Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

RECURSO DE RECLAMACIÓN 296/2004-PL, DERIVADO DE LA TERCERA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 67/2004. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUINTANA ROO.

MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIOS: P.A.N.M. Y ALEJANDRO CRUZ RAMÍREZ.

CONSIDERANDO:

TERCERO. El recurrente en sus agravios adujo en síntesis, lo siguiente:

a) Que la tercera ampliación de demanda hecha valer por la parte actora debió desecharse, al desprenderse de manera notoria, evidente e indudable que no existe acto concreto que reclamar a alguna de las autoridades demandadas, ya que la actora reclama la realización de "posibles" actos derivados de otros que aduce ya fueron reclamados en la demanda inicial; es decir, la actora no reclama a las autoridades demandadas ningún acto concreto de autoridad que se sea contrario a la Constitución o que vulnere la esfera de competencia de un Municipio.

b) Que además, del escrito de ampliación de demanda se advierte que ninguno de los actos cuya invalidez se reclama tienen relación directa con los hechos o antecedentes expuestos en la demanda inicial, por lo que no pueden considerarse como actos concretos de autoridad, en virtud de que no expone cuándo y cómo conoció de ellos, en qué medio fueron publicados o emitidos y en qué consisten, de ahí que sean meras suposiciones que ni siquiera llegan a ser presunciones fundadas de hechos que pudieran acontecer.

Que como se observa de lo anterior, la parte actora en ningún momento impugna un acto concreto, determinado, identificable jurídicamente, de lo que se colige que con la indebida admisión de la ampliación, se deja en estado de indefensión a las demandadas, al no estar en condiciones de verter argumento jurídico alguno para sostener la constitucionalidad de determinado acto, con lo que se vulnera los numerales 22 y 23 de la ley reglamentaria de la materia

c) Que además, se vulnera el artículo 23, fracción II, de la ley reglamentaria en mención, ya que dicho precepto obliga a las autoridades demandadas a señalar en su contestación, las razones o fundamentos jurídicos para sostener la validez de los actos reclamados, sin embargo, en el caso, no se podría emitir algún razonamiento jurídico ni exponer fundamentos de derecho al dar contestación a la ampliación de demanda para sostener la constitucionalidad de acto alguno, por la razón de que la parte actora no señala ningún acto en concreto; toda vez que los que según impugna no tienen relación ni hacen presumir siquiera, la existencia de los procedimientos de juicio político, declaratoria de procedencia, desintegración del Ayuntamiento, desconocimiento de la actual integración, la falta de entrega de recursos.

d) Que por otra parte, el auto combatido vulnera el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en razón de que reconoce de manera indebida el carácter de autoridades demandadas a todas las dependencias del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., sin que se desprenda de la literalidad de la ampliación de la demanda, que la parte actora le atribuya a estas dependencias la promulgación o ejecución de algún acto en concreto.

Que lo anterior es así, ya que salvo la Procuraduría de Justicia Local a quien le atribuye la parte actora "actos, procedimientos y averiguaciones previas ...", al resto de las dependencias públicas no les atribuye acto alguno por el que se les pudiera tener como autoridades demandadas.

Que en relación con lo anterior, debe tenerse en cuenta que en proveído de veintitrés de julio de dos mil cuatro, al admitirse la primera ampliación de demanda, se sostuvo que no era posible tener como autoridades demandadas a las dependencias subordinadas del Poder Ejecutivo del Estado, con apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 84/2000, de rubro "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS."; sin embargo, en el auto recurrido indebidamente se reconoce como demandadas a las dependencias subordinadas jerárquicamente al Poder Ejecutivo del Estado, a excepción de la Procuraduría de Justicia del Estado, que goza de autonomía en sus funciones, contraviniendo con ello la jurisprudencia citada.

Precisado lo anterior, debe señalarse que la materia del presente recurso consiste únicamente en determinar si los motivos expresados por el recurrente constituyen una causa de improcedencia notoria y manifiesta, que hubiera ameritado el desechamiento de la ampliación de demanda a través del auto combatido, pues de no ser así, corresponde analizarla al Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al momento de dictar la resolución definitiva.

Sirve de fundamento a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 32/96, consultable en la página trescientos ochenta y seis, T.I., junio de mil novecientos noventa y seis, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO. CORRESPONDE ANALIZARLAS AL PLENO DE LA SUPREMA CORTE CUANDO NO SEAN MANIFIESTAS E INDUDABLES. Al Ministro instructor, de acuerdo a lo que preceptúan los artículos 24, 25 y 36 de la ley reglamentaria, le corresponde examinar, ante todo, el escrito respectivo de la demanda a fin de cerciorarse acerca de la eventual existencia de motivos manifiestos e indudables de improcedencia que generarían el rehusamiento categórico de la demanda; le compete también llevar a cabo el trámite de la instrucción del juicio hasta ponerlo en estado de resolución; le concierne, asimismo, elaborar el proyecto de resolución que deberá someter a la consideración del Tribunal en Pleno. Sin embargo, por ser las controversias constitucionales juicios con características y peculiaridades propias, si frente al motivo de improcedencia hubiere alguna duda para el Ministro instructor, entonces no podría decretarse el desechamiento de la demanda y, en consecuencia, las causas de improcedencia que se invocaran por los demandados sólo podrían ser analizadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia al pronunciar la sentencia definitiva. La característica de los motivos manifiestos e indudables de improcedencia de la demanda sobre controversia constitucional, estriba en que su naturaleza ostensible y contundente autoriza al desechamiento de plano de la demanda; en cambio, las causas diversas de improcedencia que las partes interesadas puedan invocar durante la secuela del procedimiento, o que de oficio se adviertan, sólo significa que se decretan después de haberse abierto el juicio y con apoyo en las pruebas allegadas por las partes durante la etapa respectiva."

Ahora bien, a efecto de analizar si como lo aduce el recurrente la imprecisión o inexistencia de los actos cuya invalidez se demanda en la tercera ampliación hecha valer por el Municipio actor en la controversia constitucional de la cual deriva este recurso, es un motivo manifiesto e indudable por el cual debió desecharse la referida ampliación de demanda, debe atenderse a lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional que dispone:

"Artículo 25. El Ministro instructor examinará ante todo el escrito de demanda, y si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechará de plano."

De este numeral se desprende que el Ministro instructor podrá desechar la demanda de controversia constitucional por improcedente, siempre y cuando exista un motivo manifiesto e indudable.

Lo anterior resulta igualmente aplicable al escrito de ampliación de demanda, de conformidad con lo previsto por el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia que dispone:

"Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."

Ahora bien, este Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/98, consultable en la página ochocientos noventa y ocho, T.V., enero de mil novecientos noventa y ocho, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que para desechar de plano la demanda de controversia constitucional las causas de improcedencia deben ser manifiestas e indudables. Dicha tesis es del tenor siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA EL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA SU IMPROCEDENCIA DEBE SER MANIFIESTA E INDUDABLE. Conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la improcedencia de la controversia constitucional que permita desechar de plano la demanda presentada, debe ser manifiesta e indudable; es decir, debe advertirse del escrito de demanda y de las pruebas que, en su caso, se hayan adjuntado, sin requerir otros elementos de juicio, de tal manera que no exista duda alguna en cuanto a la actualización de la causal invocada que evidencie en forma clara y fehaciente la improcedencia de la pretensión intentada, de tal forma que los actos posteriores del procedimiento no sean necesarios para configurarla en forma acabada y tampoco puedan, previsiblemente, desvirtuar su contenido."

Luego, si un motivo de improcedencia no está plenamente demostrado, entonces se debe admitir la demanda a trámite, pues de lo contrario se estaría privando al actor de su derecho a instar la acción de controversia y probar en el juicio.

Al efecto, cabe destacar que por manifiesto se entiende lo que se advierte en forma clara y patente de la lectura de la demanda y sus anexos, así como de los escritos aclaratorios y, por indudable, que se tiene la certeza y plena seguridad de que la causa de improcedencia efectivamente se actualiza en el caso concreto, sin que se requiera de otros elementos de juicio que lleven a concluir diversa convicción, de modo tal que la fase probatoria se haga innecesaria.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 128/2001, consultable en el Tomo XIV de octubre de dos mil uno, página ochocientos tres, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN ‘MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA’ PARA EL EFECTO DEL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Ministro instructor podrá desechar de plano la demanda de controversia constitucional si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia. En este contexto, por ‘manifiesto’ debe entenderse lo que se advierte en forma patente y absolutamente clara de la lectura de la demanda, de los escritos aclaratorios o de ampliación, en su caso, y de los documentos que se anexen a tales promociones; mientras que lo ‘indudable’ resulta de que se tenga la certeza y plena convicción de que la causa de improcedencia de que se trate efectivamente se actualiza en el caso concreto, de tal modo que aun cuando se admitiera la demanda y se sustanciara el procedimiento, no sería factible obtener una convicción diversa."

Entonces, cuando se actualice un motivo manifiesto e indudable de improcedencia el Ministro instructor deberá desechar de plano la demanda de controversia constitucional o su ampliación.

Lo anterior, en virtud de que las causas de improcedencia son de orden público y deben analizarse, incluso de oficio, por lo que deben quedar probadas de manera fehaciente y no inferirse con base en presunciones. Por tanto, para efectos del desechamiento de una demanda o de su ampliación, debe tenerse la certeza de que se surten los extremos del motivo de improcedencia en forma manifiesta e indudable, pues cualquier motivo de duda, obliga a admitirla a trámite, con independencia de que en la sentencia pueda declararse fundada con base en un estudio más detallado y apoyado en los elementos de prueba que se recaben durante el procedimiento.

En efecto, acorde a sus propias características, el auto de admisión esencialmente reviste el carácter de mero trámite, en el que no pueden realizarse estudios exhaustivos por no ser propios de este tipo de acuerdos.

Por tanto, si las características del proveído de inicio, que el Ministro instructor debe dictar para admitir o desechar una demanda, es de mero trámite, se ve impedido para realizar mayores consideraciones que impliquen esbozar cuestiones del fondo del asunto o que provoquen un estudio más profundo, propio de una resolución y no de un acuerdo, pues de emitir un pronunciamiento de esa naturaleza, ello traería como consecuencia que no se actualizara la hipótesis del artículo 25 de la ley reglamentaria de la materia, ya que no se estaría ante una causa de improcedencia que en forma notoria y manifiesta se actualizara.

En este orden de ideas, procede determinar si los motivos que alega el recurrente hacen improcedente la ampliación de demanda de controversia constitucional, de manera manifiesta e indudable y, por ende, debe desecharse.

En el caso, del análisis integral de los agravios hechos valer por el recurrente, se tiene que aduce medularmente que el auto impugnado contraviene lo dispuesto por los artículos 22, fracción IV y 23, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que por un lado, en el escrito de ampliación no se señalan con precisión los actos cuya invalidez demanda la actora, sino que se limita a señalar que se encuentran vinculados con los que se reclamaron tanto en la demanda inicial como en sus respectivas ampliaciones y, por otro, que derivado de lo anterior, se impide a las autoridades demandadas señalar en su contestación las razones o fundamentos jurídicos para sostener la validez de los actos impugnados; por lo que debió desecharse la referida ampliación.

El texto de los preceptos señalados, es del tenor siguiente:

"Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:

"...

"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado."

"Artículo 23. El escrito de contestación de demanda deberá contener, cuando menos:

"...

"II. Las razones o fundamentos jurídicos que se estimen pertinentes para sostener la validez de la norma general o acto de que se trate."

Ahora bien, en el caso concreto, el Municipio de B.J., Estado de Q.R., en su escrito por el cual amplió por tercera ocasión la demanda de la controversia constitucional 67/2004, señaló como actos impugnados de las autoridades que señala como demandadas, los siguientes:

"1. Del Congreso del Estado de Q.R.: a) Los nuevos actos y procedimientos en adición a los impugnados en la demanda inicial y sus ampliaciones, tendentes a desconocer la actual integración del Ayuntamiento de B.J., Q.R. y la consecuente imposición de personas ajenas a dicho Ayuntamiento. b) Los nuevos actos y procedimientos en adición a los impugnados en la demanda inicial y sus ampliaciones tendentes a desaparecer al Ayuntamiento de B.J., Q.R., con motivo de la designación de un presidente suplente. c) Los juicios políticos y declaratorias de procedencia en adición a los impugnados en la demanda inicial y sus ampliaciones en contra de los integrantes del Ayuntamiento de B.J., Q.R.. d) Los decretos y órdenes en adición a los impugnados en la demanda inicial y sus ampliaciones expedidas y giradas para que no sean entregados los recursos federales y estatales que conforman la hacienda pública municipal del Municipio de B.J., Q.R.. 2. Del gobernador del Estado de Q.R., por sí y en su carácter de superior jerárquico de todas y cada una de las secretarías y dependencias que integran la administración pública estatal incluida la Procuraduría General de Justicia del propio Estado; así como en lo particular de cada una de dichas autoridades: a) Los nuevos actos y procedimientos en adición a los impugnados en la demanda inicial y sus ampliaciones, tendentes a desconocer la actual integración del Ayuntamiento de B.J., Q.R. y la consecuente imposición de personas ajenas a dicho Ayuntamiento. b) Los nuevos actos y procedimientos en adición a los impugnados en la demanda inicial y sus ampliaciones tendentes a desaparecer al Ayuntamiento de B.J., Q.R., con motivo de la designación de un presidente suplente. c) Los decretos y órdenes en adición a los impugnados en la demanda inicial y sus ampliaciones expedidas y giradas para que no sean entregados los recursos federales y estatales que conforman la hacienda pública municipal del Municipio de B.J., Q.R.. d) Los actos, procedimientos y averiguaciones previas realizados por sí o por sus inferiores jerárquicos precisados anteriormente y en especial la procuradora general de Justicia, en adición a los impugnados en la demanda inicial y sus ampliaciones tendentes a privar de la libertad a los miembros del Ayuntamiento de B.J., Q.R.. 3. Del presidente de los Estados Unidos Mexicanos por sí y en su carácter de superior jerárquico de las secretarías de Estado y dependencias de la administración pública federal: a) Los nuevos actos y procedimientos en adición a los impugnados en la demanda inicial y sus ampliaciones, tendentes a desconocer la actual integración del Ayuntamiento de B.J., Q.R.. b) Los decretos y órdenes en adición a los impugnados en la demanda inicial y sus ampliaciones expedidas y giradas para que no sean entregados los recursos federales que conforman la hacienda pública municipal del Municipio de B.J., Q.R.. 4. De los secretarios de Hacienda, Gobernación, Turismo y del director del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR): a) Los nuevos actos y procedimientos en adición a los impugnados en la demanda inicial y sus ampliaciones, tendentes a desconocer la actual integración del Ayuntamiento de B.J., Q.R.. b) Los decretos y órdenes en adición a los impugnados en la demanda inicial y sus ampliaciones expedidas y giradas para que no sean entregados los recursos federales que conforman la hacienda pública municipal del Municipio de B.J., Q.R.."

Como puede advertirse, el Municipio actor en su escrito de ampliación no precisó en forma concreta en qué consisten los actos cuya invalidez demandó, limitándose a señalar que las autoridades que supuestamente los emitieron lo hicieron en adición a los precisados en el escrito inicial y sus correspondientes ampliaciones; sin embargo, del análisis integral de dicho libelo se advierte que pretende impugnar diversas actuaciones que, en su concepto, constituyen una presunta vulneración a su integración y a su hacienda pública, así como los procedimientos de responsabilidad que se siguen a sus integrantes; actos que se encuentran inmersos en los que la propia parte actora impugnó en su escrito inicial de demanda y sus correspondientes ampliaciones.

En efecto, los actos que la parte actora pretende impugnar en su tercera ampliación de demanda, se encuentran debidamente combatidos dentro del propio procedimiento del cual deriva este recurso, ya que precisamente la posible afectación a su integración y hacienda municipal, así como los diversos procedimientos seguidos a sus integrantes, constituye la materia propia del fondo de la controversia constitucional 67/2004.

Consecuentemente, el hecho de que en la tercera ampliación de demanda se pretendan impugnar actos que ya forman parte de la litis constitucional, hace notoriamente improcedente dicha ampliación.

Además, es pertinente señalar que los actos impugnados en la controversia constitucional 67/2004 y sus correspondientes ampliaciones, se encuentran paralizados, en virtud de las diversas suspensiones concedidas en ese procedimiento, lo cual pone de manifiesto que si las autoridades demandadas emiten nuevos actos en adición a los impugnados, como se aduce en el oficio de la tercera ampliación, estarán en todo caso, violando la medida cautelar señalada, por lo que esos no pueden ser considerados materia de una ampliación de demanda, sino en todo caso de un recurso de queja por violación a la suspensión, de conformidad con lo previsto por el artículo 55, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia.

Por lo señalado, al resultar fundado el presente agravio hecho valer por el recurrente, lo procedente es revocar el auto combatido, y desechar de plano, por improcedente, la tercera ampliación de demanda hecha valer en los autos de la controversia constitucional 67/2004, por ser notoria en el caso la causal prevista en el artículo 19, fracción III, de la ley de la materia, relativa a la improcedencia de las controversias constitucionales contra actos que ya son materia de otra, pendiente de resolver.

Al haber alcanzado la conclusión anterior, resulta innecesario ocuparse del segundo agravio hecho valer por el recurrente. Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis de jurisprudencia número 100/99, consultable en la página setecientos cinco del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundado el presente recurso de reclamación.

SEGUNDO.-Se revoca el auto recurrido de cinco de octubre de dos mil cuatro, dictado en la controversia constitucional 67/2004.

TERCERO.-Se desecha la tercera ampliación de demanda hecha valer por el Municipio de B.J., Estado de Q.R., en la controversia constitucional 67/2004.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. (ponente) y presidente J.D.R..