Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

RECURSO DE RECLAMACIÓN 132/2003-PL, DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 36/2003. PODER EJECUTIVO FEDERAL.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIOS: P.A.N.M.Y.A.T.E..

CONSIDERANDO:

QUINTO. En los agravios hechos valer el recurrente aduce, en parte, que le causa agravio la negativa de la medida suspensional solicitada, porque resulta inexacto lo considerado en el auto recurrido en el sentido de que los actos impugnados en la controversia constitucional de donde deriva el incidente de suspensión a que este recurso se refiere son actos consumados, ya que si bien fueron emitidos por la autoridad respectiva, aún no se han materializado, puesto que a la fecha no se han cumplido las órdenes que en ellos se contienen.

En el auto recurrido se negó la medida suspensional solicitada, entre otros motivos, por lo siguiente:

"Ahora bien, respecto de los actos impugnados no procede el otorgamiento de la medida cautelar, en virtud de lo siguiente: En primer lugar, es importante destacar que los oficios AED/DGA/052/2003, AEG/DGA/066/2003, AEG/DGA/070/2003, AED/DGAE/051/2003, AED/DGAE/068/2003 y AEG/DGAE/069/2003, de siete y veinte de marzo de dos mil tres, suscritos por el auditor especial de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, impugnados, se trata de actos consumados, toda vez que se agotaron con su sola emisión; y, al respecto, este Alto Tribunal ha sostenido que a través de este medio de control constitucional no es dable conceder la suspensión de tales actos, toda vez que implicaría dotar de efectos retroactivos a la medida suspensional, los cuales ni siquiera son propios de la sentencia que en su momento se llegue a dictar ..."

Al respecto, debe aclararse que cuando en el auto recurrido se señala textualmente que se niega la medida suspensional "respecto de los actos impugnados", tal negativa debe entenderse únicamente en relación con la emisión de tales actos y no con sus efectos y consecuencias, que se traducen en llevar a cabo las órdenes contenidas en los oficios que constituyen los actos impugnados.

La negativa de la suspensión anotada es apegada a derecho, porque cualquier acto, por lo que respecta a su emisión y en atención a su naturaleza, siempre revestirá la calidad de acto consumado, ya que se agota con su sola emisión, es decir, no necesita de ningún acto posterior para su materialización; por tanto, es improcedente conceder la medida suspensional solicitada, pues de lo contrario se le daría efectos restitutorios, los que ni siquiera son propios de la sentencia de fondo.

Apoya a lo anterior la tesis número 2a. LXVII/2000, publicada en la página quinientos setenta y tres, Tomo XII, julio de dos mil, Segunda Sala, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO PROCEDE EL OTORGAMIENTO DE LA SUSPENSIÓN EN CONTRA DE ACTOS CONSUMADOS. Resulta improcedente otorgar la suspensión en una controversia constitucional en contra de actos consumados, porque equivaldría a darle a la medida cautelar efectos restitutorios que ni siquiera son propios de la sentencia de fondo, ya que por disposición expresa del artículo 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (disposición que se reproduce en el numeral 45, segundo párrafo, de la ley reglamentaria del precepto constitucional citado), la declaración de invalidez de las sentencias no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia. Por tanto, si la sentencia de fondo que se dicte en ese juicio constitucional no tiene efectos retroactivos, menos podría tenerlos la resolución que se pronuncie en el incidente cautelar, máxime que el objeto de éste es impedir la realización de ciertos actos, lo que lógicamente sólo puede evitarse cuando no se han materializado."

En virtud de lo anterior, en el aspecto anotado, se debe confirmar el auto recurrido y negar la suspensión solicitada respecto de la emisión de los oficios impugnados en la controversia constitucional de donde deriva el incidente de suspensión a que este recurso se refiere.

Por otra parte, en los agravios hechos valer, el recurrente aduce que el auto recurrido resulta violatorio del artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia porque, contrariamente a lo que en éste se estima, en el caso no se dan los supuestos contenidos en ese numeral para negar la medida suspensional solicitada respecto de los efectos y consecuencias de los oficios impugnados.

En el auto recurrido se negó la suspensión solicitada respecto de las consecuencias jurídicas de los oficios impugnados, esencialmente, por lo siguiente:

"En segundo lugar, por lo que se refiere a la suspensión solicitada, en relación con todas las consecuencias jurídicas de los oficios impugnados, tampoco procede el otorgamiento de la medida suspensional por lo siguiente: El artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia dispone: ‘Artículo 15. La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.’; en el caso, de la lectura integral de la demanda y sus anexos se desprende que los oficios impugnados se emitieron dentro del procedimiento de revisión de la cuenta pública correspondiente al año dos mil, por lo que de conceder la suspensión se afectarían las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, en virtud de que conforme al artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, es facultad de la Cámara de Diputados la revisión de la cuenta pública, lo cual tiene como finalidad conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si el Ejecutivo Federal se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas y, en su caso, determinar las responsabilidades correspondientes; esto es, la revisión de la cuenta pública persigue como fin inmediato verificar si se cumplió estrictamente con lo dispuesto en el presupuesto de egresos de la Federación y como fin mediato garantizar a los gobernados que los recursos públicos están siendo manejados debidamente y destinados al bienestar de la población y, por tanto, es improcedente conceder la medida cautelar, ya que no puede impedirse que la Cámara de Diputados ejerza su facultad constitucional de revisar dicha cuenta pública; por otra parte, tampoco procede otorgar la suspensión solicitada, ya que precisamente al tratarse de la revisión de la cuenta pública del año dos mil, y atendiendo a las aludidas finalidades de dicha revisión, de conceder la medida cautelar se afectaría gravemente a la sociedad en proporción mayor a los beneficios obtenidos por la parte actora, ya que es de interés nacional el que se revise dicha cuenta pública ..."

De lo transcrito se advierte, por una parte, que en el auto recurrido se determina negar la suspensión solicitada porque se afectarían las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, así como a la sociedad en proporción mayor a los beneficios que pudiera obtener la parte actora y, por otra parte, que tal determinación se apoya, esencialmente, en que los actos impugnados son parte del procedimiento de revisión de la cuenta pública.

De los anexos que obran agregados al cuaderno de pruebas presentadas por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión al contestar la demanda de controversia constitucional, elementos con los que el Ministro instructor no contaba al momento de resolver sobre la suspensión solicitada, los cuales se tienen a la vista al momento de dictar la presente resolución, se advierte lo siguiente:

a) Que el catorce de septiembre de dos mil uno la Auditoría Superior de la Federación comunicó al Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) su inclusión en los trabajos de revisión de la cuenta pública dos mil (foja noventa y cinco).

b) Que el nueve de septiembre de dos mil dos la Auditoría Superior de la Federación rindió el informe de resultados sobre la revisión de la cuenta de la hacienda pública federal dos mil (foja ciento noventa y nueve).

c) Que como resultado de la revisión al Programa de Capitalización y Compra de Cartera del Banco Nacional de México, Sociedad Anónima, la entidad de fiscalización superior de la Federación formuló diversas recomendaciones, que fueron notificadas, entre otros, tanto al Instituto de Protección al Ahorro Bancario como a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (fojas doscientos uno a doscientos cuarenta y cuatro).

d) Que una vez cumplidos los plazos a efecto de que se adoptaran las medidas o ejercieran las acciones que procedieran para la solventación de las observaciones-acciones promovidas, los argumentos y la documentación enviados no fueron suficientes para la atención de las mismas (fojas cuatrocientos cuarenta y siete a cuatrocientos ochenta).

Por otra parte, de los oficios impugnados en la controversia constitucional se advierte que la autoridad que los emitió ordenó lo siguiente:

1. Oficio AED/DGAE/051/2003. Que se continúa con las acciones 00-06HHN-6-632-01-1 y 00-06HHN-6-632-01-3, las cuales se encuentran parcialmente atendidas, por lo que el Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) deberá informar a la entidad de fiscalización superior de la Federación sobre aquellos créditos que, en su caso, sufran la evicción, a efecto de que se disminuya la obligación por los compromisos del aval que se otorgó en la adquisición de la cartera que efectuó el Fobaproa a B., incluyendo los intereses generados; esto, sin menoscabo de los daños y perjuicios que se pudieran reclamar en términos de lo dispuesto por el artículo 2272 del Código Civil Federal (foja cuatrocientos cuarenta y siete).

2. Oficio AED/DGAE/052/2003. Que se continúa con las acciones 00-06100-6-632-01-1 y 00-06100-6-632-01-3, las cuales se encuentran parcialmente atendidas, por lo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la entidad de fiscalización superior de la Federación sobre aquellos créditos que, en su caso, sufran la evicción, a efecto de que se disminuya la obligación por los compromisos del aval que se otorgó en la adquisición de la cartera que efectuó el Fobaproa a B., incluyendo los intereses generados; esto, sin menoscabo de los daños y perjuicios que se pudieran reclamar en términos de lo dispuesto por el artículo 2272 del Código Civil Federal (foja cuatrocientos cincuenta).

3. Oficio AED/DGAE/066/2003. Que la observación-acción 00-06100-6-632-01-2 no se encuentra atendida, por lo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su carácter de fideicomitente del Fobaproa, deberá disminuir de los pagarés o de las obligaciones asumidas por la compra que efectuó el Fobaproa a B. (Banco Nacional de México), el monto de $1,880.2 millones de pesos a valor histórico, correspondiente a los intereses moratorios, previa actualización del importe con sus respectivos intereses; y como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dichos intereses moratorios e informar de los efectos finales causados en los pagarés con dicha disminución (foja cuatrocientos sesenta y seis).

4. Oficio AED/DGAE/068/2003. Que la observación-acción 00-06100-6-632-01-2 no se encuentra atendida, por lo que el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, a la firma del contrato del nuevo programa, deberá cerciorarse que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como fideicomitente del Fobaproa, hubiese disminuido de los pagarés o de las obligaciones asumidas por la compra que efectuó el Fobaproa a B. (Banco Nacional de México), el monto de $1,880.2 millones de pesos a valor histórico, correspondiente a los intereses moratorios, previa actualización del importe con sus respectivos intereses; y como representante del Gobierno Federal, haber cancelado su aval por dichos intereses moratorios, ya que en caso de incumplimiento de este supuesto, dicho instituto deberá disminuirlos de las garantías o instrumentos de pago que otorgue a favor de B. e informar a esa entidad de fiscalización de la Federación sobre las acciones adoptadas al respecto (foja cuatrocientos setenta y cuatro).

5. Oficio AED/DGAE/069/2003. Que las observaciones-acciones 00-06HHN-6-632-01-1 y 00-06HHN-6-632-01-3 no se han atendido, por lo que corresponde a los créditos en litigio de los tramos I y II; por tanto, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, a la firma del contrato del nuevo programa, deberá cerciorarse que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como fideicomitente del Fobaproa, hubiese disminuido de los pagarés o de las obligaciones asumidas por la compra de cartera de B. por parte de Fobaproa, que representan un importe de $1,464.9 y $1,719.7 millones de pesos a valor histórico, respectivamente, previa actualización de los importes con sus correspondientes intereses; y como representante del Gobierno Federal, haber cancelado su aval por dichos créditos, ya que en el caso del incumplimiento de este supuesto, dicho instituto los deberá disminuir de las garantías o instrumentos de pago que otorgue a B. (foja cuatrocientos setenta y ocho).

6. Oficio AED/DGAE/070/2003. Que las observaciones-acciones 00-06100-6-632-01-1 y 00-06100-6-632-01-3 no se han atendido, por lo que corresponde a los créditos en litigio de los tramos I y II, que representan un importe de $1,464.9 y $1,719.7 millones de pesos a valor histórico, respectivamente; por tanto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su carácter de fideicomitente del Fobaproa, deberá disminuir los créditos que hubiesen sufrido evicción o, en su caso, los sufran, de los pagarés o de las obligaciones asumidas por la compra de cartera que efectuó el Fondo a B., previa actualización de los importes con sus respectivos intereses; y como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dichos créditos e informar a la entidad de fiscalización superior de la Federación sobre los efectos causados en los pagarés e intereses con motivo de los créditos que sufran evicción (foja cuatrocientos ochenta).

De todo lo reseñado se desprende que, contrario a lo que se considera en el auto recurrido, los actos impugnados en la controversia constitucional no fueron emitidos dentro del procedimiento de la revisión practicada a la cuenta pública de dos mil, relativo al Programa de Capitalización y Compra de Cartera del Banco Nacional de México, Sociedad Anónima, sino con motivo de los resultados derivados de dicha revisión, reportados en el informe de resultados sobre la revisión de la cuenta de la hacienda pública federal del año dos mil, y una vez que se cumplieron los plazos para que se adoptaran las medidas o ejercieran las acciones que procedieran para la solventación de las observaciones-acciones promovidas y de su prórroga, derivados de dicha revisión.

De esta manera, resulta fundado lo que aduce la parte recurrente, en el sentido de que los oficios que constituyen los actos impugnados en la controversia constitucional no se trata de actos emitidos dentro del procedimiento de revisión de la cuenta pública dos mil, sino de actos que fueron dictados después de concluida la revisión mencionada; por tanto, carece de sustento legal la negativa de la suspensión decretada en el auto recurrido respecto de las consecuencias jurídicas de los actos impugnados, por considerarse que se afectarían las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, así como a la sociedad en un grado mayor que el beneficio que pudiera obtener la parte actora, al apoyarse en el supuesto de que dichos actos fueron emitidos dentro del procedimiento de revisión de la cuenta pública.

En las circunstancias anotadas, tomando en consideración lo estimado respecto de los actos impugnados en la controversia constitucional, debe determinarse, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, si en el caso se da alguno de los impedimentos que se señalan en el auto recurrido para negar la suspensión solicitada.

Para el efecto anterior es necesario establecer lo siguiente:

El artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia señala:

"Artículo 15. La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante."

Lo transcrito revela la existencia de tres impedimentos para conceder la suspensión de los actos impugnados en las controversias constitucionales.

a) Cuando se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales.

b) Cuando se pongan en peligro las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano.

c) Cuando pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.

Respecto al impedimento para conceder la suspensión, consistente en que no se pongan en peligro las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, se debe señalar lo siguiente:

Este Alto Tribunal, respecto del concepto anotado, ha sustentado la tesis jurisprudencial número P./J. 21/2002, publicada en la página novecientos cincuenta, Tomo XV, abril de dos mil dos, Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"SUSPENSIÓN EN LOS JUICIOS REGIDOS POR LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. ‘INSTITUCIONES FUNDAMENTALES DEL ORDEN JURÍDICO MEXICANO’ PARA EFECTOS DE SU OTORGAMIENTO. El artículo 15 de la ley mencionada establece que la suspensión no podrá concederse cuando se pongan en peligro las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano; sin embargo, no precisa qué debe entenderse por éstas, por lo que debe acudirse a las reglas de la interpretación jurídica. De esta forma, si en su sentido gramatical la palabra ‘instituciones’ significa fundación de una cosa, alude a un sistema u organización, así como al conjunto de formas o estructuras sociales establecidas por la ley o las costumbres; mientras que el término ‘fundamentales’ constituye un adjetivo que denota una característica atribuida a algo que sirve de base, o que posee la máxima importancia, se concluye que por instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano debe entenderse las derivadas de los principios básicos que tienen como objetivo construir y definir la estructura política del Estado mexicano, así como proteger y hacer efectivas las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dando estabilidad y permanencia a la nación en su conjunto, pues rigen su vida política, social y económica, principios entre los que se consideran los siguientes: a) régimen federal; b) división de poderes; c) sistema representativo y democrático de gobierno; d) separación iglesia-Estado; e) garantías individuales; f) justicia constitucional; g) dominio directo y originario de la nación sobre sus recursos; y h) rectoría económica del Estado."

Conforme al criterio jurisprudencial transcrito, por instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano deben entenderse las derivadas de los principios básicos que tienen como objetivo construir y definir la estructura política del Estado mexicano, así como proteger y hacer efectivas las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dando estabilidad y permanencia a la nación en su conjunto, pues rigen su vida política, social y económica, principios entre los que se consideran los siguientes: a) régimen federal; b) división de poderes; c) sistema representativo y democrático de gobierno; d) separación iglesia-Estado; e) garantías individuales; f) justicia constitucional; g) dominio directo y originario de la nación sobre sus recursos; y h) rectoría económica del Estado.

En el caso, la materia de la controversia constitucional de donde deriva el incidente de suspensión a que este recurso se refiere, lo constituyen diversos oficios a través de los cuales se pretende la solventación, por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del Instituto de Protección al Ahorro Bancario, de diversas acciones tomadas por la Auditoría Superior de la Federación, por las irregularidades detectadas en la revisión de la cuenta pública correspondiente al año dos mil, en relación con el Programa de Capitalización y Compra de Cartera del Banco Nacional de México, Sociedad Anónima.

Cabe recordar que en México el Gobierno Federal intervino a partir de mil novecientos noventa y cinco para enfrentar los agudos problemas de cartera vencida y los bajos índices de capitalización de algunos bancos del sistema financiero, a fin de evitar que la quiebra de estas instituciones se propagara al sistema bancario en su conjunto.

El instrumento utilizado para tales fines fue el denominado Fobaproa, el cual, de conformidad con el artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito, vigente en esa época, tenía como finalidad "la realización de operaciones preventivas tendientes a evitar problemas financieros que pudieren presentar las instituciones de banca múltiple, así como procurar el cumplimiento de obligaciones a cargo de dichas instituciones, objeto de protección expresa del fondo".

La operación del Fobaproa devenía de un interés público y su funcionamiento conllevaba, eventualmente, un impacto fiscal, por los avales gubernamentales, que implicaría una carga para el presupuesto de la Federación; además, recibía subsidios gubernamentales para hacer frente parcialmente al servicio de la deuda por los financiamientos obtenidos.

Asimismo, al formar parte de la deuda pública contingente, por los avales otorgados, incidiría, eventualmente, en la atención del servicio de su deuda por parte del Gobierno Federal.

Cabe aclarar que por deuda garantizada del Gobierno Federal debe entenderse el conjunto de operaciones crediticias en las que el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, manifiesta jurídicamente su acuerdo para constituirse en obligado solidario, aval o garante de las obligaciones de pago contraídas por el ente deudor mediante la suscripción de contratos, convenios, pagarés o cualquier otro instrumento de deuda.

En virtud de que siempre existe cierto grado de incertidumbre sobre el cumplimiento del obligado principal respecto a sus obligaciones financieras avaladas, la deuda garantizada por el Gobierno Federal se constituye en un pasivo contingente.

Las obligaciones garantizadas por el Gobierno Federal sirven para financiar actividades productivas acordes con las políticas de desarrollo económico y social del país, ya que han formado parte de la estrategia establecida y puesta en marcha con el objeto de salvaguardar el patrimonio de los ahorradores y deudores de todos los sectores y actividades de la economía mexicana, y que si bien se canalizaron a través de las instituciones de crédito, tienen como destino final el financiamiento de las principales actividades del país.

La actividad financiera del Estado es básica en todo el país, pues a través de la misma el Estado se provee de recursos para estar en aptitud de satisfacer las necesidades públicas, colectivas e individuales cuya atención se le encomienda, es decir, la actividad financiera del Estado es aquella que desarrolla para determinar y recaudar sus ingresos, administrar sus recursos y realizar el gasto público.

De esta manera, si los actos impugnados en la controversia constitucional fueron emitidos en razón de las obligaciones de carácter financiero contraídas por el Gobierno Federal, tales actos deben considerarse relacionados con una "institución fundamental del orden jurídico mexicano", como es la rectoría económica del Estado.

Respecto de la institución mencionada se debe señalar que al Estado le corresponde ser el rector del desarrollo nacional, conforme a los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal, que comprende el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo; las finalidades de la acción rectora del Estado consisten en garantizar que el desarrollo nacional sea integral, esto quiere decir que el progreso y mejoramiento que el pueblo se propone realizar mediante su organización, abarque el conjunto de la población y a toda la extensión del territorio nacional en los aspectos económico, social, cultural y político, así como a las diferentes ramas de actividad; en fortalecer la soberanía de la nación a través de medidas que aseguren el aprovechamiento de los recursos naturales, la preservación de la riqueza generada por el país y, en general, toda medida que tienda a permitir que las decisiones que afectan al país se tomen sin la interferencia del exterior; en fortalecer el régimen democrático y conseguir el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad en individuos, grupos y clases sociales, señalándose como objetivo fundamental de tal desarrollo el mejoramiento de los niveles de bienestar de la población rural a través de la generación de empleo, con base en su participación organizada y la plena utilización de los recursos naturales y financieros, fomentando la actividad agropecuaria y forestal con criterios sociales de eficiencia productiva, permanencia y equidad, fortaleciendo su integración con el resto de la nación.

El desarrollo económico nacional se realizará con el concurso de los sectores público, social y privado, integrados por las empresas de propiedad pública, por las actividades económicas fundadas en la propiedad social y por las empresas de propiedad privada, que conforman la base de la economía mixta, en la que participan diversas formas de propiedad, sin que unas excluyan a las otras, pues el Estado interviene reglamentando las actividades económicas y participa en importantes procesos de producción con el concurso del sector privado o excluyendo a éstos de ciertas áreas de la actividad económica.

En este sentido, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no solamente establece una regulación jurídica del sistema político, sino que plantea un programa a realizar; los objetivos que la Constitución señala en su conjunto constituyen lo que en su artículo 26 se denomina proyecto nacional, y son los criterios en ella contenidos los que deben determinar los objetivos de la planeación.

De conformidad con lo anotado, las órdenes contenidas en los actos impugnados en la controversia constitucional se encuentran relacionadas con actividades financieras que inciden en el desarrollo nacional y, por ende, se encuentran relacionadas con la vida económica del país, por lo que tienen que ver con la rectoría económica del Estado.

En el caso, la ejecución de las órdenes en cuestión mediante el descuento, disminución o sustitución de los avales contraídos por el Gobierno Federal no repercutiría en la vida económica del país, pues los pagarés Fobaproa, con el aval del Gobierno Federal, en el caso de B., son exigibles hasta los años dos mil cinco y dos mil seis, como se advierte de lo asentado en el tomo III, volumen dos, del informe de resultados sobre la revisión de la cuenta de la hacienda pública federal del año dos mil (fojas novecientos treinta y cinco, novecientos cuarenta y tres vuelta y novecientos cuarenta y cuatro del cuaderno de pruebas presentadas por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, que se acompañaron al oficio de contestación de la demanda), por lo que no se afectaría la actividad económica del país durante el tiempo que pudiera transcurrir para que se resolviera la controversia constitucional respectiva, pues de acuerdo con el carácter contingente de las obligaciones en cuestión adquiridas por el Gobierno Federal, los actos impugnados en la controversia constitucional no están dirigidos a paralizar la actividad económica mencionada, ni su desarrollo y permanencia, por lo que con la concesión de la medida suspensional no se afectarían las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, como es la rectoría económica del Estado.

Por lo que respecta a la negativa de la suspensión apoyada en que con la concesión de la suspensión puede afectarse a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante, se debe señalar lo siguiente:

Por una parte, si de acuerdo con lo considerado en párrafos precedentes, con los actos impugnados no se afectaría la actividad económica del país durante el tiempo que pudiera transcurrir para que se resolviera la controversia constitucional, pues las obligaciones en cuestión son exigibles hasta los años dos mil cinco y dos mil seis, por lo que no están dirigidos a paralizar actividad económica alguna, ni inciden en su desarrollo y permanencia; consecuentemente, no se puede estimar que con la concesión de la suspensión se pueda causar un daño a la sociedad en grado mayor al beneficio que pudiera recibir la parte actora.

Por otra parte, si las obligaciones en cuestión son exigibles hasta los años dos mil cinco y dos mil seis, los efectos que se pretenden alcanzar con los oficios impugnados podrían lograrse una vez resuelta la controversia, pues en el supuesto de que en la resolución que se dictara en la controversia constitucional se considere que las órdenes emitidas por la autoridad demandada están apegadas a la Constitución Federal y a las leyes respectivas, se harían los descuentos, disminuciones o sustitución de las obligaciones que como aval contrajo el Gobierno Federal, ordenados en los oficios impugnados, sin causar un daño a la sociedad en grado mayor al beneficio que pudiera recibir la parte actora.

Además, si bien la sociedad está interesada en que se cumpla con las determinaciones emitidas como resultado de la revisión de la cuenta pública, también está interesada en que esas determinaciones se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por las normas legales correspondientes, situación que sólo podrá determinarse al momento de resolver el fondo de la controversia constitucional, lo que hace necesario el otorgamiento de la medida suspensional solicitada para dar oportunidad a que se resuelva el fondo de la controversia.

En otro aspecto, en el auto recurrido se negó la medida suspensional solicitada respecto de las consecuencias jurídicas de los actos impugnados, por lo siguiente:

"Por último, también resulta improcedente conceder la medida suspensional toda vez que, en el caso, de los oficios impugnados se desprende que tienen relación con la revisión practicada al Programa de Capitalización y Compra de Cartera del Banco Nacional de México (B.), por parte del entonces Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa), esto es, se encuentran relacionados con operaciones que se vinculan con deudas privadas que se convirtieron en deuda pública y, por tanto, otorgar la suspensión pudiera afectar la economía nacional ..."

El artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia señala que no es procedente conceder la medida suspensional cuando se ponga en peligro la economía nacional.

Respecto del concepto anotado, este Alto Tribunal ha sustentado la tesis P./J. 45/99, publicada en la página seiscientos sesenta, Tomo IX, junio de 1999, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, que señala:

"SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CONCEPTO DE ‘ECONOMÍA NACIONAL’ PARA EFECTOS DE SU OTORGAMIENTO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL). El artículo 15 de la citada ley establece que: ‘La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.’. Ahora bien, el concepto de ‘economía nacional’, en su connotación de estructura, orden interior o régimen del Estado que regula o persigue la satisfacción de las necesidades humanas de sus gobernados, se identifica con la organización de las actividades económicas establecidas por el Estado mexicano conforme a los lineamientos de la Constitución Política que lo rige, es decir, con los principios rectores del desarrollo económico estatuido en la Ley Fundamental en beneficio de todos sus gobernados, que es el fin último del Estado. Por tanto, sólo se podrá considerar actualizado el supuesto establecido en el precepto invocado, si en caso de concederse dicha suspensión, se lesionaran intereses de la sociedad en general y no en forma particularizada de un determinado número de sus miembros."

De acuerdo con lo anterior, el concepto de "economía nacional", en su connotación de estructura, orden interior o régimen del Estado que regula o persigue la satisfacción de las necesidades humanas de sus gobernados, se identifica con la organización de las actividades económicas establecidas por el Estado mexicano conforme a los lineamientos de la Constitución Política que lo rige, es decir, con los principios rectores del desarrollo económico estatuido en la Constitución Federal en beneficio de todos sus gobernados, que es el fin último del Estado; por tanto, sólo se podrá considerar actualizado el supuesto establecido en el precepto invocado, si en caso de concederse dicha suspensión se lesionaran intereses de la sociedad y no en forma particularizada de un determinado número de sus miembros.

Considerando que toda la deuda contratada con la aval o garantía expresa del Gobierno Federal se constituye en deuda pública contingente, todas las obligaciones de pasivos provenientes de financiamientos contraídos con la garantía del Gobierno Federal tienen esa categoría, de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de Deuda Pública en los términos siguientes:

"Artículo 1o. Para los fines de esta ley, la deuda pública está constituida por las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de financiamientos y a cargo de las siguientes entidades:

"I. El Ejecutivo Federal y sus dependencias.

"II. El Departamento del Distrito Federal.

"III. Los organismos descentralizados.

"IV. Las empresas de participación estatal mayoritaria.

"V. Las instituciones que presten el servicio público de banca y crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y las de fianzas, y

"VI. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II al V (sic)."

De esta manera, el hecho de que los oficios impugnados tengan relación con operaciones que se vinculan con la deuda pública, no significa que con la concesión de la suspensión se pudiera afectar la economía nacional, pues en atención a la naturaleza de las obligaciones asumidas por el Gobierno Federal al amparo del Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC), cualquier consecuencia patrimonial derivada de tales obligaciones dependerá de su actualización, es decir, del vencimiento de los plazos establecidos en los instrumentos de pago correspondientes, lo cual, en el caso, se dará hasta el mes de diciembre de los años dos mil cinco y dos mil seis.

En efecto, la concesión de la suspensión no afectaría la economía nacional, toda vez que en este momento no existiría gasto alguno con cargo al erario federal y, por ello, no se lesionarían los principios rectores del desarrollo económico estatuidos en la Constitución Federal en beneficio de todos sus gobernados, ni los intereses de la sociedad, puesto que, en dado caso, esto ocurrirá en el momento en que venzan los plazos señalados para el pago de las obligaciones contraídas por el Gobierno Federal.

Cabe agregar que en el caso, los actos impugnados en la controversia constitucional tienen que ver con cuestiones financieras del país, por lo que no se da el impedimento que se contiene en el artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia para conceder la medida suspensional, consistente en que no se ponga en peligro la seguridad nacional, ya que los actos impugnados nada tienen que ver con ese tema.

Por último, respecto de la procedencia de la concesión de la medida suspensional, se debe señalar lo siguiente:

La finalidad de las controversias constitucionales como medios de control constitucional consiste en salvaguardar el federalismo y la supremacía constitucional que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos federal y locales.

El objeto de la suspensión en las controversias constitucionales debe ser el evitar daños y perjuicios de imposible o difícil reparación a la parte actora, los cuales se le ocasionarían con la ejecución del acto impugnado o de los efectos que éste causare; por tanto, los efectos de la concesión de la suspensión deben traducirse en que se mantengan las cosas en el estado que guarden al momento de concederse la medida suspensional en relación con la ejecución del acto y con los efectos que cause.

En la especie, la materia de la controversia constitucional consiste en determinar si las órdenes contenidas en los oficios impugnados, que se traducen en realizar el descuento, disminución o sustitución de los avales contraídos por el Gobierno Federal en la adquisición de la cartera que efectuó el Fobaproa a B., resultan constitucionales o inconstitucionales; por tanto, de no concederse la suspensión solicitada, los efectos de los oficios impugnados se materializarían obligando a las autoridades a quienes van dirigidos a realizar las acciones señaladas por la Cámara de Diputados, a fin de no incurrir en supuestos incumplimientos que pueden dar lugar al inicio de procedimientos de determinación de responsabilidades, por lo que la materia de la controversia constitucional desaparecería, toda vez que resultaría ocioso declarar la invalidez de órdenes que ya fueron ejecutadas, puesto que no serían reparables con la sentencia que llegare a dictarse en el fondo de la controversia, en virtud de que conforme al artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia, la declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal.

En este orden de ideas, se concluye lo siguiente:

De los oficios impugnados se advierte que, por una parte, contienen requerimientos de información sobre aquellos créditos que en su caso "sufran evicción" y, por otra parte, contienen órdenes que se traducen en el descuento, sustitución o disminución de los pagarés derivados del Programa de Capitalización y Compra de Cartera del Banco Nacional de México, Sociedad Anónima, por el Fobaproa, correspondientes a los tramos I y II de B..

En las circunstancias anotadas, respecto de los efectos y consecuencias de los actos impugnados consistentes en los requerimientos de información sobre aquellos créditos que en su caso "sufran evicción" derivados del Programa de Capitalización y Compra de Cartera del Banco Nacional de México, Sociedad Anónima, por el Fobaproa, correspondientes a los tramos I y II de B., se actualiza uno de los impedimentos para conceder la suspensión solicitada, prevista por el artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia, consistente en que no se pongan en peligro las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, en virtud de que de concederse la medida suspensional se impediría a la Auditoría Superior de la Federación ejercer sus facultades de verificar el debido cumplimiento de la cuenta pública; por tanto, respecto de dichos actos se debe negar la suspensión solicitada.

Por otra parte, no se surten los supuestos que señala el artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia para no conceder la suspensión solicitada por la parte actora y, consecuentemente, se debe modificar el auto recurrido en que se negó dicha medida cautelar y conceder la suspensión solicitada respecto de los efectos y consecuencias de los actos impugnados, para el efecto de que se mantengan en el estado en que actualmente se encuentran, es decir, únicamente para que no se ejecuten las órdenes que se contienen en los oficios impugnados para descontar, sustituir o disminuir de las obligaciones en comento las cantidades que en los referidos oficios se señalan, esto es, para el efecto de que no se materialice el descuento, sustitución o disminución de los pagarés derivados del Programa de Capitalización y Compra de Cartera del Banco Nacional de México, Sociedad Anónima, por el Fobaproa, correspondientes a los tramos I y II de B., ordenado en los oficios impugnados en la controversia constitucional, debiéndose aclarar que lo anterior no prejuzga sobre el fondo del asunto.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y parcialmente fundado el presente recurso de reclamación.

SEGUNDO.-Se modifica el auto recurrido de veinticinco de abril de dos mil tres, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 36/2003, promovida por el Poder Ejecutivo Federal.

TERCERO.-Se niega la suspensión respecto de la emisión de los actos impugnados y de los requerimientos de información en ellos contenidos.

CUARTO.-Se concede la suspensión respecto de los efectos y consecuencias de los actos impugnados en la controversia constitucional, únicamente para que no se materialice el descuento, sustitución o disminución de los pagarés derivados del Programa de Capitalización y Compra de Cartera del Banco Nacional de México, Sociedad Anónima, por el Fobaproa, correspondientes a los tramos I y II de B., ordenado en los oficios impugnados en la controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros J.D.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente de la Sala J.V.A.A.. Fue ponente en este asunto el señor M.G.D.G.P..