Voto concurrente num. 100/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 04-03-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Fecha de publicación | 04 Marzo 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 11, Marzo de 2022, Tomo II, 1125 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C. en la acción de inconstitucionalidad 100/2019.
1.En la sesión celebrada el veintiuno de junio de dos mil veintiuno, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la que demandó la invalidez de varios artículos de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, publicada en el Diario Oficial de la Federación el nueve de agosto de dos mil diecinueve.
2. Los temas centrales fueron los siguientes: (I) supuestos de procedencia de la acción de extinción de dominio; (II) reserva de información; (III) elementos de la acción de extinción de dominio; (IV) imprescriptibilidad de la acción; (V) ejercicio de la acción a partir de investigaciones; (VI) medidas cautelares y preparación de la acción; (VII) venta anticipada de bienes y (VIII) retroactividad de la ley.
3. En este asunto, en general, voté a favor de las propuestas de reconocimiento de invalidez. Sin embargo, considero necesario elaborar este voto concurrente para expresar mi disenso en algunos de los temas mencionados.
(II) Reserva de información.
4. Se analizó la inconstitucionalidad del artículo 5, segundo párrafo, de la ley impugnada. Al respecto, comparto la declaratoria de invalidez de dicho precepto legal, ya que prevé una reserva genérica y total al acceso a la información que obtenga el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, al clasificarla como "estrictamente reservada hasta que sea presentada ante la autoridad judicial", lo cual implica transgresión al artículo 6o. constitucional, esto es, al principio de máxima publicidad.
5. En este sentido, estimo ya no era necesario el estudio de proporcionalidad de la norma impugnada, pues es suficiente el que haya quedado justificada la inconstitucionalidad del precepto legal impugnado por vulneración al artículo 6o. de la Constitución Federal.
(IV) Imprescriptibilidad de la acción.
6. Sobre este tema, se declara la invalidez de la primera parte del primer párrafo del artículo 11. En principio, se argumenta que derivado de la discusión que culminó con la reforma y adición del artículo 22 constitucional vigente, se confirma que no fue voluntad del Constituyente Permanente permitir que la acción de extinción de dominio fuera imprescriptible. Por tanto, bajo esta perspectiva, la Ley Nacional de Extinción de Dominio no puede contener una norma que contravenga el texto de la Constitución y la voluntad misma del Poder Reformador de la Norma Suprema.
7. Por tanto, se debe entender que no es un aspecto que quedó a la libertad de configuración del legislador ordinario como parte de sus facultades para reglamentar la acción, bajo la consideración de que de ello no se hubiera ocupado la norma constitucional; puesto que, ese tema fue un aspecto expresamente discutido para efectos de la reforma constitucional al artículo 22 y expresamente fue rechazado.
8. Por otra parte, se determina que el precepto legal impugnado es inconstitucional porque no cumple con el test de proporcionalidad. Al partir de la base de que la acción de extinción de dominio equivale a una facultad del Estado para solicitar la declaración de inexistencia del derecho de propiedad, lo que implica la afectación al derecho de propiedad privada y al de seguridad jurídica, por lo que, en atención a ese test de proporcionalidad, no cumple con la última grada (necesidad de la medida).
9. Es cierto que el artículo impugnado persigue un fin constitucionalmente válido porque busca materializar el fin de la acción de extinción de dominio, esto es, mejorar la eficacia en el combate a la delincuencia, al mermar sus recursos materiales, lo que implica una finalidad de interés público.
10. La medida de la imprescriptibilidad es idónea, porque para lograr ese fin (de interés público) aquélla se ejerce sobre bienes de origen ilícito, lo cual implica que la facultad del Estado para ejercerla no se encuentra sujeta a un límite temporal, pues se garantiza la eficacia en el ejercicio de una acción civil que tiene el combate a la delincuencia a través de la disminución de sus recursos materiales.
11. Sin embargo, la medida no es necesaria para lograr el fin perseguido, al existir alternativas menos lesivas (a los derechos de propiedad y de seguridad jurídica) que la propuesta en la ley impugnada, que garantizan el fin perseguido.
12. Esto es, el legislador pudo optar por una medida legislativa relacionada con el plazo para el ejercicio de la acción de extinción de dominio tomando en consideración un criterio objetivo como lo es el plazo de prescripción del hecho ilícito penal, ya que la imprescriptibilidad general de la acción no es congruente con el resto del sistema, pues implica otorgarle al Estado una mayor facultad temporal para el combate a la delincuencia en una vía civil que en una vía penal, cuando ésta es la vía más idónea y directa para hacerlo.
13. Además, se reconoce la validez de la última parte del primer párrafo del artículo 11 de la ley nacional. Para ello, se aclara que el uso y destino de los bienes sobre los que se ejerce la acción de extinción de domino sí son aspectos que forman parte de los elementos que eventualmente deben quedar demostrados, pero que atañen al segundo elemento de la acción, esto es, que esos bienes estén relacionados con la investigación de alguno de los hechos ilícitos previstos en el cuarto párrafo del artículo 22 constitucional y no así del tercer elemento de la pretensión (no acreditación de la legítima procedencia).
14. En la resolución se considera que no se advierte realmente un obstáculo para que pueda subsistir este enunciado estableciendo un plazo de prescripción para el caso de bienes de destinación ilícita, pues dicho contenido, por sí mismo, de ningún modo tiene el propósito de determinar elementos de la acción, ni influyen en ese aspecto de la configuración de ésta.
15. Al respecto, estoy de acuerdo con la declaración de invalidez de la primera oración del artículo 11. Sin embargo, me aparto de las consideraciones relativas a que del proceso legislativo pueda concluirse que, de manera indubitable, el legislador ordinario ya no cuenta con libertad configurativa para establecer la imprescriptibilidad de la acción.
16. Lo anterior, ya que el hecho de que no se haya querido constitucionalizar la imprescriptibilidad, no significa que ésta haya sido prohibida. Pues esa mecánica implicaría que cada vez que no se ha previsto en la Constitución un elemento propuesto traído a cuenta durante la discusión, en una reserva desechada, tendríamos que considerar que está prohibida su incorporación en ley secundaria.
17. Me parece que podemos distinguir que, si bien no fue la intención del constituyente constitucionalizar la imprescriptibilidad, lo cierto es que no se decidió constitucionalizar su prohibición ni se aportaron razones que sustentaran ese decir.
18. Por otra parte, en cuanto a la segunda oración del primer párrafo analizado, concuerdo con las consideraciones de la sentencia. No obstante, con la finalidad de brindar certeza y salvaguardar la seguridad jurídica por lo que hace al plazo para la prescripción de la acción, en la sesión en que se discutió esta acción, sugerí al Tribunal Pleno que del párrafo impugnado del artículo 11,(1) únicamente permaneciera la porción normativa de la segunda oración que dice "la acción prescribirá en veinte años, contados a partir de que el bien se haya destinado a realizar hechos ilícitos".
19. Lo anterior, porque considero que con esa propuesta se da certidumbre sobre los bienes a los que puede ser aplicado. Por esta razón, mi voto fue a favor de la invalidez de la primera oración (primera parte del primer párrafo del artículo 11) y por la invalidez de la porción normativa que dice: "Para el caso de bienes de destinación ilícita" de la segunda oración.
(VI) Medidas cautelares y preparación de la acción.
20. En la sentencia, entre otros aspectos, se determina la validez del artículo 177, último párrafo, de la ley impugnada, porque no conduce a que la medida cautelar prevista en dicho precepto, consistente en el aseguramiento de bienes deba decretarse en todos los casos en que ésta sea solicitada, pues está sujeta a que el Ministerio Público describa los bienes materia de la medida cautelar, acredite la apariencia del buen derecho y se actualice el peligro en la demora.
21. En este tema, comparto las consideraciones de la resolución, aunque con ciertas razones adicionales.
22. En efecto, estimo que la norma impugnada, a través de los requisitos de procedencia que exige para el otorgamiento de las medidas cautelares, establece una base suficiente y razonable para la presunción, contenida en el artículo 177 de la ley.
23. Debemos recordar que las medidas cautelares tienen ciertas características en común que las distinguen de las resoluciones de fondo y es que, ante la ausencia de un acervo probatorio pleno, debe de operar, principalmente, con base en presunciones que permitan llegar a una conclusión preliminar, sin que esto implique prejuzgar sobre el fondo de la controversia.
24. Lo anterior es congruente con la doctrina general que impera en la materia y que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, a saber, que al momento de analizar este tipo de disposiciones, el estándar que debe de imperar es el de la razonabilidad de la medida con base, por un lado, en los hechos que sustentan esta presunción y, por el otro, en la naturaleza urgente de la propia medida.
25. Considero que la norma impugnada se encuentra ajustada a estos parámetros, pues la presunción descansa en la naturaleza provisional y urgente de la medida y los requisitos de procedencia constituyen una base razonable para su otorgamiento, de modo que no se trata de una presunción absoluta o irrefutable y que, dada su naturaleza cautelar, su otorgamiento se justifica con base en los principios de celeridad en la impartición de justicia. Motivos que sustentan la concurrencia del voto en este apartado.
(VIII) Retroactividad de la ley.
26. Sobre este punto, se reconoce la validez del artículo sexto transitorio del decreto por el cual se expidió la ley, ya que se trata de una norma que alude a aspectos procedimentales de preparación de la acción de extinción de dominio; por lo que al ser una norma vinculada con aspectos adjetivos no vulnera el principio de no retroactividad de la ley.
27. Ello, porque permite la aplicación de normas procesales respecto de las cuales no aplica el principio de retroactividad y, además, tal aplicación sólo es permitida por esa disposición transitoria en relación con hechos ilícitos que antes de la entrada en vigor de la ley nacional ya permitían la extinción de dominio, pero la acción relativa no se había ejercido.
28. En relación con el tema de la retroactividad de la ley, comparto las consideraciones expresadas en la sentencia, pero por razones adicionales.
29. Estimo importante hacer una precisión con respecto a la naturaleza del procedimiento de preparación de la acción de extinción de dominio, pues si bien se trata de una porción normativa de carácter procesal, hay ciertas particularidades que –a mi juicio– ameritan un tratamiento procesal distinto.
30. En primer lugar, vale la pena recordar que, bajo nuestra doctrina procesal, los procedimientos preparatorios, lo mismo que los procedimientos de ejecución e impugnación, forman parte de un todo, que es el proceso jurisdiccional y, por lo tanto, en principio, deben de recibir un mismo tratamiento normativo; sin embargo, existe una diferencia importante en este procedimiento con respecto a la calidad con la que interviene el Ministerio Público. Mientras que, en otras instancias de ese tipo, donde la representación ministerial es claramente una parte de la contienda participando en un plano de igualdad con relación al gobernado y estando ambos subordinados a una autoridad, por lo general, de carácter jurisdiccional, que dirige el procedimiento.
31. En cambio, en el caso de este procedimiento que nos ocupa, el Ministerio Público es quien, claramente, dirige la tramitación, quedando limitado el papel del gobernado a acreditar, a instancia de la autoridad ministerial, la procedencia lícita de los bienes en cuestión, sancionándose la omisión o, incluso, la insuficiencia de este acto en los términos que establece la ley.
32. Así, a pesar de constituir, bajo la doctrina general, una etapa procesal como cualquier otra, considero que, dada la naturaleza peculiar de este procedimiento de preparación, de permitir su aplicación retroactiva tendría, como consecuencia, una ampliación de las facultades administrativas del Ministerio Público; situación que –a mi juicio– no se encuentra cubierta dentro de esa regla sobre la retroactividad de la legislación procesal y que, por tanto, no debe de beneficiarse de dicha extensión de su vigencia. De ahí, mi concurrencia sobre este tema.
33. Por lo anterior es que llego a la misma determinación que la resolución, aunque con las consideraciones adicionales ya expuestas, por las que emito el presente voto concurrente.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 6 de enero de 2022.
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1. "Artículo 11. La acción de extinción de dominio es imprescriptible en el caso de bienes que sean de origen ilícito. Para el caso de bienes de destinación ilícita, la acción prescribirá en veinte años, contados a partir de que el bien se haya destinado a realizar hechos ilícitos. …"
Este voto se publicó el viernes 04 de marzo de 2022 a las 10:07 horas en el Semanario Judicial de la Federación.