El estado de Sitio y el Derecho Administrativo
(x) Conferencia pronunciada el 2 de febrero de 1945 en la Escuela Nacional de Jurisprudencia, como parte del Curso Colectivo; sobre Suspensión de Garantías y Legislación de Emergencia
GUSTAVO R. VELASCO
(Miembro de la Barra Mexicana)
Mis primeras palabras han de ser de agradecimiento para la Escuela Nacional de Jurisprudencia por la forma fraternal como ha abierto sus aulas a varios profesores de la Escuela Libre de Derecho. Aunque las relaciones entre los dos planteles han sido tradicionalmente cordiales, el gesto de esta ilustre Escuela marca una nueva etapa en el camino de la ciencia que ambas cultivan. Esperamos que continúen recorriéndolo cada vez más unida y con mayor éxito, para bien del Derecho y de nuestra Patria. Y cumpliendo este deber de gratitud y buena crianza, entro en materia.
El problema primordial de las sociedades políticas, como de esa sociedad de células a la que llamamos hombre, en el problema de conservar la vida, de persistir en su ser. Y como al igual del hombre, la comunidad política existe en un medio hostil y es de naturaleza imperfecta, ha de resistir agresiones que le vienen de fuera, como al hombre los accidente y las enfermedades microbianas, y de hacer frente a trastornos internos, semejantes a los desarreglos orgánicos y a las enfermedades degenerativas que sufrimos los humanos. Sólo que siendo la sociedad un cuerpo discreto, si se me permite la comparación matemática, a diferencia del hombre, en quien las unidades componentes no solamente son homogéneas, sino que se hallan unidas entre si, en inmediato e inseparable contacto, en ella es posible la especialización en las diversas funciones, las cuales inclusive quedan confiadas a entidades distintas. Y así vemos que en toda asociación política existen dos grandes actividades administrativas cuyo fin común es la defensa del organismo. pero que miran especialmente. aunque no de modo absolutamente exclusivo, la una a los ataques del exterior, la otra a los disturbios y movimientos violentos de adentro. Estas actividades, cristalizan o se alojan en esas enormes organizaciones que son el Ejército, la Marina y la Aviación Guerrera, por una parte y la Policía y las Fuerzas de Seguridad, por la otra. Digo que se trata de actividades administrativas porque ésa es la naturaleza que corresponde a estas tareas dentro de la clasificación de las funciones del Estado. Son, pues, objeto de estudio por parte del derecho administrativo y las leyes que las organizan y regulan son leyes administrativas. Sin embargo, como es usual en el estado de derecho, la actividades de que tratamos tienen su base en la constitución de cada país, base que inclusive es más amplia y explícita que tratándose de otras actividades administrativas, seguramente debido a la mayor importancia que revisten la defensa nacional y el mantenimiento del orden público. En nuestra Constitución Política, por ejemplo, además de otras referencias como en los artículos 10, 13, 16, 21, 26, 31, 32, 35, 36, 76, 79, 115, 117, 118, 122, 123, 129. 132 y 136, encontramos entre las facultades del Congreso General las de declarar la guerra, de levantar y sostener el Ejército y la Armada de la Unión, de reglamentar su organización y servicio, así como las de la Guardia Nacional, y de dictar leyes sobre patentes de corso, presas de mar y tierra y derecho marítimo de la guerra y entre las facultades del Presidente de la República, las de disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación, de disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos, y de declarar la guerra previa autorización del Congreso de la Unión. Podemos afirmar, por consiguiente, que las actividades de defensa nacional y mantenimiento del orden se desarrollan conforme a disposiciones administrativas, tanto legales como reglamentarias, dentro del cuadro de las bases, bastante numerosas y explícitas, que sienta para ellas la Constitución.
Aquí recurro de nuevo a mi símil biológico, que aclaro que es simple recurso retórico y no creencia ingenua en una teoría organicista. Como los individuos, las sociedades políticas atraviesan en ocasiones por crisis que ponen en peligro su existencia o su integridad. Y así como aquéllos, en ocasiones semejantes, abandonan su modo normal de vida, se someten a drásticos y peligrosos regímenes curativos y confían su salud y hasta su vida a quienes les parece que pueden salvarlos, así también hay veces en que no queda al Estado otro remedio que el heroico de adoptar medidas extraordinarias de gobierno, a fin de que la fuerza y la rapidez de la acción igualen a la magnitud de la emergencia. ¿Pero qué actitud debe asumir el derecho frente a tan graves y trascendentales contingencias? ¿Deberá preverlas y esforzarse por regularlas, o retroceder ante los hechos y ceder el campo a la acción omnimoda y sin trabas de quienes se arroguen la peligrosa misión de salvar a la Patria? El dilema lo encierran dos frases que se han hecho célebres, ambas de Cicerón, que empleo para dramatizarlo: "Silent enim leges inter arma", esto es "las leyes deben callar" entre el fragor de las armas , y "cedant arma togae", en español, "dobleguense las armas ante la toga".
Para mí la elección no ofrece duda. Salvo en un gobierno absoluto, no es admisible que los hechos sean superiores al derecho. Cierto que ese trata de circunstancias excepcionales; muy cierto también que el funcionamiento del gobierno constitucional supone una serie de condiciones que no se dan en épocas de conmociones violentas o de guerra internacional. Pero si se va al fondo de estas observaciones, de ellas no se desprende la existencia de un campo vedado al derecho. Lo único que prueban es la necesidad de una norma especial. En otras palabras, para situaciones excepcionales, debe haber leyes de excepción. Frente a sucesos que se salen de lo común, leyes que confieran poderes extraordinarios.
No concibo que en el estado de derecho sea admisible otra solución. Si el derecho ha venido haciendo el esfuerzo desde Suárez y el Padre Vitoria, con qué poco éxito todos lo sabemos, de someter a su imperio las relaciones entre las naciones, inclusive las originadas por la guerra, me parece que sería contradictorio, que sería un retroceso, pensar que en el interior de cada nación el derecho debe entrar en receso cuando surge un conflicto, para ser sustituido por la fuerza escueta y la arbitrariedad. Y hago hincapié en esto que puede parecer evidente, porque sólo cuando se cree firmemente que el derecho sigue rigiendo en tiempos de emergencia. aunque debe preverlos especialmente y regularlos en forma diversa de los ordinarios, se evita el deslizamiento hacia las teorías de los plenos poderes y los decretos-leyes, y hacia las doctrinas absolutistas que con más o menos franqueza inspiran aquéllas.
Por lo demás, la discusión sale sobrando. Donde se ha practicado el gobierno limitado, el derecho ha elaborado teorías para resolver el problema del estado de necesidad. Esas teorías son dos: una anglosajona, la otra de clara ascendencia latina, como que la encontramos desde los primeros tiempos de Roma. Llamemos a aquélla, con Thurman Arnold, la teoría de la ley marcial; a la segunda. usando la expresión de la ley francesa de 1791, de la que arranca la evolución moderna en la materia, la teoría del estado de sitio. La primera es una elaboración de la jurisprudencia, pues lo característico de ella es que no hay normas legales preestablecidas, que encaucen la acción de las autoridades en las épocas de emergencia. En cambio, la solución latina tiene de peculiar el intento de proveer de antemano un cuadro legal, más o menos amplio y elástico según las diversas constituciones, dentro del cual ha de moverse el gobierno en su esfuerzo por triunfar de los enemigos del exterior y de los rebeldes domésticos. Para no inducir a un error, aclaro que Inglaterra se ha aproximado desde 1920 al sistema latino con la Ley sobre Facultades de Emergencia, que prevé con detalle las situaciones extraordinarias que pueden presentarse. En cambio en los Estados Unidos siguen siendo los tribunales fundamentalmente quienes deben definir los límites de los poderes que pueden ejecutarse en tiempos de lucha y de revuelta. La Constitución Norteamericana no contiene sobre cl particular sino una disposición en que se prohibe la suspensión del writ de habeas corpus, "salvo cuando la seguridad pública lo exija en los casos de rebelión o invasión". A pesar de este silencio se ha argumentado con razón que siendo la Constitución un instrumento permanente, destinado a regir tanto en la paz como en épocas difíciles, como lo prueba el Preámbulo en que se mencionan entre sus finalidades las de "afianzar la tranquilidad interior" y de "proveer a la defensa común", debe ser posible derivar de ella las autorizaciones necesarias para hacer frente a las situaciones de excepción. Así lo ha hecho la Suprema Corte del país vecino mediante numerosas ejecutorias pronunciadas con ocasión de la Guerra Civil y...
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