Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del Ministro G.D.G.P..

En el presente asunto el Municipio de J.A., Estado de Zacatecas, promovió controversia constitucional demandando la invalidez del decreto del Congreso Local de fecha treinta de abril de dos mil dos, mediante el cual, con fundamento en el artículo 45 de la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas, se declararon nulos de pleno derecho los acuerdos tomados por el Ayuntamiento de dicho Municipio adoptados en las sesiones de Cabildo de fecha primero y cinco de octubre de dos mil uno en los que se rechazó la terna para ocupar el cargo de contralor municipal y, además, se exhorta el Municipio de J.A. y de los regidores de la primera minoría para que dentro del término de quince días a partir de que se notifique la resolución legislativa procedan reponer el procedimiento, en los términos previstos por los artículos 103 y 104 de la Ley Orgánica del Municipio.

En la sentencia respecto de la cual me pronuncio, el Tribunal Pleno, por mayoría de siete votos, con el voto en contra del suscrito y del señor M.J.R.C.D., decidió con fecha veintinueve de junio de dos mil cuatro reconocer la validez del acto impugnado.

No comparto la determinación tomada por el Tribunal Pleno, pues considero que se debió suplir la deficiencia de la demanda y declarar la invalidez del acto impugnado en atención a que el precepto en el que se fundamenta es abierta y manifiestamente inconstitucional, por lo que a continuación expondré las razones por las cuales disiento con la sentencia.

En primer lugar, consideró necesario plasmar los antecedentes del caso:

a) El diecinueve de septiembre de dos mil uno, los tres regidores integrantes de la primera minoría, electos por el principio de representación proporcional, presentaron a los integrantes del Cabildo una terna para elegir al contralor municipal. En sesión celebrada el primero de octubre del año dos mil uno se acordó que ninguno de los integrantes de dicha terna resultaba digno de la fe y la confianza del órgano municipal. El demandante sostiene, además, que en ningún momento adjuntaron los proponentes medios de prueba idóneos para acreditar que las personas incluidas en la referida terna reunían los requisitos de elegibilidad formales que prevé el artículo 104 de la Ley Orgánica del Municipio, por ello, la terna no fue admitida.

b) Los integrantes de la primera minoría de Cabildo, inconformes con la resolución anterior, interpusieron ante la Secretaría de Gobierno Municipal un recurso de revisión, medio de impugnación administrativo previsto en los artículos 133 a 145 de la Ley Orgánica del Municipio, recurso que fue desechado por considerar que dicha secretaría era improcedente contra actos de su superior jerárquico.

c) Los regidores integrantes de la primera minoría denunciaron ante la Legislatura del Estado la no aceptación de la terna propuesta, así como la determinación de la Secretaría de Gobierno Municipal de no sustanciar el recurso presentado.

d) La Legislatura del Estado ordenó la sustanciación de dicha denuncia en forma de recurso de nulidad. El Municipio actor señala que la demandada turnó la denuncia a la Comisión de Gobernación, la cual solicitó al Ayuntamiento de J.A. el informe en relación a los actos y hechos respectivos.

e) Que una vez concluida la etapa de instrucción, la Legislatura del Estado de Zacatecas procedió, el treinta de abril del año dos mil dos, a la aprobación íntegra del dictamen que le presentó la Comisión de Gobernación, quedando aprobado el acuerdo que contiene el acto cuya invalidez demanda el Municipio actor.

La sentencia contra la cual me pronunció considera que el acto impugnado es constitucional en virtud de que fueron dictados por autoridad competente, esto es, la Legislatura del Estado, toda vez el artículo 45 de la Ley Orgánica del Municipio lo faculta para declarar la nulidad de los acuerdos emitidos por los Ayuntamientos, de oficio o petición de parte, cuando se dicten en contravención a las leyes; asimismo, considera que el decreto se encuentra fundado y motivado puesto que existen diversos preceptos legales en los que se atribuye la autoridad la competencia para resolver la denuncia referencia y, por lo que hace a la motivación, se advierte la existencia de antecedentes fácticos o circunstancias que justifican la actuación de la legislatura.

En mi opinión, se debió suplir la deficiencia de la demanda y declarar la inconstitucionalidad del artículo 45 de la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas, pues dicho precepto es violatorio del artículo 115 de la Constitución Federal, al permitir a la Legislatura Estatal revocar los acuerdos de los Ayuntamientos.

Ciertamente, es importante destacar que el artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal establece la obligación de este Alto Tribunal de suplir la deficiencia de la demanda y de su contestación, así como la de los alegatos y agravios. En efecto el artículo de mérito indica:

"Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."

Esta suplencia es de importancia y trascendencia, porque siendo la controversia constitucional un procedimiento que tiene como finalidad la salvaguarda de las competencias constitucionales, el equilibrio de poderes y, en general, cualquier violación directa o indirecta a la Constitución Federal, en su desarrollo y al dictar sentencia este Alto Tribunal debe actuar con plenitud de jurisdicción, a fin de que prevalezcan, al margen de los buenos o malos argumentos de las partes, la verdad y el orden jurídico constitucional.

En mi opinión, lo anterior incluye el caso en que se advierta que el precepto en que se funda la actuación impugnada en controversia constitucional y, en todo caso, es obligación del Ministro instructor llamar a juicio a las autoridades legislativas correspondientes o bien del Tribunal Pleno reponer el procedimiento ante tal situación.

Resulta importante diferenciar este supuesto del regulado en el artículo 39, esto es, de la resolución de la cuestión efectivamente planteada. Dicho precepto indica:

"Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

El examen de la cuestión efectivamente planteada está centrada con la fijación de la litis y, además, con la causa de pedir, esto es, con la identificación precisa de los argumentos de las partes encaminados a señalar la lesión o agravio que les causa el acto impugnado, sin embargo, ello de ninguna manera implica la suplencia de la deficiencia de la demanda, pues ésta es otra institución procesal que inclusive opera en algunas materias como es la relativa a las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, aunque no se haya demandado la invalidez de determinado acto o habiéndose señalado no se emite concepto de invalidez en su contra, pues en este tipo de medios de control constitucional prevalece el respeto al orden constitucional sobre la falta de pericia de las partes.

Al respecto me parece importante invocar la tesis 2a. XXII/2002 de la Segunda Sala que, aunque emitida en amparo, establece la diferencia entre estudiar la causa de pedir y suplir la deficiencia de la queja. Dicha tesis fue publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, marzo de 2002, página 419, que a la letra indica:

"AGRAVIOS EN RECURSOS INTERPUESTOS DENTRO DEL JUICIO DE AMPARO. EL QUE SE ABORDE SU ESTUDIO EN ATENCIÓN A LA CAUSA DE PEDIR, NO IMPLICA SUPLIR SU DEFICIENCIA EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 76 BIS DE LA LEY DE LA MATERIA. La circunstancia de que al conocer de un recurso dentro de un juicio de amparo esta Suprema Corte de Justicia de la Nación o un Tribunal Colegiado de Circuito atiendan a la causa de pedir expresada, conforme lo dispone la tesis de jurisprudencia P./J. 69/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, página 5, de rubro: ‘AGRAVIOS EN RECURSOS INTERPUESTOS DENTRO DEL JUICIO DE AMPARO. PARA QUE SE ESTUDIEN BASTA CON EXPRESAR EN EL ESCRITO RELATIVO, RESPECTO DE LAS CONSIDERACIONES QUE SE CONTROVIERTEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA, LA CAUSA DE PEDIR.’, no equivale a suplir su deficiencia en términos de lo previsto en el artículo 76 bis de la Ley de Amparo, ya que para abordar los agravios con base en la causa de pedir expresada en el libelo respectivo resulta necesario que el recurrente haya precisado con claridad cuál es la lesión o el agravio que le provocan las respectivas consideraciones, así como los motivos que generan esa afectación, a diferencia de lo que sucede cuando se suple la deficiencia de los agravios, pues esta prerrogativa procesal tiene aplicación cuando en el escrito relativo no se señala qué consideraciones del fallo recurrido se controvierten, o bien, realizado esto último, no se mencionan los motivos que generan la respectiva afectación. Además, la institución de la suplencia de los agravios, según el grado en que ésta se autorice por la Ley de Amparo y su interpretación jurisprudencial, se traduce en examinar consideraciones no controvertidas por el recurrente, o bien, en abordar el estudio de aquellas respecto de las cuales éste se limitó a señalar en sus agravios que las estima incorrectas, sin precisar el o los motivos que sustentan su afirmación."

Por lo anterior, considero que debió ejercerse la suplencia de la demanda, llamar a juicio a las autoridades legislativas y declarar la inconstitucionalidad del artículo 45 de la Ley Orgánica del Municipio.

Ciertamente, el precepto impugnado es del tenor literal siguiente:

"Artículo 45. Los Ayuntamientos deberán revocar sus acuerdos, de oficio o a petición de parte, cuando se hayan dictado en contra de ésta u otras leyes.

"La Legislatura del Estado estará facultada para declarar nulos de pleno derecho los acuerdos a que se refiere el párrafo anterior, siempre y cuando no se hayan producido efectos de imposible reparación material. De haberse producido tales efectos, la legislatura fincará a los miembros del Ayuntamiento las responsabilidades que correspondan."

El precepto transcrito regula la intervención del Estado para declarar nulos de pleno derecho los acuerdos del Ayuntamiento, sin parámetros claros, lo que significa una violación directa a la autonomía conferida a los Municipios por el artículo 115 de la Constitución Federal, del que se puede derivar un principio de intervención restringida de la legislatura como control político en los asuntos internos del Ayuntamiento, pues únicamente se le da intervención para efectos de la suspensión o desaparición de Ayuntamientos o de la suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros, por causas graves señaladas por la ley y siempre y cuando se haya otorgado audiencia al Municipio, además de que, en caso de su desaparición, se faculta a la legislatura a nombrar un Concejo Municipal.

Luego, cualquier otra intervención como control político distinta a las anteriores, es inconstitucional, pues atenta contra la autonomía del Ayuntamiento consagrada en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, que expresa que las competencias del Ayuntamiento se ejercen por éste de manera exclusiva.

Es conveniente recordar que en la exposición de motivos de la reforma de mil novecientos ochenta y tres, que fue la que incorporó las figuras de la suspensión, revocación y desaparición, se indicó:

"En la fracción I, recogiendo los principios electorales que se consignan en el actual texto constitucional, se apoya y robustece la estructura política de los Ayuntamientos, consignando bases genéricas para su funcionamiento y requisitos indispensables para la suspensión, declaración de desaparición de poderes municipales o revocación del mandato a los miembros de los Ayuntamientos.

"Nos alentó para esta proposición el deseo de generalizar sistemas existentes en la mayor parte de las Constituciones de los Estados y, al mismo tiempo, preservar las instituciones municipales de injerencias o intervenciones en sus mandatos otorgados directamente por el pueblo, pretendiendo consagrar en lo fundamental un principio de seguridad jurídica que responda a la necesidad de hacer cada vez más efectiva la autonomía política de los Municipios, sin alterar, por otra parte, la esencia de nuestro federalismo.

"Cabe destacar, como principal innovación de esta fracción, la obligada instauración de un previo procedimiento con derecho de defensa para los afectados ajustando a requisitos legales, antes de interferir sobre el mandato que los Ayuntamientos ejercen por decisión del pueblo a través del sufragio directo o dicho sea en otras palabras, el establecimiento de la garantía de audiencia para la observancia en el caso de los principios de seguridad jurídica y de legalidad. Así también se pretende inducir a las entidades federativas para que en sus Constituciones Locales y leyes relativas señalen con toda precisión cuáles deban ser las causas graves que puedan ameritar el desconocimiento de los poderes municipales o de los miembros de los Ayuntamientos y, en otro aspecto, la adecuada instrumentación de los procedimientos y requisitos que deban cubrirse para la toma de tan trascendente decisión."

Luego, como se desprende de la exposición de motivos la finalidad de estas instituciones es reducir las injerencias de los Gobiernos Estatales en el Ayuntamiento. Asimismo, debe tomarse en cuenta que la reforma de mil novecientos noventa y nueve fortaleció el ámbito de actuación municipal, por lo que no pueden aceptarse estas injerencias por vía de control político.

La posibilidad de nulificación de los actos del Ayuntamiento excede la legítima intervención que la propia Constitución otorga a los Estados de la Federación, que sólo pueden intervenir en un Ayuntamiento por medio de los controles políticos y siguiendo las condiciones de gravedad y previa audiencia que la Constitución Federal regula en su artículo 115, fracción I.

La existencia de dicha facultad anulatoria traslada, en última instancia, las competencias del Ayuntamiento al Estado, quien ejercerá un control de legalidad de los actos de éste, a través de un procedimiento esencialmente político, razón por la cual se vulnera el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

En mi opinión, esto contradice también la doctrina sentada por el Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 56/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 922, que a la letra indica:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONGRESO DEL ESTADO DE ZACATECAS INVADE LA ESFERA DE COMPETENCIA MUNICIPAL, EN VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AL REVOCAR UN ACUERDO DE CABILDO EN EL QUE SE DESTITUYÓ A UN CONTRALOR MUNICIPAL, Y ORDENAR SU REINSTALACIÓN CON LA RESTITUCIÓN RETROACTIVA DE SUS DERECHOS LABORALES DESDE LA FECHA DE SU DESTITUCIÓN, CON EL APERCIBIMIENTO DE QUE DE NO HACERSE, SE APLICARÁN LAS SANCIONES PREVISTAS EN LA LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE LA PROPIA ENTIDAD FEDERATIVA. Conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracciones I, tercer párrafo y VIII, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas Locales tienen facultades de revocación o suspensión del mandato de alguno de los miembros del Ayuntamiento por haber incurrido en alguna de las causas graves que la ley local prevenga, pero tal facultad se refiere exclusivamente a los miembros de los Ayuntamientos que se integrarán por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine, quedando las relaciones de trabajo entre el Municipio y los demás servidores públicos municipales que no integran el Ayuntamiento, y que se regirán por las leyes estatales expedidas con base en lo previsto en el artículo 123 de la Constitución Federal y sus disposiciones reglamentarias, a la competencia de los Municipios y su órgano de gobierno que es el Ayuntamiento, sin injerencia alguna de las Legislaturas Estatales. En tales términos, los artículos 122 de la Constitución Política del Estado de Zacatecas, así como 64 y 70 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de la propia entidad federativa consignan que los Ayuntamientos y la legislatura, en el ámbito de sus competencias, conocerán y sancionarán los actos que realicen los servidores públicos municipales que den lugar a responsabilidad administrativa en el ámbito de sus competencias, correspondiendo a la Legislatura del Estado identificar, investigar y determinar las responsabilidades en mención, así como aplicar las sanciones respectivas, tratándose de presidentes municipales, regidores y síndicos, y a los Ayuntamientos por lo que se refiere a los demás servidores públicos municipales. Ahora bien, de acuerdo con lo señalado en los artículos 101 y 117 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Zacatecas, la Contraloría Municipal será una de las dependencias con que contarán los Ayuntamientos y su titular será designado por el Cabildo de una terna propuesta por el partido político que haya obtenido la primera minoría como resultado de la elección por el Ayuntamiento municipal, siempre y cuando haya alcanzado el veinticinco por ciento de la votación total efectiva, quedando el Cabildo encargado de evaluar de manera acuciosa y permanente el desempeño de sus funciones y teniendo, en caso contrario, la facultad de removerlo y designar a otro contralor municipal, previa aprobación de la mayoría simple de los regidores, sin sujetarse a lo establecido para la primera designación del contralor. Ahora bien, deriva de lo anterior que si el Congreso del Estado, con motivo de la denuncia presentada por regidores y ciudadanos del Ayuntamiento, revisa el acuerdo de Cabildo en que, en uso de las atribuciones que le otorga el artículo 117 de la citada ley orgánica, determina destituir al contralor municipal, y emite resolución ordenando la revocación de tal acuerdo y la reinstalación en su cargo de contralor con la restitución de todos sus derechos laborales desde la fecha de su separación, apercibiendo, inclusive, a los miembros del Ayuntamiento de que de no hacerlo se aplicarán en su contra las sanciones previstas en la ley de responsabilidades en cita, con tal acto invade la esfera de competencia del Municipio en violación al artículo 115 de la Constitución Federal, al revocar un acuerdo de Cabildo que corresponde a su esfera de autonomía gubernativa y en la que no tiene injerencia alguna la Legislatura Local, ni del que puede, por tanto, derivar responsabilidad alguna para los miembros del Ayuntamiento al no ser un acto prohibido por la ley, sino realizado en uso de las atribuciones que ésta le otorga y respecto del cual el Congreso Estatal no tiene facultades de revisión y modificación o revocación por no afectar aspectos que constitucionalmente se encuentren sujetos a supervisión, vigilancia o fiscalización por parte de la Legislatura Estatal, sino a la competencia exclusiva de los Ayuntamientos, como lo es la relación laboral que el Municipio entable con sus trabajadores por conducto de su órgano de gobierno, que es el Ayuntamiento.

"Controversia constitucional 27/2000. Ayuntamiento del Municipio de V., Zacatecas. 15 de febrero de 2001. Once votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: L.F.M.G.P.."

En aquel asunto el Tribunal Pleno sostuvo lo siguiente:

"... es incorrecto que el Congreso del Estado pretenda fundar la resolución cuya nulidad se demanda en los preceptos constitucionales y legales relativos a la responsabilidad de los servidores públicos, pues como ha quedado analizado, las facultades de la legislatura en tal materia se limitan a los miembros de los Ayuntamientos, sin comprender a los demás servidores públicos municipales, como lo es el contralor municipal, siendo el Ayuntamiento la autoridad competente para revisar su actuación en el cargo y, en su caso, fincar responsabilidad y aplicar las sanciones conducentes, sin que la legislatura tenga injerencia alguna al respecto ni atribución para revisar los actos que lleva a cabo el Ayuntamiento en el ejercicio de tal facultad que corresponde a una materia de su exclusiva competencia, a saber, las relaciones laborales que establezcan con los trabajadores del Municipio, como parte de su autonomía de gobierno.

"No obsta a la anterior determinación, las facultades que el artículo 65, fracción XLVII de la Constitución Estatal otorga a la Legislatura del Estado de Zacatecas para investigar el desempeño de los Ayuntamientos y el artículo 68, fracción I, a la Comisión Permanente para velar por la observancia de la Constitución Federal, la local del Estado y las leyes que de ella emanen, dando cuenta a la legislatura de las infracciones cometidas, teniendo tanto la legislatura como la Comisión Permanente la atribución de solicitar a todos los servidores públicos los informes que estime convenientes para tal efecto, pues ello, tratándose del desempeño de los Municipios, debe entenderse relacionado con las materias que sean propias de la competencia del Congreso Estatal, es decir, de los aspectos en los que tiene facultad de investigación, fiscalización o suspensión de acuerdo con el régimen de facultades delimitado en la Constitución Federal, pero no en los aspectos que constitucionalmente están reservados al gobierno directo y libre del Municipio, como es la relación laboral del Municipio con sus trabajadores, diversos a los integrantes del Ayuntamiento, y que tampoco incidan en forma alguna en las materias en que la legislatura tenga atribuciones de supervisión. Considerar lo contrario, es decir, que tales preceptos autorizan a la Legislatura Local a supervisar el desempeño de los Ayuntamientos en todos sus aspectos, implicaría quebrantar el principio de libertad municipal introducido mediante la reforma constitucional de mil novecientos ochenta y tres, autorizando la injerencia de la Legislatura Estatal en su libre gobierno y administración.

"Por ello, la posibilidad de que cualquier ciudadano formule denuncia ante la legislatura respecto de las conductas que sean contrarias a las leyes o que lesionen los intereses municipales y que den lugar a responsabilidad, en términos de lo previsto en los artículos 150, fracción III, de la Constitución Política del Estado de Zacatecas y 5 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Zacatecas, debe entenderse referido, en cuanto al desempeño de los Municipios, exclusivamente en aquellos aspectos en los que la legislatura tenga facultades de supervisión y, en cuanto a la responsabilidad de los servidores públicos municipales, en torno a los miembros de los Ayuntamientos, que son los únicos servidores municipales respecto de los cuales la Constitución Federal y la legislación local le da facultades de identificar, investigar y determinar las responsabilidades, así como aplicar las sanciones respectivas. Entender en forma irrestricta esta facultad de investigación de la Legislatura Estatal, sería romper el régimen de facultades competenciales constitucional y legalmente previsto.

"Debe advertirse, además, que tampoco puede considerarse que con motivo de las facultades de investigación de la conducta de los miembros de los Ayuntamientos que tiene la Legislatura Estatal, pueda intervenir en decisiones propias del Ayuntamiento, como lo es la evaluación que realice del desempeño en sus funciones del contralor municipal y la decisión de removerlo de su cargo, en virtud de que, como se analizó con anterioridad, esto corresponde al ámbito de competencia exclusivo del gobierno del Ayuntamiento, respecto de lo cual la legislatura no tiene atribuciones de revisión y mucho menos puede, por tanto, de ello derivar responsabilidad alguna para los miembros del Ayuntamiento. Las facultades de identificar, investigar y determinar las responsabilidades, así como para aplicar las sanciones respectivas, tratándose de presidentes municipales, regidores y síndicos que tiene la Legislatura Local se refieren a las conductas u omisiones contrarias a la ley previstas como constitutivas de responsabilidad para tales servidores públicos, pero no a los actos que realicen en ejercicio de facultades que la ley les otorgue para el desempeño de las funciones propias que le corresponden en el gobierno libre y directo del Municipio."

Si en aquel asunto se sostuvo la invasión a la libertad municipal que significaría el fincamiento de responsabilidades por desempeñar las funciones propias que corresponden al gobierno libre y directo del Municipio, no se puede desprender sin contradicción el reconocimiento de validez de un acto que revoca un acuerdo interno del Ayuntamiento que no trasciende a la esfera de competencias del Congreso Local y, además, del precepto que lo funda que regula una mediatización del Gobierno Municipal, pues sus actos estarán sujetos a un control político por parte de la Legislatura Estatal que podrá anularlos, aun cuando los mismos hayan sido dictados en ejercicio de la autonomía de gobierno que consagra la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal.

En orden a lo anterior, manifiesto mi disenso con la opinión mayoritaria, pues debió suplirse la deficiencia de la demanda y declararse la invalidez del acto impugnado, así como del artículo 45 de la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas, precepto que otorga fundamento a la actuación del Congreso Local.