Voto concurrente de minoría num. 100/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 04-03-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto de minoría concurrente que formulan los Ministros L.M.A.M. y A.G.O.M. en la acción de inconstitucionalidad 100/2019.

El veintiuno de junio de dos mil veintiuno, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad señalada al rubro. Por mayoría de votos, el Pleno declaró la invalidez de diversos artículos de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, expedida mediante decreto publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación el nueve de agosto de dos mil diecinueve.

El Pleno estudió diversos planteamientos que, en términos muy sintéticos, identificó bajo los siguientes ejes temáticos: 1) supuestos de procedencia de la acción de extinción de dominio; 2) validez de la reserva de información; 3) elementos de la acción; 4) imprescriptibilidad de la acción; 5) ejercicio de la acción a partir de investigaciones; 6) validez de medidas cautelares; 7) venta anticipada de bienes; y, 8) retroactividad de la ley.

El presente voto se limita a expresar nuestra opinión respecto al estudio de dos de ellos: elementos de la acción de extinción de dominio y retroactividad de la ley. Estuvimos de acuerdo con la conclusión de la mayoría en ambos temas, pero consideramos pertinente hacer este voto con el fin de compartir las razones adicionales que formaron nuestra convicción.

1. Elementos de la acción de extinción de dominio.

Al atender el tercer concepto de invalidez, la ejecutoria examina la impugnación de los artículos 2, fracción XIV; 7, fracciones I, II, IV y V; 9 en su totalidad y en particular de los incisos 2 y 4; y 15, todos de la Ley Nacional de Extinción de Dominio.(1) En concreto, se estudia el planteamiento de la promovente mediante el cual argumenta que las porciones normativas referidas exceden lo previsto en el artículo 22 constitucional, pues a su entender (y contrario a lo que esta norma mandata) esos artículos permiten que la acción de extinción de dominio proceda no sólo respecto de bienes de procedencia ilegítima, sino también respecto de aquellos cuyo uso o destino se relacione con hechos ilícitos.

El Pleno concedió razón a la accionante e invalidó las porciones normativas que la siguiente tabla permite identificar:

Ver tabla

La sentencia se estructura en cuatro subapartados (3.1, 3.2, 3.3 y 3.4) dedicado respectivamente para cada uno de los artículos impugnados (2, 9, 7 y 15).

Se declaran inválidos los requisitos que consideran el uso o destino de los bienes como parte de la legítima procedencia (como ocurre con la fracción XIV del artículo 2, así como el inciso 2 del artículo 9). También se califican como inválidas las porciones que incorporan el requisito de que se acredite el hecho ilícito (como el inciso 1 del artículo 9), que tomen en cuenta elementos subjetivos, o que establezcan la presunción de buena o mala fe del titular o propietario del bien sobre el uso, destino o utilización de los bienes (como ocurre con las porciones declaradas inválidas en el artículo 15). Además, se consideran contrarias al artículo 22 constitucional aquellas porciones que admiten la procedencia de la acción de extinción de dominio para bienes de procedencia lícita (como las fracciones II y IV del artículo 7).

Para llegar a esta conclusión, la sentencia estudia, en primer orden, la naturaleza de la figura de extinción de dominio en términos de la reforma constitucional de marzo de dos mil diecinueve al artículo 22 constitucional,(9) y a continuación compara los supuestos de procedencia de la acción antes y después de tal enmienda. Es sobre este apartado, que la sentencia identifica como de "bases generales", que versa nuestro voto.

En la sentencia, el Pleno destacó que conforme a la anterior norma constitucional (la vigente hasta antes de 14 de marzo de 2019) para que la acción de extinción de dominio resultara fundada era necesario que se acreditaran aspectos netamente penales, como el "cuerpo del delito". Y si el bien era utilizado por un tercero para la comisión del ilícito, incluso era necesaria la demostración de elementos "subjetivos", tales como el "conocimiento" del propietario de los bienes de que éstos eran utilizados para la comisión del delito en cuestión.

Sin embargo, la actual norma constitucional establece otros elementos; a saber:

a) Que la acción se ejerza sobre bienes de carácter patrimonial.

b) Que los bienes estén relacionados con la investigación de alguno de los hechos ilícitos enunciados por el artículo 22 constitucional.

c) Que no se acredite la "legítima procedencia" respecto de los bienes sobre los que se ejerce la acción de extinción de dominio.

A juicio de la mayoría, estos elementos son de aplicación estricta por su configuración constitucional y por corresponder a un régimen de excepción.

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Coincidimos con la conclusión a la que llega el Pleno, pues nos parece que la sentencia acierta al hacer una interpretación estricta, acotada y limitada de una figura que nace para limitar derechos humanos y, en particular, el derecho a la propiedad privada. No cabe duda de que, tal como este Pleno ha afirmado en innumerables ocasiones, los derechos humanos no son absolutos, pues admiten excepciones y límites.

Sin embargo, estimamos que la validez de esos límites tiene importantes condicionantes. Cuando nos toca interpretar figuras de rango constitucional cuya encomienda es limitar algún derecho humano, nuestro deber como Tribunal Constitucional es hacer la interpretación más restrictiva posible.

De este modo, dado que el Poder Reformador de la Constitución abandonó la referencia al uso o destino ilícito (como supuesto de procedencia de la acción) y únicamente incluyó la relativa a la procedencia legítima, su intención debe entenderse en términos estrictos y literales. Esto es, únicamente procede la acción respectiva cuando no sea posible acreditar la procedencia legítima respecto de bienes patrimoniales relacionados con la investigación de alguno de los hechos ilícitos enunciados por el artículo 22 constitucional.

Entendemos la posición de quienes pudieren pensar que este ejercicio interpretativo tan literal olvida que usualmente no le exigimos al Constituyente prever exhaustivamente todos los elementos que conforman el ámbito material de una norma; o bien que, normalmente, permitimos al legislador ordinario desarrollar los supuestos de las figuras constitucionales.

Sin embargo, no podemos compartir esta metodología de interpretación tratándose de una figura propia de un régimen de excepción. Es cierto que el Constituyente normalmente no está llamado a delimitar todas las condiciones materiales de un derecho humano y que, incluso, como Tribunal Constitucional nuestro trabajo es interpretar la validez de sus límites, los cuales usualmente no están previstos de manera explícita desde la Constitución.

Si el Constituyente ha tomado la decisión puntual de reformar la norma suprema para superar un modelo previo de extinción de dominio (y que en su exposición de motivos consideró deficitario), nos parece que esto nos obliga a interpretar sus palabras vigentes en el sentido más literal posible. Nuestro deber es ceñirnos a la literalidad del consenso alcanzado por el Constituyente. Y el legislador ordinario no puede rebasarlo.

Tampoco cabría el argumento de que estas normas resultan válidas porque su intención es salvaguardar los derechos de las víctimas de la delincuencia y que eso justifica ampliar las facultades del Ministerio Público. Debemos renunciar a la idea falaz de que la salvaguarda de los derechos humanos es un estorbo para el eficaz combate de la delincuencia.

Lo que está en juego aquí es el derecho al debido proceso que debe anteceder a cualquier forma de privación de la propiedad privada (y la compatibilidad de sus condiciones de procedencia con principios básicos constitucionales, como la limitación explícita del poder coactivo del Estado). Los particulares potencialmente afectados por este ordenamiento bien podrían ser propietarios de buena fe, y si validáramos las disposiciones impugnadas ellos se verían obligados a asumir una carga probatoria que el Constituyente simplemente no previó.

Esta opinión es aplicable para todos los subapartados del tercer concepto de invalidez. Tal y como sostuvimos en sesión, en cada uno de ellos se debió realizar una lectura limitada de la procedencia de la acción de extinción de dominio, apegada a la literalidad del actual Texto Constitucional. Nos parece que todos ellos están informados de manera transversal por la misma premisa: al estar ante un régimen de excepción, el método de interpretación que se impone es el más literal posible.

No disentimos con las consideraciones plasmadas en la sentencia en este apartado; pero sí creemos que habría valido la pena poner más énfasis en las razones por las cuales el Pleno no estaba autorizado para favorecer una interpretación amplia de la figura de extinción de dominio y que buscara agrandar las facultades de la fiscalía en la materia. Su rol como Tribunal Constitucional no es velar por potenciar la eficacia de una figura destinada a limitar derechos humanos, sino asumir que el Constituyente eligió el texto que eligió (con sus alcances literales) para limitar el actuar de las autoridades en la materia. El constitucionalismo, como idea, nace y sirve precisamente para domar el poder de las autoridades legalmente facultadas para disponer los bienes y derechos de los particulares.

2. Retroactividad de la ley.

El segundo tema que merece la exposición de razones adicionales, a nuestro juicio, es el de la retroactividad de la ley. Nos explicamos.

Al atender el último concepto de invalidez, la sentencia analiza si el artículo sexto transitorio del decreto impugnado(10) vulnera el principio de irretroactividad de la ley. La accionante argumentó, en esencia, que esta norma viola el artículo 14 constitucional porque permite utilizar la figura de extinción de dominio respecto de hechos ocurridos antes de la entrada en vigor de la legislación.

Al respecto, el Pleno concluye que la norma impugnada es válida, siempre y cuando se haga una interpretación conforme de ella.(11) Para soportar esta determinación, se sostiene que dicho artículo debe entenderse en el sentido de que alude a aspectos meramente procedimentales de preparación de la acción de extinción de dominio. De este modo, al estar vinculada a aspectos adjetivos no es aplicable el principio de no retroactividad de la ley.

De acuerdo con la interpretación conforme lograda, el artículo transitorio permite el ejercicio de la acción de extinción de dominio respecto de los hechos que antes de la entrada en vigor de la Ley Nacional de Extinción de Dominio sí permitían el ejercicio de la acción.

Dicha permisión no es absoluta, sino que se circunscribe a normas procedimentales, lo cual excluye la posible aplicación de normas sustantivas contenidas en la Ley Nacional. Tampoco puede considerarse que el artículo transitorio hace referencia a los nuevos hechos ilícitos respecto de los que puede ejercerse la acción de extinción de dominio (por ejemplo, los delitos en materia de hidrocarburos).

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Estamos de acuerdo con la conclusión a la que llega el Pleno: la norma es válida, pero condicionada a la realización de una interpretación conforme. Sin embargo, consideramos que la sentencia debió precisar con mayor detalle el alcance de ésta.

En una primera lectura, la norma impugnada admite ser leída en el sentido de que autoriza la aplicación de normas privativas del derecho a la propiedad privada a situaciones que no nacieron ni se desarrollaron bajo su vigencia. Es decir, situaciones de hecho acaecidas con anterioridad, y a las que ahora se pretende la aplicación retroactiva de un régimen que posibilita la extinción de esa propiedad.

Debemos ser enfáticos en explicar por qué esa posible lectura resultaría abiertamente violatoria de los principios más básicos del constitucionalismo moderno.

Si tuviéramos que identificar algunos de los principios más emblemáticos del ideario constitucional y del pensamiento ilustrado que le da origen, es probable que termináramos aludiendo al postulado según el cual, ninguna persona puede ser privada de sus bienes y propiedades o molestada sin un debido proceso y sin leyes expedidas con anterioridad al hecho.

La evolución del pensamiento constitucional –siempre comprometido con la contención del poder público, en favor de los individuos y sus derechos– no podría narrarse sin dar cuenta de este postulado, originalmente consagrado en la cláusula XXXIX de la Carta Magna de Inglaterra de 1215,(12) refrendado por constituciones destacadamente influyentes como la norteamericana, y por supuesto, por la nuestra (al menos desde 1857, con una formulación casi idéntica a la actual) en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional.

No podemos incurrir en el error de dar por sentado su legado. Sobre todo cuando en pleno siglo XXI –cuando el consenso indica que la interpretación judicial se debe regir por el paradigma de los derechos humanos– enfrentamos el reto de analizar una norma que, bajo cierta lectura, pretendería dar efectos retroactivos a un ordenamiento no vigente para situaciones de hecho creadas antes de agosto de dos mil diecinueve.

Rechazamos con plena convicción la posibilidad de confirmar la validez de una norma que permitiera esos efectos. Y precisamente lo hacemos con fundamento en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional,(13) más que en el primero (la cláusula clásica de no retroactividad, que sobre todo hemos considerado aplicable a normas penales).

Consideramos que este segundo párrafo nos da un fundamento más robusto sobre por qué queda vedado privar a las personas de sus propiedades con fundamento en normas que no estaban previstas al momento en que ellas debían tomar precauciones para evitar incurrir en los supuestos que permiten activar la acción de extinción de dominio.

Nos parece que, de aceptar la validez incondicionada de la norma impugnada, estaríamos permitiendo que los particulares fuesen privados de sus bienes por la aplicación de normas que simplemente no tenían posibilidad de conocer cuando constituyeron las relaciones jurídicas ahora susceptibles de afectación. No podrían prepararse y conducirse con la debida diligencia, pues no conocían qué estaba ordenado como condición para retener lo que asumen como una propiedad legítimamente adquirida.

Siendo así, nos parece que nuestra sentencia debió ser explícita en la necesidad de excluir y calificar de inválida esa posible interpretación, en estos términos.

Ahora, en cuanto al alcance de la interpretación conforme que sostiene la mayoría, coincidimos en los dos puntos esenciales que la conforman, pero nos parece que uno de ellos requiere un desarrollo más preciso.

Entonces, estamos de acuerdo con que: 1) la norma debe entenderse aplicable solo a normas procedimentales, respecto a las cuales nuestra doctrina sobre irretroactividad, en principio, no opera. Y 2) que la norma debe entenderse aplicable sólo respecto al catálogo de hechos ilícitos previsto por el artículo 22 constitucional vigente. Es decir, no es posible considerar que ese elemento de la acción –la investigación relacionada con el hecho ilícito– puede versar sobre alguno de los delitos añadidos mediante esa reforma constitucional si los hechos acontecieron con anterioridad.

Estamos de acuerdo con ello, pero nos parece que, con el fin de evitar cualquier confusión entre los operadores jurídicos, la sentencia debió clarificar con cierta precisión cuáles son las normas sustantivas de la misma Ley Nacional cuya aplicación retroactiva queda prohibida en virtud de nuestra interpretación. Nuestra posición al respecto es que las normas que definen los elementos de la acción de extinción de dominio (es decir, las que describen los supuestos de hecho que facultan al estado para intentar la acción) son elementos sustantivos que no pueden ser aplicados retroactivamente.

Por consiguiente, estimamos que la ejecutoria debió desarrollar esta argumentación (de conformidad con lo resuelto en el apartado 3 de la propia sentencia) y así despejar cualquier duda entre particulares potencialmente afectados y operadores jurídicos.

Por las anteriores razones expuestas, respetuosamente emitimos este voto.

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1. "Artículo 2. Para efectos de esta ley se entenderá por:

"…

"XIV. Legítima procedencia: El origen o la obtención lícita de los bienes, o bien, el uso o destino lícito de los bienes vinculados al hecho ilícito."

"Artículo 7. La acción de extinción de dominio procederá sobre aquellos bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, en particular, bienes que sean instrumento, objeto o producto de los hechos ilícitos, sin perjuicio del lugar de su realización, tales como:

"I.B. que provengan de la transformación o conversión, parcial o total, física o jurídica del producto, instrumentos u objeto material de hechos ilícitos a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 22 de la Constitución;

"II.B. de procedencia lícita utilizados para ocultar otros bienes de origen ilícito, o mezclados material o jurídicamente con bienes de ilícita procedencia;

"III.B. respecto de los cuales el titular del bien no acredite la procedencia lícita de éstos;

"IV. Bienes de origen lícito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los bienes descritos en las fracciones anteriores, cuando no sea posible su localización, identificación, incautación, aseguramiento o aprehensión material;

".B. utilizados para la comisión de hechos ilícitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad por cualquier medio o tampoco hizo algo para impedirlo."

"Artículo 9. Los elementos de la acción de extinción de dominio son:

"1. La existencia de un hecho ilícito;

"2. La existencia de algún bien de origen o destinación ilícita;

"3. El nexo causal de los dos elementos anteriores; y,

"4. El conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular, del destino del bien al hecho ilícito, o de que sea producto del ilícito. Este elemento no se tendrá por cumplido cuando se acredite que el titular estaba impedido para conocerlo."

"Artículo 15. Se presumirá la buena fe en la adquisición y destino de los bienes. Para gozar de esta presunción, la parte demandada y la o las personas afectadas, dependiendo de las circunstancias del caso, deberán acreditar suficientemente, entre otras:

"I. Que consta en documento, de fecha cierta y anterior a la realización del hecho ilícito, de conformidad con la normatividad aplicable;

"II. Que oportuna y debidamente se pagaron los impuestos y contribuciones causados por los hechos jurídicos en los cuales funde su buena fe, o justo título;

"III. Que el bien susceptible de la acción de extinción de dominio fue adquirido de forma lícita y en el caso de la posesión, que esta se haya ejercido además el derecho que aduce de forma continua, pública y pacífica. La publicidad se establecerá a través de la inscripción de su título en el registro público de la propiedad correspondiente, siempre que ello proceda conforme a derecho y en otros casos, conforme a las reglas de prueba;

"IV. La autenticidad del contrato con el que pretenda demostrar su justo título, con los medios de prueba idóneos, pertinentes y suficientes para arribar a una convicción plena del acto jurídico y su licitud;

"V. El impedimento real que tuvo para conocer que el bien afecto a la acción de extinción de dominio fue utilizado como instrumento, objeto o producto del hecho ilícito o bien, para ocultar o mezclar bienes producto del hecho ilícito;

"VI. En caso de haberse enterado de la utilización ilícita del bien de su propiedad, haber impedido o haber dado aviso oportuno a la autoridad competente.

"Se entenderá por aviso oportuno, el momento en el cual la parte demandada o la persona afectada, hace del conocimiento a la autoridad competente por cualquier medio que deje constancia, de la comisión de conductas posiblemente constitutivas de los ilícitos materia de la extinción de dominio, en el bien del que sea titular, poseedor o tengan algún derecho sobre él, siempre y cuando se realice antes de su conocimiento de la investigación, la detención, el aseguramiento u otras diligencias necesarias para el resguardo de los detenidos o bienes, o

"VII. Cualquier otra circunstancia análoga, de conformidad con la normatividad aplicable.

"En cualquier momento del proceso, el J. permitirá que la parte demandada o la o las personas afectadas acrediten los supuestos anteriores, en todo acto jurídico relacionado con los bienes objeto de la acción de extinción de dominio."

2. Esta porción normativa del artículo 2, fracción XIV se declaró inválida por mayoría de nueve votos. La Ministra E.M. y el Ministro L.P. votaron en contra. El Ministro G.O.M. anunció voto concurrente, al cual se adhirió el M.A.M. para conformar uno de minoría, con la anuencia de aquél. El Ministro presidente Z.L. de L. anunció voto concurrente. El Ministro L.P. anunció voto particular, al cual se adhirió la Ministra E.M. para conformar uno de minoría, con la anuencia de aquél. El M.F.G.S. reservó su derecho de formular voto concurrente.

3. Por unanimidad de once votos en cuanto esta porción normativa de la fracción II, párrafo primero, del artículo 7.

4. Por unanimidad de diez votos en cuanto a declarar inválida esta porción normativa contenida en la fracción IV del artículo 7. El Ministro P.R. estuvo ausente.

5. Por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., P.D. y presidente Z.L. de L. se declaró la invalidez de esta porción normativa contenida en la fracción V del artículo 7, párrafo primero. La Ministra E.M. y el Ministro L.P. votaron en contra.

6. El inciso 1 del artículo 9 se declaró inválido por mayoría de diez votos. El Ministro G.O.M. reservó su derecho a formular voto concurrente; la M.E.M., en contra de algunas consideraciones y el Ministro L.P. votó en contra.

7. Por mayoría de nueve votos se declaró la invalidez de los incisos 2, 3 y 4 del artículo 9 de la ley referida. La Ministra E.M. y el Ministro L.P. votaron en contra.

8. Por mayoría de ocho votos de las Ministras y M.G.O.M., G.A.C., F.G.S., P.R., P.H., R.F., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo al estudio, en su tema 3.4, consistente en declarar la invalidez del artículo 15, párrafo primero, en su porción normativa "y destino", y fracciones V y VI, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio. La Ministra E.M. y el Ministro L.P. votaron en contra. El M.A.M. votó por la invalidez total del precepto. El Ministro G.O.M. anunció voto concurrente. La Ministra P.H. anunció votos concurrente y aclaratorio.

9. "Artículo 22. (Reformado, D.O.F. 14 de marzo de 2019)

"…

"No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete la autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia.

(Adicionado, D.O.F. 14 de marzo de 2019)

"La acción de extinción de dominio se ejercitará por el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal. Las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno le prestarán auxilio en el cumplimiento de esta función. La ley establecerá los mecanismos para que las autoridades administren los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, para que la autoridad lleve a cabo su disposición, uso, usufructo, enajenación y monetización, atendiendo al interés público, y defina con criterios de oportunidad el destino y, en su caso, la destrucción de los mismos.

(Adicionado, D.O.F. 14 de marzo de 2019)

"Será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.

(Adicionado, D.O.F. 14 de marzo de 2019)

"A toda persona que se considere afectada, se le deberá garantizar el acceso a los medios de defensa adecuados para demostrar la procedencia legítima del bien sujeto al procedimiento."

10. "Sexto. El presente decreto será aplicable para los procedimientos de preparación de la acción de extinción de dominio que se inicien a partir de su entrada en vigor, con independencia de que los supuestos para su procedencia hayan sucedido con anterioridad, siempre y cuando no se haya ejercido la acción de extinción de dominio."

11. Por mayoría de diez votos de las Ministras y M.G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P. y presidente Z.L. de L.. El Ministro P.D. votó en contra. El Ministro G.O.M. anunció voto concurrente, al cual se adhirió el Ministro L.M.A.M. para conformar uno de minoría, con la anuencia de aquél.

12. Ésta señalaba: "Ningún hombre libre será tomado o aprisionado, desposeído de sus bienes, proscrito o desterrado, o de alguna manera destruido; no nos dispondremos sobre él, ni lo pondremos en prisión, sino por el juicio legal de sus pares, o por la ley del país."

13. "Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."

Este voto se publicó el viernes 04 de marzo de 2022 a las 10:07 horas en el Semanario Judicial de la Federación.