Voto concurrente num. 100/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 04-03-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro A.G.O.M. en la acción de inconstitucionalidad 100/2019.

El veintiuno de junio de dos mil veintiuno, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad señalada al rubro. Por mayoría de votos, el Pleno declaró la invalidez de diversos artículos de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, expedida mediante decreto publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación el nueve de agosto de dos mil diecinueve.

El Pleno estudió diversos planteamientos que, en términos muy sintéticos, identificó bajo los siguientes ejes temáticos: 1) supuestos de procedencia de la acción de extinción de dominio; 2) validez de la reserva de información; 3) elementos de la acción; 4) imprescriptibilidad de la acción; 5) ejercicio de la acción a partir de investigaciones; 6) validez de medidas cautelares; 7) venta anticipada de bienes; y, 8) retroactividad de la ley.

Ya he explicado mi postura respecto a ciertos temas de este asunto en los votos de minoría que tuve oportunidad de formular, por un lado, con el Ministro J.L.G.A.C. (voto particular) y, por el otro, con el Ministro L.M.A.M. (voto concurrente). En el primero, tratamos lo relativo a la validez del artículo 1o. de la ley impugnada –la cuestión de si el legislador federal limitó injustificadamente los supuestos de procedencia de la acción–. En el segundo, consideramos valioso dar razones adicionales para apoyar las conclusiones del Pleno respecto a dos de los temas más importantes de este asunto: el de los elementos de la acción y el de la retroactividad de la ley.

Ahora realizo este voto en lo individual porque aún hay dos temas respecto a los cuales me separo parcialmente de lo decidido por la mayoría.

1. Presunción de buena fe en la adquisición y destino de los bienes.

Este tema forma parte del estudio del tercer concepto de invalidez. De manera general, en éste se estudia el planteamiento de la accionante en el que argumenta que las porciones normativas contenidas en los artículos 2, fracción XIV; 7, fracciones I, II, IV y V; 9 en su totalidad y en particular de los incisos 2 y 4; y 15, todos de la Ley Nacional de Extinción de Dominio(1) son contrarias al artículo 22 constitucional(2) porque establecen elementos adicionales para la procedencia de la acción de extinción de dominio (por ejemplo, inscriben dentro del término de legítima procedencia el uso o destino de los bienes).

Para el estudio de estas porciones normativas, la ejecutoria se estructura en cuatro subapartados, a cada cual corresponde respectivamente un artículo impugnado.

Varias de estas porciones normativas impugnadas fueron declaradas inválidas por el Pleno (véase tabla de porciones normativas invalidadas en el voto concurrente realizado con el M.A.M.) porque, en efecto, no se ajustan a los elementos previstos por el artículo 22 constitucional para la procedencia de la acción de extinción de dominio, los cuales son:

a) Que la acción se ejerza sobre bienes de carácter patrimonial.

b) Que los bienes estén relacionados con la investigación de alguno de los hechos ilícitos enunciados por el artículo 22 constitucional.

c) Que no se acredite la "legítima procedencia" respecto de los bienes sobre los que se ejerce la acción de extinción de dominio.

Ahora bien, me centro en el punto 3.4 de la sentencia, que es en el que voté de manera concurrente. Este subapartado analiza el argumento de la accionante que alega que el artículo 15 de la ley impugnada(3) genera inseguridad jurídica por establecer una expectativa de presunción de buena fe y luego señalar que ésta se debe de acreditar.

La mayoría del Pleno califica este planteamiento como parcialmente fundado. La sentencia explica que el anterior artículo 22 constitucional (previo a la reforma del 2019)(4) se refería al supuesto en que los bienes objeto de la acción de extinción de dominio fueran utilizados por un tercero para la comisión de un delito. De acuerdo con este artículo, para que el propietario o titular del bien pudiera librar de la extinción de dominio tenía que demostrar la procedencia lícita de los bienes (1) y la buena fe (2). Este último elemento implicaba demostrar que se encontraba impedido para saber sobre la utilización ilícita de sus bienes, que hizo algo para impedirlo o que notificó a la autoridad acerca de la utilización de este bien.

Sin embargo, el actual artículo 22 constitucional ya no exige este elemento; esto es, la buena o mala fe del dueño o titular del bien patrimonial respecto del destino o uso de los bienes por un tercero, resulta irrelevante para efectos de la procedencia de la acción de extinción de dominio.

A la luz de lo anterior, la sentencia declara inválida la porción "y destino" del párrafo primero, así como las fracciones V y VI del artículo 15 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio por ser contrarias al artículo 22 constitucional. Asimismo, aclara que son válidas el resto de las porciones normativas de este artículo, que establecen una presunción de buena fe respecto de la adquisición de los bienes, ya que no resultan contrarias al artículo 22 constitucional. Es decir, de acuerdo con la mayoría del Pleno, sólo son inválidas las porciones que se refieren a la buena fe sobre el uso, destino o utilización de los bienes, pero no así a la adquisición de éstos.

Un elemento que es importante destacar es que la propuesta original del proyecto consistía en invalidar en su totalidad el artículo 15 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio. Sin embargo, durante la sesión del 17 de junio de 2021, la mayoría del Pleno propuso modificar esta propuesta y sólo declarar inválidas las porciones que hacen referencia a la presunción de buena fe sobre el destino de los bienes, pero no así las relativas a la adquisición. Es decir, para la mayoría del Pleno sólo se debía declarar inválida la porción "y destino" del párrafo primero, así como las fracciones V y VI del artículo 15.

Voté por la invalidez parcial, pero a mi entender se debió invalidar en su totalidad el artículo 15, pues el artículo 22 constitucional vigente ya no contempla la demostración de elementos subjetivos como lo es el "conocimiento" o la buena fe.

Tal como expuse en mi voto concurrente formulado con el M.A.M., estimo que es necesario hacer una interpretación limitada, estricta y acotada de los supuestos de procedencia de la acción previstos por el artículo 22 constitucional. Si la Constitución ya no exige la demostración de elementos subjetivos, como lo es el de la buena fe, entonces por congruencia con la norma constitucional, ése ya no debería tomarse en cuenta –inclusive para la adquisición de los bienes–.

Nuestra interpretación de esta figura debe ser lo más restrictiva posible, porque en su naturaleza limita diversos derechos humanos, entre ellos el de la propiedad. En este sentido, al ser una figura propia del régimen de excepción, nuestro deber como Tribunal Constitucional es realizar la interpretación más literal posible de la voluntad del constituyente. Por esta razón es que me separo parcialmente en este punto de la mayoría del Pleno.

2. Medidas cautelares.

En el tema identificado bajo este rubro, la ejecutoria se encarga del planteamiento de la promovente mediante el cual argumentó que el artículo 173, párrafo segundo, de la ley en comento(5) es inconstitucional. En concreto, ésta señaló en su demanda que esta norma permitía al Ministerio Público, por sí mismo y sin control judicial, decretar el aseguramiento de bienes dentro del procedimiento de la extinción de dominio, lo cual –a su juicio– resulta contrario al derecho a la seguridad jurídica, propiedad y la protección a la privacidad y datos personales.(6)

Al respecto, el Pleno concedió la razón a la promovente y decretó la invalidez de la norma. Para la mayoría, las medidas cautelares deben estar sujetas a un control judicial previo y el hecho de que esta norma no lo exija resulta contrario al derecho de tutela judicial efectiva.(7) Además, considera que la norma no supera el estándar de proporcionalidad en sentido amplio: no es una medida necesaria, pues existen otras medidas que son igual de idóneas y afectan en menor medida el derecho de tutela judicial.

Coincido con la argumentación de la propuesta en lo esencial. La atribución que faculta al Ministerio Público para imponer una medida cautelar –como el aseguramiento de un bien sin control judicial– es claramente desproporcionada.

No existe un escenario de urgencia tan grave capaz de justificar que el Ministerio Público (parte interesada en adquirir el bien en cuestión) esté en aptitud de dictar -a su favor y sin control judicial previo- una medida cautelar con consecuencias tan gravosas como las que implican el aseguramiento de bienes.

Voté con el sentido –y por razones adicionales– porque me parece que la sentencia podría abundar en la argumentación; específicamente, podría citar algunas de las ideas esenciales de la acción de inconstitucionalidad 10/2014 y su acumulada 11/2014.(8) Pongo énfasis en este precedente porque, como se sabe, ahí se analizaron varias normas del Código Nacional de Procedimientos Penales, entre ellas, la que decretaba la medida de aseguramiento sin orden judicial, y que fue invalidada.

En concreto, me parece que sería valioso retomar el análisis que ahí se hizo para identificar cuándo es necesario el control judicial en una medida cautelar. Recuperar algunos de sus párrafos (y parte del análisis histórico de las disposiciones constitucionales relevantes) podrían ayudar a fortalecer la posición aquí defendida.

Aunque el lector puede acudir a esa sentencia para estudiar la doctrina en la materia, es útil recordar que ahí se lograron varias conclusiones de importancia en materia de control judicial de medidas cautelares, específicamente sobre el estándar que autoriza al Pleno a detectar en qué condiciones esa forma de contención es necesaria. Vale la pena recordar brevemente algunas de esas conclusiones, pues si bien su objeto fue la materia procesal penal, lo cierto es que derivan de una interpretación histórica sobre principios fundamentales del orden constitucional. De acuerdo con ese precedente:

• Debe interpretarse la Constitución en el sentido de que la intervención de los Jueces de Control en la autorización de las técnicas de investigación es la regla y sólo por excepción ésta no se requiere. Es decir, la regla general es que, al menos en un punto de vista de control abstracto, la autorización judicial será obligatoria cuando la técnica o acto de investigación que pretenda practicar la autoridad signifique una necesaria afectación a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales.

• Resulta irrelevante que el acto en cuestión no sea privativo, pues los actos de molestia también representan interferencias, afectaciones o violaciones a los derechos humanos (aunque se encuentren constitucionalmente autorizadas, al no ser derechos absolutos).

• Por tanto, el control judicial previo se erige a sí mismo como un derecho humano de rango constitucional. El J. de Control debe ser especialmente cuidadoso en revisar que las actuaciones de la Policía y Ministerio Público que pretendan ubicarse en los supuestos o parámetros de excepción mencionados se ajusten rigurosamente a lo establecido en la ley –al constituir excepciones a la protección de derechos humanos– so pena de declararlas nulas.

A la luz de esta doctrina, el precedente invalida la porción normativa "decretará o" del artículo 249 del Código Nacional de Procedimientos Penales,(9) que establece el aseguramiento por valor equivalente, pues requiere de un control judicial previo. La Constitución lo exige para todas aquellas medidas que durante la investigación sean violatorias de derechos fundamentales.

Aludo a estas consideraciones porque, en general, me parece que el Pleno debe dialogar con la doctrina que desarrolla en sus propios precedentes. Es una manera de dar seriedad a la construcción jurisprudencial que justifica nuestra tarea como Tribunal Constitucional. Pero, además, me parece que esta sentencia pudo haber aprovechado las distinciones empleadas por el Pleno en aquella acción de inconstitucionalidad para así explicar con más detalle qué razones le permitían concluir ahora que la norma sujeta a examen rebasaba las competencias constitucionalmente concedidas a la Fiscalía.

Por las anteriores razones expuestas es que emito este voto para separarme de dichas consideraciones y conclusiones de la sentencia.

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1. "Artículo 2. Para efectos de esta ley se entenderá por:

"…

"XIV. Legítima procedencia: El origen o la obtención lícita de los bienes, o bien, el uso o destino lícito de los bienes vinculados al hecho ilícito."

"Artículo 7. La acción de extinción de dominio procederá sobre aquellos bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, en particular, bienes que sean instrumento, objeto o producto de los hechos ilícitos, sin perjuicio del lugar de su realización, tales como:

"I.B. que provengan de la transformación o conversión, parcial o total, física o jurídica del producto, instrumentos u objeto material de hechos ilícitos a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 22 de la Constitución;

"II.B. de procedencia lícita utilizados para ocultar otros bienes de origen ilícito, o mezclados material o jurídicamente con bienes de ilícita procedencia;

"III.B. respecto de los cuales el titular del bien no acredite la procedencia lícita de éstos;

"IV. Bienes de origen lícito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los bienes descritos en las fracciones anteriores, cuando no sea posible su localización, identificación, incautación, aseguramiento o aprehensión material;

".B. utilizados para la comisión de hechos ilícitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad por cualquier medio o tampoco hizo algo para impedirlo."

"Artículo 9. Los elementos de la acción de extinción de dominio son:

"1. La existencia de un hecho ilícito;

"2. La existencia de algún bien de origen o destinación ilícita;

"3. El nexo causal de los dos elementos anteriores, y

"4. El conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular, del destino del bien al hecho ilícito, o de que sea producto del ilícito. Este elemento no se tendrá por cumplido cuando se acredite que el titular estaba impedido para conocerlo.

"Artículo 15. Se presumirá la buena fe en la adquisición y destino de los bienes. Para gozar de esta presunción, la parte demandada y la o las personas afectadas, dependiendo de las circunstancias del caso, deberán acreditar suficientemente, entre otras:

"I. Que consta en documento, de fecha cierta y anterior a la realización del hecho ilícito, de conformidad con la normatividad aplicable;

"II. Que oportuna y debidamente se pagaron los impuestos y contribuciones causados por los hechos jurídicos en los cuales funde su buena fe, o justo título;

"III. Que el bien susceptible de la acción de extinción de dominio fue adquirido de forma lícita y en el caso de la posesión, que esta se haya ejercido además el derecho que aduce de forma continua, pública y pacífica. La publicidad se establecerá a través de la inscripción de su título en el registro público de la propiedad correspondiente, siempre que ello proceda conforme a derecho y en otros casos, conforme a las reglas de prueba;

"IV. La autenticidad del contrato con el que pretenda demostrar su justo título, con los medios de prueba idóneos, pertinentes y suficientes para arribar a una convicción plena del acto jurídico y su licitud;

"V. El impedimento real que tuvo para conocer que el bien afecto a la acción de extinción de dominio fue utilizado como instrumento, objeto o producto del hecho ilícito o bien, para ocultar o mezclar bienes producto del hecho ilícito;

"VI. En caso de haberse enterado de la utilización ilícita del bien de su propiedad, haber impedido o haber dado aviso oportuno a la autoridad competente.

"Se entenderá por aviso oportuno, el momento en el cual la parte demandada o la persona afectada, hace del conocimiento a la autoridad competente por cualquier medio que deje constancia, de la comisión de conductas posiblemente constitutivas de los ilícitos materia de la extinción de dominio, en el bien del que sea titular, poseedor o tengan algún derecho sobre él, siempre y cuando se realice antes de su conocimiento de la investigación, la detención, el aseguramiento u otras diligencias necesarias para el resguardo de los detenidos o bienes, o

"VII. Cualquier otra circunstancia análoga, de conformidad con la normatividad aplicable.

"En cualquier momento del proceso, el J. permitirá que la parte demandada o la o las personas afectadas acrediten los supuestos anteriores, en todo acto jurídico relacionado con los bienes objeto de la acción de extinción de dominio."

2. "Artículo 22. (Reformado, D.O.F. 14 de marzo de 2019)

"…

"No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete la autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia.

(Adicionado, D.O.F. 14 de marzo de 2019)

"La acción de extinción de dominio se ejercitará por el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal. Las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno le prestarán auxilio en el cumplimiento de esta función. La ley establecerá los mecanismos para que las autoridades administren los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, para que la autoridad lleve a cabo su disposición, uso, usufructo, enajenación y monetización, atendiendo al interés público, y defina con criterios de oportunidad el destino y, en su caso, la destrucción de los mismos.

(Adicionado, D.O.F. 14 de marzo de 2019)

"Será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.

(Adicionado, D.O.F. 14 de marzo de 2019)

"A toda persona que se considere afectada, se le deberá garantizar el acceso a los medios de defensa adecuados para demostrar la procedencia legítima del bien sujeto al procedimiento."

3. "Artículo 15. Se presumirá la buena fe en la adquisición y destino de los bienes. Para gozar de esta presunción, la parte demandada y la o las personas afectadas, dependiendo de las circunstancias del caso, deberán acreditar suficientemente, entre otras:

"I. Que consta en documento, de fecha cierta y anterior a la realización del hecho ilícito, de conformidad con la normatividad aplicable;

"II. Que oportuna y debidamente se pagaron los impuestos y contribuciones causados por los hechos jurídicos en los cuales funde su buena fe, o justo título;

"III. Que el bien susceptible de la acción de extinción de dominio fue adquirido de forma lícita y en el caso de la posesión, que esta se haya ejercido además el derecho que aduce de forma continua, pública y pacífica. La publicidad se establecerá a través de la inscripción de su título en el registro público de la propiedad correspondiente, siempre que ello proceda conforme a derecho y en otros casos, conforme a las reglas de prueba;

"IV. La autenticidad del contrato con el que pretenda demostrar su justo título, con los medios de prueba idóneos, pertinentes y suficientes para arribar a una convicción plena del acto jurídico y su licitud;

"V. El impedimento real que tuvo para conocer que el bien afecto a la acción de extinción de dominio fue utilizado como instrumento, objeto o producto del hecho ilícito o bien, para ocultar o mezclar bienes producto del hecho ilícito;

"VI. En caso de haberse enterado de la utilización ilícita del bien de su propiedad, haber impedido o haber dado aviso oportuno a la autoridad competente.

"Se entenderá por aviso oportuno, el momento en el cual la parte demandada o la persona afectada, hace del conocimiento a la autoridad competente por cualquier medio que deje constancia, de la comisión de conductas posiblemente constitutivas de los ilícitos materia de la extinción de dominio, en el bien del que sea titular, poseedor o tengan algún derecho sobre él, siempre y cuando se realice antes de su conocimiento de la investigación, la detención, el aseguramiento u otras diligencias necesarias para el resguardo de los detenidos o bienes; o,

"VII. Cualquier otra circunstancia análoga, de conformidad con la normatividad aplicable.

"En cualquier momento del proceso, el J. permitirá que la parte demandada o la o las personas afectadas acrediten los supuestos anteriores, en todo acto jurídico relacionado con los bienes objeto de la acción de extinción de dominio."

4. "Artículo 22. …

"En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas: …

"II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos, trata de personas y enriquecimiento ilícito, respecto de los bienes siguientes:

"…

"c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.

"III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes."

5. "Artículo 173. El J., a solicitud del Ministerio Público, podrá dictar la medida cautelar consistente en el aseguramiento de bienes, con el objeto de evitar que los bienes en que deba ejercitarse la acción de extinción de dominio, se oculten, alteren o dilapiden, sufran menoscabo o deterioro económico, sean mezclados o que se realice cualquier acto traslativo de dominio, incluso previo a la presentación de la demanda, garantizando en todo momento su conservación.

"Las actuaciones que limiten derechos fundamentales serán adoptadas previa orden judicial. En caso de urgencia u otra necesidad debidamente fundamentada, el Ministerio Público podrá adoptar tales medidas, debiendo someterlas a control judicial posterior tan pronto sea posible."

6. "Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En los juicios y procedimientos seguidos en forma de juicio en los que se establezca como regla la oralidad, bastará con que quede constancia de ellos en cualquier medio que dé certeza de su contenido y del cumplimiento de lo previsto en este párrafo.

Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, en los términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos, por razones de seguridad nacional, disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o para proteger los derechos de terceros. …"

7. El derecho a la tutela jurisdiccional está previsto en los siguientes artículos:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. …"

Convención Americana sobre Derechos Humanos

"Artículo 8. Garantías judiciales.

"1. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un J. o tribunal competente independiente e imparcial establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter."

"Artículo 25. Protección judicial

"1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los Jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

"2. Los Estados Parte se comprometen:

"a. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;

"b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial; y,

"c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso."

8. Resuelta por el Pleno en la sesión del veintidós de marzo de dos mil dieciocho.

9. Artículo 249 del Código Nacional de Procedimientos Penales. "Aseguramiento por valor equivalente.

"En caso de que el producto, los instrumentos u objetos del hecho delictivo hayan desaparecido o no se localicen por causa atribuible al imputado, el Ministerio Público decretará o solicitará al órgano jurisdiccional correspondiente el embargo precautorio, el aseguramiento y, en su caso, el decomiso de bienes propiedad del o de los imputados, así como de aquellos respecto de los cuales se conduzcan como dueños, cuyo valor equivalga a dicho producto, sin menoscabo de las disposiciones aplicables en materia de extinción de dominio."

Este voto se publicó el viernes 04 de marzo de 2022 a las 10:07 horas en el Semanario Judicial de la Federación.