Voto aclaratorio num. 1/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 10-06-2022 (DECLARATORIA GENERAL DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto aclaratorio que formula el Ministro J.L.G.A.C. en la declaratoria general de inconstitucionalidad 1/2018.

1. En sesión de veintiocho de junio de dos mil veintiuno, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la declaratoria general de inconstitucionalidad 1/2018, derivada de las jurisprudencias por reiteración emitidas por la Primera Sala, en las que se establece la inconstitucionalidad del sistema de prohibiciones administrativas del consumo de cannabis y THC con fines lúdicos o recreativos, previsto en distintas porciones normativas de los artículos 235, último párrafo, 237, 245, fracción I, 247, último párrafo y 248 de la Ley General de Salud.(1)

2. En la sentencia se determina que se cumplen los requisitos para emitir la declaratoria general de inconstitucionalidad, puesto que había transcurrido el plazo de 90 días útiles desde la notificación de la jurisprudencia a la autoridad emisora, así como las prórrogas concedidas, sin que se superara el problema de inconstitucionalidad. Se explica que, incluso tomando en cuenta la reforma a la Ley General de Salud del diecinueve de junio de dos mil diecisiete para permitir el consumo de cannabis con fines medicinales, lo cierto es que en las porciones normativas "sólo podrán realizarse con fines médicos y científicos y", contenidas tanto en el artículo 235, último párrafo, como en el diverso 247, último párrafo, se mantenía el sistema de prohibiciones administrativas de las actividades necesarias para el consumo de la cannabis con fines lúdicos o recreativos.

3. En consecuencia, se declara la invalidez con efectos generales de estas porciones normativas, aunque exclusivamente respecto del estupefaciente cannabis y del psicotrópico THC. Asimismo, se ordena a la Cofepris que establezca lineamientos y modalidades para la adquisición de la semilla, y se indican condiciones a las que deberán sujetarse las autorizaciones y el ejercicio del derecho correspondiente. Por ejemplo, se establece que las autorizaciones sólo podrán concederse a personas adultas, que no permitirán actos de comercio o suministro de la sustancia, y que el consumo deberá hacerse sin afectar a terceros. Por último, se exhorta al Congreso de la Unión a legislar respecto del consumo recreativo de cannabis y THC.

4. En general, concuerdo con las consideraciones de la sentencia, así como con la declaratoria de invalidez emitida. La finalidad de este voto no es apartarme de sus consideraciones o expresar razones adicionales, sino más bien explicar mi participación en la sesión, en la que expuse la manera en la que considero debe conceptualizarse el procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad conforme a la Constitución.

5. En mi opinión, la discusión que tuvo lugar en la sesión del Pleno evidencia la necesidad de desarrollar con mayor detalle y profundidad las características de este procedimiento y, particularmente, la forma en la que debe estructurarse el análisis de estos asuntos y su discusión. Si no se hace lo anterior, se corre el riesgo de que la declaratoria general de inconstitucionalidad sea una figura ineficaz para el cumplimiento de las finalidades que previó el Constituyente.

6. Al respecto, en la discusión se trataron dos interrogantes que me parecen de una importancia fundamental. La primera es cuáles son los requisitos que deben cumplirse para que el Pleno esté en posibilidad de emitir la declaratoria general de inconstitucionalidad. La segunda consiste en determinar si, una vez cumplidos estos requisitos, el Pleno está obligado a emitir automática y mecánicamente la declaratoria de invalidez, o si tiene el deber de analizar la validez de la norma que se estimó inconstitucional en la jurisprudencia que suscitó el procedimiento. A continuación, explico mi postura en relación con ambas interrogantes.(2)

I. Requisitos que deben cumplirse para que pueda emitirse la declaratoria general de inconstitucionalidad

7. En mi opinión, conforme al artículo 107, fracción II, de la Constitución, para que este Tribunal Pleno esté en posibilidad de emitir una declaratoria general de inconstitucionalidad de una norma determinada inválida en una jurisprudencia por reiteración, deben verificarse dos requisitos. El primero consiste en que la autoridad emisora haya sido debidamente notificada y que haya transcurrido el plazo de 90 días naturales o útiles, según el caso. El segundo consiste en que no haya sido superado el problema de inconstitucionalidad. Así lo establece claramente el texto constitucional cuando indica que, "transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad ..." (énfasis añadido)

8. La interpretación del segundo criterio ha suscitado controversia. En la sesión, algunos Ministros consideraron, en consonancia con el criterio del Tribunal Pleno en asuntos anteriores, que este requisito no se cumple cuando la norma que se señala como inválida en la jurisprudencia es sustituida; esto es, cuando existe un nuevo acto legislativo. Por ejemplo, en la declaratoria general 2/2016,(3) se determinó que el procedimiento había quedado sin materia, al existir un nuevo acto legislativo, dado que se había realizado un cambio en sentido formal y material a la norma. A pesar de que varios Ministros señalaron que en el nuevo acto legislativo subsistía el problema de inconstitucionalidad, la mayoría indicó que no podía hacerse ningún posicionamiento sobre la nueva norma, pues consideraron que el objeto de la declaratoria es "dotar de efectos generales a la inaplicación de una norma que, por jurisprudencia, se ha declarado inconstitucional, cuando la autoridad emisora sea omisa en reformarla o derogarla dentro del plazo". (énfasis añadido)

9. No coincido con esta interpretación. Me parece de una importancia fundamental que el texto constitucional no hace referencia a que la declaratoria general procederá cuando haya transcurrido el plazo sin que la norma sea reformada, modificada o derogada. Lo que la Constitución exige es que el problema de inconstitucionalidad sea superado. Así, de una interpretación literal del texto constitucional, concluyo que la existencia de un nuevo acto legislativo es insuficiente para estimar que la declaratoria general de inconstitucionalidad es improcedente o ha quedado sin materia. Es indispensable que este nuevo acto supere o corrija el problema de inconstitucionalidad.

10. Coincido en que la Constitución no permite que esta Suprema Corte, en una declaratoria general de inconstitucionalidad, realice una revisión exhaustiva de la constitucionalidad del nuevo acto legislativo, así como que se debe mostrar cierta deferencia ante la autoridad emisora cuando muestra una voluntad genuina de enmendar el vicio de inconstitucionalidad. Sin embargo, ello no debe llegar al extremo de permitir que cualquier cambio en sentido normativo deje sin materia a la declaratoria; debe ser posible verificar si el cambio supera o corrige el vicio de inconstitucionalidad que se identificó previamente en la jurisprudencia por reiteración.

11. Más allá del texto constitucional, no concuerdo con el criterio que el Tribunal Pleno había establecido en asuntos anteriores, porque parte de la premisa de que el criterio de nuevo acto legislativo desarrollado en acciones de inconstitucionalidad resulta igualmente aplicable a las declaratorias generales de inconstitucionalidad,(4) a pesar de que ambos procedimientos tienen características distintas que resultan relevantes para la aplicabilidad del criterio.

12. En primer lugar, la razón por la que la existencia de un nuevo acto legislativo se traduce en la improcedencia de una acción de inconstitucionalidad es que la ley reglamentaria de la materia establece en su artículo 19, fracción V, en relación con su diverso numeral 59, que se actualiza una causa de improcedencia cuando hayan cesado los efectos de la norma general.(5) En cambio, no existe una disposición equivalente para la declaratoria general de inconstitucionalidad.

13. En segundo lugar, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad, en la que el nuevo acto legislativo podría ser declarado inválido por cualquier vicio de inconstitucionalidad en un nuevo procedimiento promovido casi inmediatamente –dentro de los 30 días naturales siguientes a su publicación–, la declaratoria general de inconstitucionalidad es un proceso mucho más largo, que antes de la reciente reforma constitucional requería necesariamente de la reiteración de criterios, y luego, del transcurso de un plazo de 90 días.

14. En tercer lugar, contrario a lo que ocurre durante el análisis de procedencia de una acción de inconstitucionalidad, en la declaratoria existe un vicio de constitucionalidad previamente identificado, que constituye incluso jurisprudencia obligatoria. De hecho, la existencia previa de este vicio de inconstitucionalidad es un requisito necesario para que proceda en esta vía la declaratoria de invalidez.

15. Lo anterior se vincula con el motivo que estimo fundamental para no compartir el criterio que se había establecido en precedentes. Interpretar que cualquier nuevo acto legislativo impediría emitir la declaratoria haría nugatoria la funcionalidad de la declaratoria general de inconstitucionalidad y sería contraproducente para la consecución de las finalidades que expresó el Constituyente al incorporarla a la Constitución: evitar que el principio de relatividad de las sentencias de amparo se traduzca en un obstáculo de la garantía de la supremacía constitucional, del principio de seguridad jurídica, del derecho a la igualdad y de la economía procesal. Tendría como consecuencia que un mero cambio en sentido normativo que no corrige el vicio de inconstitucionalidad impida que se reestablezca la regularidad constitucional y que, respecto al nuevo acto legislativo, sólo se garanticen los derechos de las personas que tienen un mayor acceso a la protección constitucional a través del amparo, en perjuicio de los grupos más desaventajados. Asimismo, obligaría a que los tribunales deban seguir conociendo asuntos en los que se plantea la invalidez de una norma, a pesar de que el vicio de inconstitucionalidad que contiene ya se ha identificado previamente en múltiples ocasiones.

16. En el peor de los escenarios, el criterio que se estableció en los precedentes posibilitaría a las autoridades emisoras impedir, de mala fe, la emisión de las declaratorias generales de inconstitucionalidad. Éstas podrían emitir nuevos actos legislativos, conscientes de que no superan el problema de inconstitucionalidad, con la única finalidad de obstaculizar que esta Suprema Corte tutele la supremacía constitucional mediante la emisión de la declaratoria.(6)

17. En suma, por las razones anteriores, considero que un nuevo acto legislativo no imposibilita la emisión de la declaratoria. Esta Suprema Corte tiene el deber de verificar que el nuevo acto legislativo efectivamente haya superado el problema de inconstitucionalidad previamente identificado en la jurisprudencia por reiteración. Ello es lo que requiere el texto inconstitucional y además es indispensable para la tutela efectiva de su supremacía.

II. Posibilidad de analizar la validez de las normas que en la jurisprudencia se consideran inconstitucionales

18. La segunda cuestión debatida en la sesión fue si, una vez cumplidos los requisitos para emitir la declaratoria identificados en el apartado anterior, el Pleno está obligado a emitir automática y mecánicamente la declaratoria de invalidez, o si tiene la facultad y obligación de realizar un análisis de constitucionalidad.

19. Me parece que la declaratoria general de inconstitucionalidad no tiene como objeto modificar, sustituir o interrumpir la jurisprudencia por reiteración que suscitó el procedimiento. Sin embargo, estimo que sí obliga a los Ministros y Ministras a analizar si la norma que se considera inválida en la jurisprudencia efectivamente tiene el vicio de inconstitucionalidad que en ella se identifica.

20. La primera razón por la que estimo lo anterior es que la Constitución exige, para la emisión de la declaratoria general de inconstitucionalidad, y la expulsión de la norma del sistema jurídico, una mayoría calificada de ocho votos de los integrantes del Tribunal Pleno.(7)

21. Me parece relevante que esta mayoría calificada también es requerida para que el Tribunal Pleno pueda declarar la invalidez de normas generales en la acción de inconstitucionalidad y, en la mayoría de los casos, en la controversia constitucional. Estimo que esta exigencia deriva, no sólo de la relevancia de la consecuencia de la sentencia, consistente en la expulsión de la norma del sistema jurídico, sino principalmente de un deber de mostrar considerable deferencia a la autoridad emisora, que en muchas ocasiones fue electa por vía democrática para representar a los ciudadanos y, al emitir la norma, tuvo la obligación de considerar su compatibilidad con la Constitución. Así, para poder revertir la presunción de validez de la norma, a pesar de la opinión de la autoridad emisora que cuenta con credenciales democráticas, se exige que una mayoría calificada de los Ministros coincida respecto de su inconstitucionalidad.

22. Si se parte de la premisa de que la función del Pleno en las declaratorias generales de inconstitucionalidad se circunscribe a verificar que transcurrió el plazo de noventa días desde la notificación de la jurisprudencia a la autoridad emisora sin que se haya superado el vicio de inconstitucionalidad, me parece que resulta difícil justificar, desde la perspectiva de los principios constitucionales, la necesidad de una mayoría calificada. Desde mi perspectiva, esta mayoría calificada sólo hace sentido si se estima que se exige para superar la presunción de validez de la norma, derivada de sus credenciales democráticas.

23. La segunda razón consiste en que en los trabajos legislativos de la reforma constitucional, publicada el diez de junio de dos mil once, por la que se incorporó la declaratoria general de inconstitucionalidad, se indica que "a efecto de estar en posibilidad de construir el sentido y alcances de la declaratoria general con cuidado, en la Ley de Amparo deberá conferirse a la Suprema Corte la facultad de llamar a quien estime conveniente a efecto de escuchar sus opiniones antes de tomar una medida de tal trascendencia para nuestro orden jurídico". (énfasis añadido).(8)

24. En mi opinión, la voluntad del Constituyente de que esta Suprema Corte pudiera llamar y escuchar la opinión de quien estime conveniente para determinar el sentido de la declaratoria, también sugiere la obligación de analizar la constitucionalidad de la norma en el procedimiento. Si bien podría ser útil escuchar opiniones para determinar si una reforma superó las condiciones que, de acuerdo con la jurisprudencia, conllevaban un problema de inconstitucionalidad, ello particularmente parece de utilidad cuando adicionalmente debe determinarse si la norma efectivamente es inconstitucional y debe expulsarse del sistema jurídico.

25. Por último, me parece que interpretar que la Suprema Corte no puede analizar si efectivamente se actualiza el vicio de invalidez identificado por la jurisprudencia tendría efectos perjudiciales para el funcionamiento del sistema de jurisprudencia dentro del Poder Judicial de la Federación, así como para la consolidación de esta Suprema Corte como un tribunal constitucional que es el último intérprete de la Constitución.

26. Debe recordarse que la tesis jurisprudencial que suscita un procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad no necesariamente debe haber sido emitida por esta Suprema Corte. Es posible que la tesis haya sido emitida por un Pleno de Circuito o un Tribunal Colegiado. La imposibilidad de que el Tribunal Pleno verifique la existencia del vicio identificado en la jurisprudencia implicaría que se le tendría que dar efectos generales a ésta incluso si existen, en el mismo u otros Circuitos, criterios contradictorios que podrían suscitar una contradicción de tesis. En otras palabras, considerar que la emisión de la declaratoria es una obligación automática de haber transcurrido el plazo sin superarse el vicio identificado en la jurisprudencia, podría tener como consecuencia que un criterio establecido en un Circuito prevalezca sobre los otros sin que esta Suprema Corte haya tenido la oportunidad de determinar cuál de éstos es correcto, por el solo hecho de haberse establecido con anterioridad.

27. Adicionalmente, es posible que exista un criterio del Pleno o las Salas de esta Suprema Corte en el que se establezca la constitucionalidad de la norma que, por no haber sido reiterado en suficientes ocasiones o no haber alcanzado mayoría calificada, no ha cumplido todavía con las condiciones para constituir jurisprudencia obligatoria. Considerar que, a pesar de ello, la Suprema Corte está obligada a declarar la inconstitucionalidad de la norma obligaría a que el criterio de los Tribunales Colegiados o Plenos de Circuito prevaleciera sobre el de este Alto Tribunal, a pesar de su carácter de tribunal constitucional e intérprete último de nuestra Constitución, que precisamente se intentó consolidar a través de la reforma de junio de dos mil once.

28. En vez de contribuir a la supremacía constitucional, se tendría que considerar que el Pleno está obligado a actuar en contra de lo que estima exige la misma; que está obligado a declarar la inconstitucionalidad de una norma, a pesar de su convicción de que ésta es perfectamente compatible con la Constitución, de que exige que permanezca vigente.

29. No paso por alto la objeción de que mi interpretación debilitaría la fuerza efectiva de la jurisprudencia por reiteración, pues la autoridad emisora de la norma, una vez notificada, no se sentirá igualmente vinculada a reformar o derogar la norma en cuestión en el plazo de 90 días si es posible que este Tribunal Pleno no declare posteriormente su inconstitucionalidad con efectos generales. Sin embargo, me parece que lo anterior es congruente en el contexto de un procedimiento dialógico que pretende la colaboración de poderes en la garantía de la supremacía constitucional.

30. Estimo que, el que el Poder Judicial haya determinado de forma reiterada que una norma es inconstitucional es un hecho que la autoridad emisora, generalmente el Poder Legislativo, debe tomar en serio. Ciertamente, tiene una obligación de analizar con cuidado la norma y las consideraciones de la jurisprudencia. Sin embargo, me parece perfectamente posible, en una democracia plural, en la que pueden existir desacuerdos razonables, que después de este análisis siga considerando que la norma es constitucional. En ese supuesto, considero que es no sólo admisible, sino valioso que esté en posibilidad de expresar lo anterior a esta Suprema Corte y de tratar de justificar la constitucionalidad a través de argumentos que tendríamos que tomar en consideración al resolver la declaratoria general de inconstitucionalidad.

31. No creo que este diálogo entre Poderes sea un obstáculo para la supremacía constitucional, al contrario. Me parece que el diálogo contribuye al modelo deliberativo de democracia que establece nuestra Constitución, así como al modelo de separación de poderes que, es cierto, exige pesos y contrapesos, pero también colaboración para cumplir con las finalidades y derechos constitucionales. Además, que la interpretación de esta Suprema Corte sea definitiva no significa que sea infalible. Es factible que a través del diálogo con el Poder Legislativo se identifiquen errores o mejores interpretaciones tanto de la Constitución como de la norma declarada inconstitucional.

32. Así, me parece que el que la Suprema Corte verifique que efectivamente se actualiza el vicio identificado por la jurisprudencia, después de haber escuchado la opinión de la autoridad emisora, no sólo es susceptible de contribuir a un modelo de justicia dialógica, sino también a una mejor tutela de nuestra Constitución. Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.) citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, página 65, con número de registro digital: 2012802.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 15 de julio de 2021.

________________

1. Las jurisprudencias derivaron de los amparos en revisión 237/2014, 1115/2017, 623/2017, 548/2018 y 547/2018. En estos asuntos se determinó que eran inconstitucionales los artículos referidos, en su texto previo a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de junio de dos mil diecisiete. Cabe mencionar que esta reforma no modificó a los artículos 235, último párrafo y 247, último párrafo, que contienen las porciones normativas que se declararon inválidas con efectos generales en esta declaratoria.

2. Cabe mencionar que mi postura en relación con estas interrogantes se fundamenta en el marco normativo de la declaratoria general de inconstitucionalidad antes de la reforma constitucional en materia del Poder Judicial de la Federación, publicada el tres de noviembre de dos mil veintiuno, así como de las reformas legales para su implementación. La determinación de si las modificaciones que se realizaron en estas reformas impactan en estas interrogantes es una cuestión que tendrá que analizarse al resolver una declaratoria general de inconstitucionalidad que deba sujetarse a este nuevo marco normativo.

3. Resuelta el veintisiete de febrero de dos mil diecisiete por mayoría de ocho votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R. apartándose de consideraciones, F.G.S., Z.L. de L., L.P., P.D. y presidente A.M.. Los señores M.P.R., P.H. y M.M.I., votaron en contra. La señora M.P.H. anunció voto particular.

4. Véase la tesis P./J. 25/2016 (10a.), emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO.". Cabe mencionar que el Tribunal Pleno ha matizado este criterio para indicar que la existencia de un nuevo acto legislativo no requiere de una modificación sustantiva o material, sino un cambio en el sentido normativo de la norma.

5. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II, ..."

6. Como se da cuenta en la sentencia, ello no ocurrió en el caso concreto. Si bien el diecinueve de junio de dos mil diecisiete se reformó la Ley General de Salud y en particular, algunos de los artículos que conforman el sistema de prohibiciones administrativas analizado en las jurisprudencias que dieron origen a esta declaratoria, la propia autoridad emisora reconoció no haber subsanado el vicio de invalidez. La reforma en cuestión tuvo como objeto posibilitar el uso médico de la cannabis, y no así el lúdico, cuya permisión es objeto de un proceso legislativo actual y que llevó a esta Suprema Corte a conceder diversas prórrogas solicitadas por el propio legislativo federal.

7. "Artículo 107. ...

"II. ...

"Cuando en los juicios de amparo indirecto en revisión se resuelva la inconstitucionalidad de una norma general por segunda ocasión consecutiva, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo informará a la autoridad emisora correspondiente.

"Cuando los órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan jurisprudencia por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad de una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria.

"Lo dispuesto en los dos párrafos anteriores no será aplicable a normas generales en materia tributaria." (énfasis añadido)

8. El enunciado que se transcribe proviene tanto de la exposición de motivos como del dictamen de las Comisiones Unidas del Senado de la República.

Este voto se publicó el viernes 10 de junio de 2022 a las 10:16 horas en el Semanario Judicial de la Federación.