En Torno al Problema de la Deuda Externa
(*) Este trabajo es un extracto de algunos capítulos de una obra en curso de elaboración y de la comunicación presentada a la 82a. Asamblea Anual de The American Society of International Law. De un borrador del primero de tales estudios se publicó la versión en inglés en el Texas International Law Journal, 23: 2, págs. 171-231 con el título "The Mexican Debt Crisis in Perspective: Faulty Legal Structures and Aftershocks", el segundo de los trabajos se publicará en la memoria de la asamblea mencionada. El interesado puede encontrar en tales trabajos las referencias a bibliografía y fuentes que, por razones de espacio, se han suprimido en esta síntesis
FERNANDO ALEJANDRO VAZQUEZ PANDO
SUMARIO: I. Introducción. 1. Régimen Jurídico Interno. 1.1. El endeudamiento público. 1.2. El endeudamiento privado. 2. Situación jurídica en el momento de estallar la crisis. II. Solicitud de apoyo y reestructuración de la deuda externa. 1. Introducción. 2. Naturaleza jurídica de los "acuerdos" con el FMI. 3. El Club de París. 4. Primera reestructuración de la deuda externa del sector privado. III. Una nueva crisis. 1. Introducción. 2. Nueva reestructuración de la deuda externa del sector público. 3. El problema de la deuda FICORCA y su reestructuración. 4. El canje de deuda por bonos: ¿Un intento frustrado? IV. Lo crítico de la crisis.
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INTRODUCCION
Generalmente se considera que la crisis de la deuda externa mexicana se inicia en agosto de 1982, cuando México anunció su imposibilidad de continuar con el pago de su deuda externa y solicitó a la banca comercial una moratoria de noventa días en el pago de principal. A partir de tal petición, se empieza a producir una verdadera avalancha de escritos de diversa índole sobre el tema, entre los cuales si bien preponderan los enfoques económicos, financieros y políticos, no dejan de existir los jurídicos.
El tema de la crisis de la deuda externa mexicana se amplía a la del llamado Tercer Mundo y llega incluso a atraer la atención de la Organización de las Naciones Unidas.
Sin duda, lo anterior refleja no tan sólo la complejidad del problema sino también su importancia. En cuanto a la primera, aun restringiendo la atención a los aspectos meramente jurídicos, esta complejidad resulta patente por: a) la diversidad enorme de los sujetos involucrados; b) la diversidad enorme del tipo de operaciones; c) la dispersión de la normatividad jurídica relevante III; y d) la interconexión de las operaciones.
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Régimen jurídico interno
Si se desciende de estas consideraciones generales al sistema jurídico mexicano, pueden hacerse algunas reflexiones interesantes sobre los factores jurídicos que han colaborado a la llamada crisis de la deuda, la cual rebasa a la crisis de la deuda externa.
1.1. El endeudamiento público Régimen constitucional
Como es bien sabido la piedra angular del régimen jurídico de la deuda pública son un par de disposiciones constitucionales: la fracción VIII del artículo 73 y la fracción VIII del artículo 117 Constitucionales, la primera de las cuales regula la deuda nacional, en tanto la segunda prohibe a los estados de la federación contraer deuda externa y da las bases a que debe sujetarse la deuda interna de los estados y municipios, por lo que es conveniente referirse a ambos preceptos.
En síntesis, puede decirse que desde el punto de vista constitucional debe diferenciarse entre los empréstitos sobre el crédito de la Nación, los cuales sólo pueden ser contraídos a través del Ejecutivo federal, y los empréstitos locales, los cuales pueden ser contraídos por los estados de la federación y por los municipios en los términos que establezcan las leyes locales respectivas, las cuales en todo caso deben respetar las limitaciones establecidas en la Constitución General.
Los empréstitos sobre el crédito de la Nación están sujetos a un régimen constitucional que exige la colaboración de dos poderes: el Legislativo y el Ejecutivo. Al primero corresponde dar las bases y aprobar los empréstitos, al segundo llevar a cabo la contratación en los términos de las primeras y sujeto a la aprobación del Congreso. En cuanto a tales bases, nada parece oponerse a que las mismas se establezcan casuísticamente o bien mediante disposiciones de tipo general. En cuanto a la aprobación, si bien la doctrina se ha inclinado por una interpretación según la cual ésta se requiere casuísticamente, el texto constitucional podría permitir una interpretación más flexible, como sería el que los empréstitos contratados se sometan a aprobación al rendir la cuenta pública. Sin embargo, lo que parece claro es que antes de tal aprobación los contratos o actos jurídicos correspondientes no pueden considerarse como jurídicamente obligatorios.
Por lo que se refiere a los empréstitos que pueden contratar los estados y municipios, el texto vigente de la Constitución limita tal facultad en forma tal que las operaciones respectivas no pueden dar lugar a deudas que pudieran considerarse como externas, bien fuera por la nacionalidad del acreedor, la moneda o el lugar de pago. Tales limitaciones son aplicables también a los organismos descentralizados y empresas públicas locales.
Aspecto en el que coinciden sustancialmente ambos regímenes -el de los empréstitos sobre el crédito de la Nación y el de los empréstitos locales- es el atiniente al destino que debe dársele a los fondos relativos, pues en ambos casos deben destinarse a obras que produzcan directamente un aumento de los ingresos públicos correspondientes. Sin embargo, este principio general tiene tres excepciones en el caso de empréstitos sobre el crédito de la Nación: a) los contraídos para fines de regulación monetaria; b) los contraídos para efectos de conversión; y c) los contraídos durante una emergencia decretada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29 Constitucional.
Legjslación secundaria
Sin embargo, las prácticas heterodoxas se iniciaron apenas unos años después de la entrada en vigor de la Constitución. La primera tendencia peligrosa se advierte ya en la Ley que crea al Banco de México, publicada en el D. O. del 31 de agosto de 1925, la cual permitió a esa entidad hacer préstamos al gobierno federal hasta por el diez por ciento de su capital exhibido (a. 22-1). No debe haberse observado la exigencia de aprobación congresional durante la vigencia de tal ley, pues los préstamos pronto rebasaron el limite establecido por ella.
Cuando en 1934 se creó la Nacional Financiera, S. A., la ley respectiva (D. O. del 30 de abril de 1934) previó la posibilidad de que la nueva institución concediera créditos al gobierno federal "hasta un máximo que no exceda del 2% del presupuesto del año anterior" (a. 1-XV), se autoriza a la misma a contratar créditos con instituciones extranjeras privadas, gubernamentales e intergubernamentales, incluyendo al Banco Mundial, y se estableció que de tales operaciones "responde la Nación", gracias a la ley orgánica de tal institución de 1947, que derogó a la de 1940. Ambas disposiciones fueron recogidas por la ley orgánica de 1974 y subsisten hasta nuestros días.
Pero la puerta abierta a Nafinsa no podía ser exclusiva, y poco a poco se fueron estableciendo disposiciones similares en las leyes orgánicas de varias de las entonces "instituciones nacionales de crédito".
Estas breves referencias bastan para darse cuenta de la confusión que se va creando en la materia. Pero es conveniente regresar a finales del año de 1976, época en que el entonces Presidente de la República presentó al Congreso General su iniciativa de Ley General de Deuda Pública. Para tales fechas, el panorama jurídico ya era confuso:
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El artículo 73-VIII Constitucional permanecía intocado desde la reforma de diciembre de 1946;
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La Ley Orgánica del Banco de México permitía a éste otorgar crédito al gobierno federal, sin limitación eficaz alguna;
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Por otra parte, las leyes orgánicas de diversas instituciones, en aquellas épocas "nacionales de crédito", preveían que la Nación o el gobierno federal respondía de las operaciones de tales instituciones o de algunas de tales operaciones; y
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Se había abandonado la práctica de expedir decretos casuísticos para fijar bases a los empréstitos y de someter a la aprobación casuística del Congreso tales operaciones. En su lugar, en las Leyes de Ingresos de la Federación se incluían autorizaciones generales a ser ejercidas durante el año, salvo en el caso de emisiones de bonos de fomento económico, con respecto a los cuales se mantuvo el casuismo hasta la segunda mitad de los años setenta, y de las operaciones con el Banco Mundial, con respecto a las cuales se continuaba con el casuismo, al menos en cuanto a las bases.
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El endeudamiento externo del sector público había aumentado muy aceleradamente en los últimos años: la deuda externa al 31 de diciembre de 1964 era de 1,809.2 millones de dólares; a fines de 1970 era ya de 3,762.4 millones de dólares; a fines de 1972 llega a 5,167.6 millones de dólares; a fines de 1973 son ya 5,463.7 millones de dólares; para diciembre de 1975 pasa a 14,449 millones de dólares, y a fines de 1976 llega a 19,600.2 millones de dólares. El endeudamiento interno también denotaba un crecimiento a ritmo vertiginoso.
Parecía del todo conveniente poner un poco de orden en la materia, y tal parecía ser la finalidad de una iniciativa presentada al Congreso por el entonces Presidente de la República, José López Portillo, con fecha 15 de diciembre de 1976, en la cual se sometía a aprobación la Ley General de Deuda Pública, misma que fue aprobada, con algunas modificaciones, y la publicación respectiva se hizo en el D. O. del 31 de diciembre de 1976.
El desarrollo posterior es bien conocido: el ritmo de endeudamiento continuó aumentando vertiginosamente. Tan sólo la deuda externa pasó a finales de 1977 a ser de 22,912.1 millones de dólares; en diciembre de 1978 a 26,264.3 millones...
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