichos aspectos no estaban especificados por el legislador sino que quedaban sujetos al arbitrio de la autoridad municipal.
Si bien comparto tales razonamientos, considero que un argumento más contundente para declarar la invalidez de los preceptos transitorios impugnados consiste en que, atendiendo a la interpretacio´n de este Alto Tribunal, las Leyes de Ingresos condicionan la aplicacio´n de las disposiciones impositivas de cara´cter especial.
En efecto, desde la Quinta Época esta Suprema Corte ha interpretado que las Leyes de Ingresos constituyen un catálogo de gravámenes tributarios y que éstas "condicionan la aplicación de las referidas disposiciones impositivas de carácter especial".(2) En este sentido, las Leyes de Ingresos permiten al Estado cobrar anualmente las contribuciones de que se trate, por lo que si un determinado tributo no se encuentra expresamente reflejado en dichos ordenamientos no podrá ser aplicado en el ejercicio fiscal respectivo.
Dicha lógica deriva de que, a nivel federal, el artículo 73, fracción VII, de la Constitución General establece la facultad del Congreso de la Unión para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.(3) En congruencia con lo anterior, el artículo 74, fracción IV, de la Constitución General establece que es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados la de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deban decretarse para cubrirlo,(4) lo que se realiza precisamente a través de las Leyes de Ingresos respectivas.
De acuerdo con lo anterior, la Ley de Ingresos determina las contribuciones que percibirá el Estado en una determinada anualidad, lo que trae como consecuencia que toda contribución deba estar debidamente contemplada en la Ley de Ingresos que corresponda. En esa medida, la Ley de Ingresos se configura como un ordenamiento habilitador para el cobro de los tributos a través de las distintas normativas que de manera específica establezcan la configuración particular de cada tributo.
Ahora bien, en el ámbito municipal –que es el aplicable al presente asunto– dicha regla encuentra sustento en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General,(5) que establece que la hacienda municipal se integra con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan en su favor. En congruencia con lo anterior, el penúltimo párrafo de dicho precepto constitucional establece que los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. En este sentido, al igual que ocurre a nivel federal, todas las contribuciones a cargo de los municipios deberán estar respaldadas en las Leyes de Ingresos.
Bajo esta lógica, si las disposiciones transitorias impugnadas, además de permitir determinar tributos contenidos en acuerdos o reglamentos en contravención al principio de seguridad jurídica, permitían imponer gravámenes previstos en leyes, pero no reflejados en la propia Ley de Ingresos, ello también implicaba una trasgresión al artículo 115 constitucional, bajo el entendido que este tribunal ha tenido en el sentido de que las Leyes de Ingresos condicionan la aplicación de las disposiciones impositivas de carácter especial.
En adición a lo expuesto, es importante señalar que el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General, exige que las contribuciones sean destinadas al gasto público, el cual se ejerce conforme a lo previsto en el presupuesto de egresos que a su vez se elabora con base en lo dispuesto por la Ley de Ingresos respectiva.
En ese sentido, la disposición transitoria impugnada también resultaba violatoria de dicho precepto constitucional, pues al permitir que se previeran gravámenes no reflejados en la Ley de Ingresos rompía con la correspondencia que debe existir entre dicha normativa y el presupuesto de egresos, creando incertidumbre sobre si los recursos obtenidos mediante la recaudación de tales gravámenes en realidad se destinarían para cubrir el gasto público.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 26 de julio de 2021.
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1. Para efectos de claridad, se señala que las normas impugnadas se contienen en las veintisiete Leyes de Ingresos municipales y guardan un contenido idéntico, por lo que a continuación se cita de manera ejemplificativa el artículo correspondiente de la Ley de Ingresos del Municipio de Apatzingán:
Ley de Ingresos del Municipio de Apatzingán, Michoacán (ejemplificativo)
"Artículo segundo. Cuando algún gravamen no se encuentre previsto en la presente ley, y así lo establezca algún acuerdo, ley o reglamento municipal, éste podrá determinarse conforme a lo señalado por estos últimos ordenamientos.
"Asimismo, cuando en un acuerdo, ley o reglamento se establezca alguno de los ingresos previstos en esta ley, y además señalen otros ingresos no considerados en esta última; se podrán aplicar en la fracción que corresponda, con las cuotas relativas a los servicios con los que guarden mayor semejanza."
2. Al respecto, véanse la tesis aislada del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, V.L., Primera Parte, página 12, de rubro: "LEYES DE INGRESOS. NO DETERMINAN LA VIGENCIA ANUAL DE LAS DISPOSICIONES TRIBUTARIAS ESPECIALES."; y la tesis aislada del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXI, página 1565, de rubro: "LEY DE INGRESOS".
3. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"…
"VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto;
"…"
4. "Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
"…
"IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.
"…"
5. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre, conforme a las bases siguientes:
"…
"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas.
"Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley; …"
Este voto se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
