Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

RECURSO DE RECLAMACIÓN 116/2002-PL. DEDUCIDO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 28/2002. JEFE DELEGACIONAL DE LA DEMARCACIÓN TERRITORIAL DE B.J., DISTRITO FEDERAL.

MINISTRA PONENTE: O.M.D.C.S.C.D.G.V..

SECRETARIO: P.A.N.M..

CONSIDERANDO:

QUINTO. En los agravios que aduce la parte recurrente se señaló, en esencia, que el acuerdo recurrido por el cual se niega la suspensión del acto impugnado, le causa agravio porque representa una transgresión e inobservancia a los artículos 14, 16, 70 y 105 de la Constitución Federal; 24, fracción III, 40, 47, 67, fracción II y 90 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal; y 10, fracción I y 11 de la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa de esa entidad, por virtud de lo siguiente:

1. Que no es aceptable sostener que lo que determina el carácter de una norma general es su contenido material y no la designación que le dé el órgano que la emitió, estableciendo con ello una regla que no proviene del artículo 105, fracción I, inciso k), de la Constitución Federal, toda vez que en donde el legislador no distinguió, el juzgador no puede hacerlo, puesto que sólo las disposiciones emanadas del Poder Legislativo merecen la particularidad de leyes o decretos.

Que únicamente las disposiciones que versen sobre materia de interés común y que, además, constituyan una facultad exclusiva del órgano legislativo tendrán el carácter de ley, y aquellas que sean relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas (contrarias al interés común) tendrán el carácter de decreto o acuerdo.

2. Que el acto impugnado no tiene el carácter de norma general ya que la Suprema Corte de Justicia ha sostenido, al conocer de la acción de inconstitucionalidad 4/98, que cuando un acto no está dirigido a la población sino a las dependencias, órganos desconcentrados, entidades y a los órganos legislativo y judicial que intervienen en su ejercicio, no constituye una ley o norma de carácter general, por lo que el acuerdo impugnado no tiene esa naturaleza, puesto que está dirigido a entes que conforman la administración pública del Distrito Federal.

3. Que una ley se refiere a un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables, mientras que el acto administrativo va dirigido a personas determinadas, al referirse a la creación de situaciones jurídicamente concretas y, por tanto, si el acuerdo impugnado creó situaciones jurídicas concretas, porque se enfoca únicamente a la comunicación social, determinando en qué casos los órganos político-administrativos tienen obligaciones o deben cumplir ciertas reglas en esa materia y se dirige a personas determinadas, no es una norma de carácter general.

4. Que el decreto puede contener una disposición sobre una cuestión en particular, que requiere de formalidad y publicidad como lo establece el artículo 11 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, a diferencia de lo que establece el artículo 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, que se refiere a las normas generales, éstas deben ser presentadas por el órgano legislativo al jefe de Gobierno para que proceda a su publicación, de lo que se desprende que los actos administrativos los da a conocer la propia autoridad emisora, a diferencia de una norma de carácter general y, por ello, se les define como determinaciones unilaterales y coercitivas.

5. Que el Ministro instructor hace una indebida interpretación de la fracción I, inciso k), del artículo 105 constitucional, puesto que en las controversias constitucionales la materia se constriñe a dirimir controversias entre los órganos de gobierno, ya sean federales o locales, siendo garante de una posible invasión de esferas competenciales, sin referirse a la contrariedad entre una norma de carácter general y la Constitución, mientras que en la acción de inconstitucionalidad, precisamente, se garantiza la posible contrariedad entre una norma de carácter general y la Constitución; así, esta acción sólo procede en contra de aquellas normas generales que tengan el carácter de ley o tratado internacional y, por ende, debe existir un órgano rector, como es la Suprema Corte, que resuelva la posible contradicción entre normas de carácter general expedidas por dichos órganos de gobierno y la Constitución Federal.

Ahora bien, en primer término, se debe precisar que los argumentos que hace valer la parte actora en el sentido de que la negativa de la suspensión solicitada conculca los artículos 14, 16, 70 y 105 de la Constitución Federal resultan inatendibles, en razón de que en los recursos de reclamación de manera exclusiva se estudian las posibles violaciones al procedimiento que rige en este tipo de juicios de control constitucional, a la luz de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, mas no es posible atender a las transgresiones de preceptos constitucionales.

Apoya lo anterior la jurisprudencia P./J. 139/2001, sustentada por el Tribunal Pleno, visible en la página mil cuarenta y tres del Tomo XV, enero de dos mil dos, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra dice:

"RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SON INATENDIBLES LOS AGRAVIOS QUE SE HACEN VALER EN DICHO RECURSO CUANDO SE REFIERAN A LA CONTRAVENCIÓN DE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES POR PARTE DEL MINISTRO INSTRUCTOR. De conformidad con lo dispuesto en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el conocimiento de las controversias constitucionales estará a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y su tramitación y resolución se rigen por las disposiciones de la ley reglamentaria de la materia y, a falta de disposición expresa, por las del Código Federal de Procedimientos Civiles, por lo que si durante su instrucción o procedimiento se emite algún auto o resolución que a juicio de alguna de las partes resulta incorrecto, dicho proceder debe analizarse a la luz de las disposiciones de los ordenamientos invocados. En consecuencia, si en el recurso de reclamación se hacen valer como agravios la contravención a preceptos de la Constitución Federal por parte del Ministro instructor, dichos agravios deben desestimarse por inatendibles, pues jurídicamente no es posible que proceda un medio de control constitucional sobre otro, ya que a través del citado recurso este Alto Tribunal podrá corregir dentro de aquél las irregularidades del procedimiento que en su caso hubieran existido.

"Recurso de reclamación 212/2001, deducido de la controversia constitucional 33/2001. Poder Judicial del Estado de Guerrero. 8 de noviembre de 2001. Mayoría de ocho votos. Ausentes: H.R.P. y J.N.S.M.. Disidente: J. de J.G.P.. Ponente: J.V.C. y C.. Secretario: P.A.N.M.."

En este orden de ideas, también resultan inatendibles los argumentos relativos a que, con el auto recurrido, se transgreden e inobservan diversos numerales de las leyes secundarias que invoca la recurrente, toda vez que, como se ha precisado, el presente recurso únicamente puede examinar las posibles violaciones al procedimiento a la luz de la ley reglamentaria que rige la controversia constitucional.

Precisado lo anterior, se analizarán únicamente los restantes agravios que aduce la parte recurrente, encaminados, en esencia, a que el acuerdo impugnado no es una norma de carácter general, como lo consideró el Ministro instructor en el auto materia del presente recurso y por lo que determinó negar la suspensión solicitada.

Así, por lo que se refiere al argumento relativo a que este Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/98, sostuvo que cuando un acto no está dirigido a la población, sino a las dependencias, órganos desconcentrados, entidades y a los órganos legislativo y judicial que intervienen en su ejercicio, no constituye una norma de carácter general, debe desestimarse, ya que, en principio, la recurrente parte de una premisa falsa, toda vez que dicho pronunciamiento no fue sostenido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la aludida acción, sino que es una cita de los argumentos que hizo valer la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en dicho juicio; lo que este Tribunal Pleno determinó fue que el decreto de presupuesto de egresos tiene el carácter de un acto administrativo y no de una norma general, al no participar de la generalidad como característica esencial de ésta, por lo que la acción de inconstitucionalidad promovida en su contra era improcedente.

Aunado a lo anterior, cabe destacar, por una parte, que el citado precedente se emitió en una acción de inconstitucionalidad, mientras que en el caso se trata de una controversia constitucional, por lo que es evidente que se está ante dos medios de control constitucional diversos en cuanto a su objeto y finalidad y, por otro lado, la materia de análisis en dicha acción se hizo consistir en la inconstitucionalidad del decreto de presupuesto de egresos, mientras que el acto que se impugna en la controversia constitucional que dio origen al presente recurso es el "Acuerdo por el que se expiden las normas generales en materia de comunicación social para la administración pública del Distrito Federal", expedido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, respecto del cual se solicitó la suspensión, el que, evidentemente, al ser un acto diverso en cuanto a la autoridad emisora, procedimiento que le da origen, situaciones que regula, etcétera, no goza de la misma naturaleza que aquél, por lo que no es aplicable lo resuelto en la citada acción de inconstitucionalidad.

Ahora bien, el auto que se recurre, en la parte que interesa, señala:

"Segundo. En el capítulo respectivo de la demanda, la parte actora solicita la suspensión de los actos reclamados, indicando: ... ‘Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, solicito a ese Tribunal Constitucional Supremo, decrete la suspensión en los efectos de vigencia y aplicación respecto de los actos que deriven del «Acuerdo por el que se expiden las normas generales en materia de comunicación social para la administración pública del Distrito Federal», que se combate mediante el presente juicio.’ ... se tiene en cuenta que, al margen de su presentación, el acuerdo impugnado constituye materialmente una norma general, puesto que es abstracta, al exigir su obligado cumplimiento por parte de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, además de contar con la característica de generalidad, la cual implica su permanencia, esto es, su constante aplicación, por lo que, se reitera, el acuerdo impugnado es una norma de carácter general. Sirve de apoyo a lo anterior, aplicada por analogía, la tesis de jurisprudencia número P./J. 23/99, visible en la página doscientos cincuenta y seis del Tomo IX, correspondiente al mes de abril de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es: ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL.’. Con relación a lo anterior, el segundo párrafo del artículo 14 de la ley reglamentaria establece que: ‘La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales.’. Por consiguiente, tomando en consideración que el acuerdo impugnado, desde el punto de vista material, es una norma general que rige en el territorio del Distrito Federal, se concluye que no ha lugar a conceder la suspensión solicitada, al prohibirlo expresamente el citado artículo 14 de la ley reglamentaria. ..."

De esta transcripción se desprende que el Ministro instructor, con apoyo en el artículo 14, párrafo segundo, de la ley reglamentaria de la materia, determinó negar la medida cautelar solicitada, toda vez que el acuerdo impugnado constituye una norma general, en tanto que goza de las características de generalidad y abstracción, al exigir su cumplimiento por las demarcaciones territoriales del Distrito Federal y ser de carácter permanente.

El artículo 14, párrafo segundo, en cita, dispone:

"Artículo 14. ...

"La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales."

Así, se procede a examinar si efectivamente el acuerdo impugnado tiene el carácter de una norma general, al reunir las características de generalidad y abstracción y, por ende, si procedía o no otorgar la suspensión solicitada.

Para ello es necesario precisar la naturaleza de los actos que puede emitir el jefe de Gobierno del Distrito Federal, a la luz de la Constitución Federal, del Estatuto de Gobierno y Ley Orgánica de la Administración Pública, ambos del Distrito Federal.

Constitución Federal.

"Artículo 122. ...

C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:

"...

"Base segunda. Respecto al jefe de Gobierno del Distrito Federal:

"...

"II. El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá las facultades y obligaciones siguientes:

"...

"b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos. ..."

Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

"Artículo 67. Las facultades y obligaciones del jefe de Gobierno del Distrito Federal son las siguientes:

"...

"II. Promulgar, publicar y ejecutar las leyes y decretos que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos ..."

"Artículo 90. Los reglamentos, decretos y acuerdos del jefe de Gobierno del Distrito Federal, deberán estar refrendados por el secretario que corresponda según la materia de que se trate."

Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.

"Artículo 14. El jefe de Gobierno promulgará, publicará y ejecutará las leyes y decretos que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. Asimismo cumplirá y ejecutará las leyes y decretos relativos al Distrito Federal que expida el Congreso de la Unión.

"El jefe de Gobierno podrá elaborar proyectos de reglamentos sobre leyes que expida el Congreso de la Unión relativas al Distrito Federal y vinculadas con las materias de su competencia, y los someterá a la consideración del presidente de la República.

"Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el jefe de Gobierno deberán, para su validez y observancia, ser refrendados por el secretario que corresponda, según la materia de que se trate, y cuando se refieran a materias de dos o más secretarías, deberán refrendarse por los titulares de las mismas que conozcan de esas materias conforme a las leyes."

De los preceptos transcritos se desprende que el jefe de Gobierno del Distrito Federal está facultado para ejecutar las leyes y decretos de la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos, que deberán ser refrendados por el secretario a que el asunto corresponda.

Ahora bien, aun cuando formalmente el acuerdo que emita el Ejecutivo Local tiene la naturaleza de acto administrativo y no de una ley, precisamente por el órgano del que emana, lo cierto es que materialmente puede gozar de las características de una norma general, tales como generalidad, abstracción y obligatoriedad; la primera, se refiere a que la norma permanece después de su aplicación, esto es, debe aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de personas; en cuanto a la abstracción, se traduce en que la ley se refiere a un número indeterminado e indeterminable de casos, y está dirigida a una pluralidad de personas también indeterminadas o indeterminables; por lo que hace a la obligatoriedad, debe ser observada por todos los sujetos a quienes va dirigida, como acontece con el reglamento, aun cuando éste también es de naturaleza administrativa.

Apoya lo anterior, la tesis aislada cuyos texto y datos de identificación se transcriben:

"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO. El artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal ha establecido en favor del presidente de la República, la que se ha denominado facultad reglamentaria, al disponer que debe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, según la han reconocido la jurisprudencia y la doctrina mexicanas; en la inteligencia de que al ejercitar la función reglamentaria, el Ejecutivo realiza materialmente una función legislativa, aunque formalmente debe considerarse de orden administrativo, toda vez que da normas creadoras de situaciones jurídicas de carácter general, abstracto y permanente, que no pueden ser modificadas sino por otro acto de la misma naturaleza del que las creó. Por lo mismo, es inexacto que la función legislativa esté reservada de modo exclusivo al Congreso de la Unión ya que, constitucionalmente, el Ejecutivo está facultado para ejercitarla, al hacer uso de la facultad reglamentaria, y dentro de los límites propios de ésta, que por tener como finalidad el desarrollo de las normas establecidas en la ley reglamentaria, no puede contrariar éstas, pero sí adecuarlas a las múltiples situaciones que pueden quedar regidas por ellas." (Tesis publicada en la página 1762 del Tomo CXXV, Cuarta Sala, Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación).

En el caso, se impugna la emisión del "Acuerdo por el que se expiden las normas generales en materia de comunicación social para la administración pública del Distrito Federal", por parte del jefe de Gobierno de la entidad, del que se desprende lo siguiente:

1. Que está dirigido a las dependencias, órganos desconcentrados, unidades administrativas, delegaciones y entidades que integran la administración pública del Distrito Federal, esto es, no va dirigido a una persona en particular o determinada, sino a una pluralidad de entes.

2. Que se refiere a un número indeterminado e indeterminable de casos y su aplicación se dará cuantas veces se actualicen los supuestos que regula, hasta en tanto sea abrogado o derogado.

En efecto, en dicho acuerdo se establece lo siguiente:

"A.M.L.O., jefe de Gobierno del Distrito Federal, con fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b); en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, artículos 8o., fracción II, 67, fracción II, 90, 92, 112 y 115, fracción II y XI; en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, artículos 2o., 5o., 6o., 12, 14; y en el Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, artículos 4o., 6o., 14 y 38, fracción I y III, he tenido a bien expedir el siguiente:

"Acuerdo por el que se expiden las normas generales en materia de comunicación social para la administración pública del Distrito Federal.

"Único. Se expiden las normas generales en materia de comunicación social para la administración pública del Distrito Federal, mismas que se anexan y forman parte del presente acuerdo.

"TRANSITORIOS

"PRIMERO. El presente acuerdo entrará en vigor el día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.

"SEGUNDO.-Se deroga todas aquellas disposiciones que se opongan al presente acuerdo.

"Normas generales en materia de comunicación social para la administración pública del Distrito Federal.

"Primera. Las presentes normas tienen por objeto regular las políticas generales a que se sujetarán las acciones relativas a los servicios de publicidad, propaganda, difusión e información de las dependencias, órganos desconcentrados, unidades administrativas, órganos político-administrativos y entidades de la administración pública del Distrito Federal.

"Segunda. Los titulares de las dependencias, órganos desconcentrados, unidades administrativas, órganos político-administrativos y entidades de la administración pública del Distrito Federal, serán responsables de adoptar las medidas correspondientes para el debido cumplimiento de las disposiciones de racionalidad y austeridad establecidas en el presupuesto de egresos del Distrito Federal, así como de las presentes normas.

"Tercera. La Dirección General de Comunicación Social formulará, coordinará y dará seguimiento al Programa de Comunicación Social del Gobierno del Distrito Federal que para cada ejercicio se formule en atención a las modalidades y disposiciones presupuestarias, el cual, entre otros aspectos incluirá información y difusión sobre los planes, programas, proyectos y acciones del Gobierno del Distrito Federal.

"Cada dependencia, órganos desconcentrados, unidades administrativas, órganos político-administrativos y entidades de la administración pública del Distrito Federal, elaborará su respectivo programa de comunicación social, el cual remitirá a la Dirección General de Comunicación Social dentro del primer trimestre de cada ejercicio fiscal.

"Cuarta. Con el propósito de obtener mejores condiciones y precios para el Gobierno del Distrito Federal, que coadyuven en la racionalidad del gasto público, la Dirección General de Comunicación Social, revisará y tendrá a su cargo la concentración y contratación, a nombre del Gobierno del Distrito Federal, de las erogaciones que se hagan con cargo a las partidas 3601 ‘Gastos de propaganda e imagen institucional’ y 3602 ‘Gastos de difusión de servicios públicos y campañas de información’, en cuanto hace a medios no oficiales, como la radio, televisión, impresos u otros.

"Los órganos político-administrativos, administrarán y ejercerán directamente sus asignaciones correspondientes a los servicios de difusión e información, observando para ello las disposiciones contenidas en las presentes normas y demás disposiciones aplicables.

"La Dirección General de Comunicación Social coadyuvará con las entidades paraestatales para que sus programas de comunicación social se lleven a cabo en términos de las presentes normas, atendiendo para ello las disposiciones que al efecto emitan sus órganos de gobierno.

"Quinta. Las dependencias que requieran servicios de difusión a través de impresos en folletos, carteles o documentos oficiales con cargo a las partidas 3603 ‘Publicaciones oficiales para difusión e información’, 3605 ‘Impresión de documentos oficiales para la presentación de servicios públicos, identificación, formatos administrativos y fiscales, formas valoradas, certificados y títulos’, y 3606 ‘Otros gastos de publicación, difusión e información’, sólo requerirán de la aprobación de la Dirección General de Comunicación Social en cuanto a tipo, medio, características y tiraje y de la Oficialía Mayor en cuanto a la erogación de los recursos y, en los casos de formas y documentos valorados que requieren de la aplicación de medidas de seguridad en su elaboración y resguardo, en los que además de la autorización, deberán ajustarse a los lineamientos expedidos por ésta.

"Las erogaciones que con cargo a los recursos asignados en la partida 3604 ‘Publicaciones oficiales para licitaciones públicas y trámites administrativos en cumplimiento de disposiciones jurídicas’, requieran las dependencias para cumplir con las Leyes de Adquisiciones del Distrito Federal; Obras Públicas del Distrito Federal; Régimen Patrimonial y del Servicio Público del Distrito Federal; Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas, no requerirán de autorización alguna.

"Sexta. En ningún caso, los recursos presupuestarios se utilizarán con fines de promoción de imagen de servidores públicos; partidos políticos o candidatos a puestos de elección popular. Su destino, exclusivamente se limitará a difundir o promover información relacionada con estrategias, prioridades y objetivos de los programas de las dependencias, órganos desconcentrados, unidades administrativas, órganos político-administrativos y entidades de la administración pública del Distrito Federal, que soliciten el servicio o requieran la campaña. Las campañas institucionales ordinarias y extraordinarias, previamente a su difusión deberán ser autorizadas por la Dirección General de Comunicación Social.

"En la estimación de gastos relacionados con los conceptos mencionados deberá justificarse su contribución al logro de los objetivos y metas de los programas institucionales que correspondan, de acuerdo con las políticas y directrices que al efecto determine la Secretaría de Finanzas.

"...

"Séptima. Los pagos que se realicen por concepto de las partidas a que se refiere el artículo primero de las presentes normas, se efectuarán a través de cheques nominativos.

"Octava. Los impresos, publicaciones, rótulos en muebles e inmuebles, vehículos y cualquier material que con fines de identificación impriman, publiquen, rotulen o difundan las dependencias, órganos desconcentrados, unidades administrativas, órganos político-administrativos y entidades de la administración pública del Distrito Federal, se ajustarán al manual de imagen gráfica del Gobierno del Distrito Federal cuya elaboración, modificación y difusión está a cargo de la Dirección General de Comunicación Social.

"La Dirección General de Comunicación Social determinará el formato y los requisitos de calidad que están obligados a cumplir los trabajos remitidos, asimismo, otorgará a los órganos administrativos que no cuenten con área de comunicación social, apoyo para la planeación, diseño, desarrollo y elaboración de sus proyectos, materiales y programas en materia de difusión e información y, en general, los que correspondan a la comunicación social.

"Novena. Los materiales que a solicitud y por cuenta de las entidades paraestatales, sean difundidos en medios electrónicos o impresos, además de hacer referencia a los bienes o productos que comercializan o a los servicios públicos que prestan, estarán orientados a incidir en el aumento del consumo de los bienes o servicios respectivos; a fomentar el ahorro de recursos naturales o la actualización tecnológica; a informar de las acciones o medidas adoptadas en materia de salud, preservación del medio ambiente, uso deficiente de recursos naturales y seguridad de la población, entre otros, o a informar y orientar a los consumidores de los bienes o servicios en cuestión.

"Décima. Es responsabilidad de las dependencias, órganos desconcentrados, unidades administrativas, órganos político-administrativos y entidades de la administración pública del Distrito Federal, verificar la autenticidad de los datos o información que proporcionen sobre la materia, así como la que remitan a la Dirección General de Comunicación Social para su difusión.

"Décima primera. La contratación de servicios de información, difusión y publicidad con medios de comunicación privados u oficiales, se llevará a cabo con base en tarifas comerciales debidamente acreditadas, penetración o lectoría garantizada por las instituciones oficiales y profesionales que la estudian y la cobertura debida para el tipo de campaña que se establece.

"La contratación antes referida contará con el soporte respectivo, atendiendo para ello a lo siguiente:

"a) En caso de publicaciones impresas, incluirá la orden de inserción respectiva que contendrá conceptos, título del anuncio, tamaño y fecha de publicación;

"b) En caso de publicaciones electrónicas, incluirá pauta respectiva que contendrá concepto, título del anuncio, duración y fechas y horarios de emisión;

"c) En caso de servicios de comunicación no masivos y/o alternativos, especificará orden de servicio, concepto, título de la campaña, duración, horarios y fechas de difusión;

"d) En caso de publicidad, deberá considerarse a los diarios o revistas de amplia circulación y cobertura, de tal manera que se garantice que la información respectiva llegue a las personas a las que está destinada.

"Décima segunda. No se podrá convenir el pago de créditos fiscales o la reducción o condonación de adeudos por cualquier naturaleza, a través de la prestación de servicios de publicidad, impresiones, inserciones y demás relativos con las actividades de comunicación social.

"Décima tercera. Los recursos asignados para la prestación de servicios de información, difusión, publicidad, impresiones, inserciones y demás relativos con las actividades de comunicación social se aplicarán durante el ejercicio correspondiente.

"En ningún caso se establecerán convenios o acuerdos con los prestadores del servicio que tengan por objeto la programación, prórroga o diferimiento de trabajos contratados y pagados hacia el ejercicio subsecuente, ni la realización de trabajos o servicios a cuenta de recursos de éste.

"Décima cuarta. La Dirección General de Comunicación Social llevará un registro actualizado de las erogaciones que con motivo de las actividades de comunicación social realice por su cuenta y por cuenta de cada una de las dependencias, órganos desconcentrados, unidades administrativas, órganos político-administrativos y entidades de la administración pública del Distrito Federal, en el que se registrarán los tiempos de transmisión, la distribución y el valor monetario de los mismos.

"Décima quinta. Las dependencias, órganos desconcentrados, unidades administrativas, órganos político-administrativos y entidades de la administración pública del Distrito Federal, con el visto bueno de la Dirección General de Comunicación Social y de la Coordinación Ejecutiva de Desarrollo Informático del Gobierno del Distrito Federal, establecerán una dirección electrónica en internet para su identificación institucional y para difundir mensajes de orientación y apoyo entre la población usuaria de ese servicio, debiendo para ello incorporar, como mínimo, la siguiente información:

"a) El Estatuto de Gobierno, Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, en el caso de las entidades paraestatales la ley, decreto o instrumento de creación y su estatuto orgánico;

"b) Los montos y destinos de sus recursos presupuestales;

"c) Manual de organización por dependencia, que incluya organigrama;

"d) Directorio y currícula de los servidores públicos de mando medio y superior;

"e) Descripción breve de las principales actividades que integran su programa anual de trabajo;

"f) Principales indicadores de gestión;

"g) Servicios públicos ofrecidos a la comunidad, horarios, domicilios y, en su caso, números telefónicos de atención, así como las unidades responsables de prestar los mismos;

"h) Boletines o comunicados de prensa, así como la información general emitida.

"i) Información acerca del manual de trámites y servicios al público y de las disposiciones administrativas de carácter general de importancia para la población usuaria.

"Las entidades paraestatales podrán cumplir con esta disposición, incorporando una sección relativa a su información general y actividades, dentro de la dirección electrónica de la dependencia coordinadores del sector al que correspondan.

"Décima sexta. La Dirección General de Comunicación Social, sin perjuicio de las atribuciones conferidas a la Contraloría General del Distrito Federal y a la Secretaría de Finanzas en su respectivo ámbito de competencia, podrá solicitar a las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, unidades administrativas y entidades de la administración pública del Distrito Federal, en cualquier momento, la información que estime pertinente para verificar el cumplimiento de lo establecido en ellas.

"Décima séptima. La Dirección General de Comunicación Social elaborará el programa sectorial de comunicación social que establezca los lineamientos sobre la orientación y procedencia de las actividades y erogaciones en materia de comunicación social, para garantizar una recepción fluida de la opinión pública y la proyección adecuada de los mensajes de la administración pública del Distrito Federal.

"Décima octava. La inobservancia de las presentes normas será sancionada de conformidad por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y demás ordenamientos aplicables.

"Décima novena. Corresponde a Contraloría General del Distrito Federal y a los órganos internos de control de las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades paraestatales vigilar el adecuado cumplimiento de las presentes normas.

"Vigésima. Las controversias que surjan con motivo de la interpretación del presente acuerdo, se resolverán por la Consejería Jurídica y de Servicios Legales, sin perjuicio de las atribuciones conferidas a la Contraloría General del Distrito Federal y a la Secretaría de Finanzas, en sus respectivos ámbitos de competencia.

"Vigésima primera. La aplicación de las presentes normas se efectuará sin perjuicio de las disposiciones del decreto de presupuesto de egresos del Distrito Federal del año que corresponda."

De lo que se advierte que el acuerdo, materia de la controversia constitucional, regula las políticas generales en materia de comunicación social a que se sujetarán las acciones relativas a los servicios de publicidad, propaganda, difusión e información de las dependencias, órganos desconcentrados, unidades administrativas, órganos político-administrativos y entidades de la administración pública del Distrito Federal, así como establece que los titulares de dichos entes serán responsables de adoptar las medidas correspondientes para el debido cumplimiento de las disposiciones de racionalidad y austeridad establecidas en el presupuesto de egresos del Distrito Federal y en las normas que contiene el propio acuerdo combatido.

Asimismo, de la norma vigésima primera de dicho acuerdo se tiene que no se agota con su aplicación, sino que estará vigente, en todo caso, hasta en tanto no sea abrogado o derogado tal acuerdo. Y finalmente, que conforme al artículo segundo transitorio se derogan todas aquellas disposiciones que se le opongan.

En este orden de ideas, se concluye que el acuerdo materia de la controversia constitucional, si bien formalmente es un acto administrativo al provenir del Poder Ejecutivo Local, en él se establecen las políticas generales a que se sujetarán las dependencias, órganos desconcentrados, unidades administrativas, delegaciones y entidades de la administración pública del Distrito Federal en materia de comunicación social, por lo que, desde su aspecto material, reviste las características de una norma general, toda vez que contiene normas creadoras de situaciones jurídicas de carácter general, abstracto y de observancia obligatoria que no pueden ser modificadas sino por otro acto de la misma naturaleza del que las creó, esto es, se refiere a una pluralidad de casos indeterminados e indeterminables, está dirigido a diversas dependencias, órganos o entidades, no a una persona en concreto, su aplicación es permanente mientras no sea abrogado o derogado y, además, debe ser observado por dichos órganos.

Por consiguiente, la determinación del Ministro instructor en el sentido de que el acuerdo impugnado es una norma de carácter general y, por ende, no es posible otorgar la medida cautelar solicitada, en términos de lo dispuesto por el artículo 14 de la ley reglamentaria de la materia, es correcta.

Por último, derivado de lo anterior, es inexacto que la función legislativa esté reservada de modo exclusivo al órgano legislativo, federal o local, ya que, como se ha visto, constitucionalmente el Ejecutivo Local, a través de la facultad reglamentaria, puede expedir actos administrativos que comparten las características de una ley, tales como reglamentos, decretos o acuerdos.

Resulta aplicable a todo lo antes expuesto, la tesis aislada 2a. CXVI/2000, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página quinientos ochenta y ocho del Tomo XII, septiembre de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo tenor literal es:

"SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. ES IMPROCEDENTE TRATÁNDOSE DE REGLAMENTOS.-De acuerdo con el principio de que una norma es de carácter general cuando reúne las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, si en una controversia constitucional se hubiere impugnado un reglamento que tiene esos atributos, es improcedente decretar la suspensión que respecto del mismo se solicite, dada la prohibición expresa contenida en el segundo párrafo del numeral 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en el sentido de no conceder la suspensión cuando la controversia indicada se hubiere planteado respecto de normas generales.

"Reclamación 55/2000-PL, en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 14/2000. Estado de Oaxaca. 23 de junio del año 2000. Cinco votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M.E.F.M.G.P.."

Similar criterio sostuvo el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el recurso de reclamación 115/2002-PL, de la ponencia de la señora M.O.S.C., fallado el doce de agosto de dos mil dos, por unanimidad de nueve votos.

En consecuencia, al ser infundado el agravio que hace valer la parte recurrente, se debe confirmar el auto recurrido.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente, pero infundado el presente recurso de reclamación.

SEGUNDO.-Se confirma el auto de once de abril de dos mil dos, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 28/2002.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.J.V.C. y C., H.R.P., J. de J.G.P., O.S.C. de G.V. (ponente) y presidente J.N.S.M..