Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISIÓN 32/97. J.L.G. BUENO ZIAURRIZ.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Respecto de la competencia para conocer del presente recurso de revisión, es pertinente tener en cuenta que de las constancias de autos se advierte que en el juicio de amparo respectivo se reclamó la resolución pronunciada por el delegado de la Procuraduría General de la República en el Estado de Morelos, respecto del no ejercicio de la acción penal en determinada averiguación previa y que en la sentencia recurrida el J. de Distrito determinó que de lo dispuesto por el artículo 21 de la Constitución General de la República se desprende la existencia de la garantía consistente en que el gobernado puede impugnar las resoluciones sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal y que, por tanto, mientras no exista la ley secundaria que regule la tramitación de una vía jurisdiccional ordinaria, estas determinaciones son impugnables a través del juicio de amparo.

Ahora bien, del recurso de revisión se desprende que la agente del Ministerio Público Federal adscrita al Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado de Morelos sostiene, en esencia, que el J. de Distrito interpretó incorrectamente el artículo 21 constitucional, ya que de tal precepto no puede desprenderse que el juicio de amparo proceda en contra de las resoluciones sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal.

De acuerdo con lo antes expuesto, es patente que la materia de fondo del asunto, que subsiste y debe abordarse en el recurso de revisión, versa sobre la interpretación directa de un precepto de la Constitución General de la República, a precisar, el artículo 21.

Al respecto, es pertinente tener en cuenta lo establecido por el artículo 107, fracciones VIII y IX, de la Constitución General de la República, que dice:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia:

"a) Cuando habiéndose impugnado en la demanda de amparo, por estimarlos directamente violatorios de esta Constitución, leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 de esta Constitución y reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados o por el jefe del Distrito Federal, subsista en el recurso el problema de constitucionalidad;

"b) Cuando se trate de los casos comprendidos en las fracciones II y III del artículo 103 de esta Constitución.

"La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, o del procurador general de la República, podrá conocer de los amparos en revisión, que por su interés y trascendencia así lo ameriten.

"En los casos no previstos en los párrafos anteriores, conocerán de la revisión los Tribunales Colegiados de Circuito y sus sentencias no admitirán recurso alguno;

"IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución, caso en que serán recurribles ante la Suprema Corte de Justicia, limitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales ..."

En íntima relación con las disposiciones acabadas de transcribir, la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, también establece la competencia de la Suprema Corte de Justicia para conocer del recurso de revisión, y en su artículo 84 prescribe lo siguiente:

"Artículo 84. Es competente la Suprema Corte de Justicia para conocer del recurso de revisión, en los casos siguientes:

"I. Contra las sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los Jueces de Distrito, cuando:

"a) Habiéndose impugnado en la demanda de amparo, por estimarlos inconstitucionales, leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 constitucional y reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, o cuando en la sentencia se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución, subsista en el recurso el problema de constitucionalidad;

"b) Se trate de los casos comprendidos en las fracciones II y III del artículo 103 constitucional;

"II. Contra las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, siempre que se esté en el caso de la fracción V del artículo 83; y

"III. Cuando la Suprema Corte de Justicia estime que un amparo en revisión, por sus características especiales, debe ser resuelto por ella, conocerá del mismo, bien sea procediendo al efecto de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito o del procurador general de la República, aplicándose en lo conducente lo dispuesto por el artículo 182 de esta ley.

"Si la Suprema Corte de Justicia considera que el amparo cuyo conocimiento por ella hubiere propuesto el Tribunal Colegiado de Circuito o el procurador general de la República, no reviste características especiales para que se avoque a conocerlo, resolverá que sea el correspondiente Tribunal Colegiado el que lo conozca."

Los preceptos transcritos -el constitucional y el legal- establecen la competencia de la Suprema Corte de Justicia para conocer, en revisión, de los amparos en que se haya efectuado la interpretación directa de un precepto constitucional, pero es necesario seguir examinando el tema para verificar, ya en el seno de la Suprema Corte de Justicia, si el Pleno de este alto tribunal tiene específicamente dicha competencia.

Al respecto, deben tomarse en consideración los artículos 10, fracciones II y III y 21, fracciones II y III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que establecen lo siguiente:

"Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá, funcionando en Pleno:

"...

"II. Del recurso de revisión contra sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, en los siguientes casos:

"a) Cuando subsista en el recurso el problema de constitucionalidad de normas generales, si en la demanda de amparo se hubiese impugnado una ley federal, local, del Distrito Federal, o un tratado internacional, por estimarlos directamente violatorios de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"b) Cuando se ejercite la facultad de atracción contenida en el segundo párrafo del inciso b) de la fracción VIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para conocer de un amparo en revisión que por su interés y trascendencia así lo amerite; y

"c) Cuando se trate de los casos comprendidos en las fracciones II y III del artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin que baste la afirmación del quejoso sobre la existencia de un problema de esa naturaleza;

"III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, cuando habiéndose impugnado la inconstitucionalidad de una ley federal, local, del Distrito Federal o de un tratado internacional, o cuando en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dichas sentencias decidan u omitan decidir sobre tales materias, debiendo limitarse en estos casos la materia del recurso a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales;

"IV. Del recurso de queja interpuesto en el caso a que se refiere la fracción V del artículo 95 de la Ley de Amparo, siempre que el conocimiento de la revisión en el juicio de garantías en el que la queja se haga valer le haya correspondido al Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en los términos del artículo 99, párrafo segundo, de la misma ley;

".D. recurso de reclamación contra las providencias o acuerdos del presidente de la Suprema Corte de Justicia, dictados durante la tramitación de los asuntos jurisdiccionales de la competencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia;

"VI. De las excusas e impedimentos de los Ministros, en asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno;

"VII. De la aplicación de la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"VIII. De las denuncias de contradicción entre tesis sustentadas por las S. de la Suprema Corte de Justicia o por los Tribunales Colegiados de Circuito cuando se trate de asuntos que por razón de la materia no sean de la competencia exclusiva de alguna de las S., o por el Tribunal Electoral en los términos de los artículos 236 y 237 de esta ley;

"IX. De los conflictos de trabajo suscitados con sus propios servidores en términos de la fracción XII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a partir del dictamen que le presente la Comisión Sustanciadora Única del Poder Judicial de la Federación, en términos de los artículos 152 a 161 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo conducente;

"X. De los juicios de anulación de la declaratoria de exclusión de los Estados del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y de los juicios sobre cumplimiento de los convenios de coordinación celebrados por el Gobierno Federal con los Gobiernos de los Estados o el Distrito Federal, de acuerdo con lo establecido por la Ley de Coordinación Fiscal, en términos de lo dispuesto por la ley reglamentaria del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en lo que hace a las controversias constitucionales;

"XI. De cualquier otro asunto de la competencia de la Suprema Corte de Justicia, cuyo conocimiento no corresponda a las S.; y

"XII. De las demás que expresamente le confieran las leyes."

"Artículo 21. Corresponde conocer a las S.:

"...

"II. Del recurso de revisión en amparo contra sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los Jueces de Distrito o Tribunales Unitarios de Circuito, en lo siguientes casos:

"a) Cuando subsista en el recurso el problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se hubiese impugnado un reglamento federal expedido por el presidente de la República, o reglamentos expedidos por el gobernador de un Estado o por el jefe del Distrito Federal, por estimarlos directamente violatorios de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o si en la sentencia se establece la interpretación directa de un precepto de la misma en estas materias; y

"b) Cuando se ejercite la facultad de atracción contenida en el segundo párrafo del inciso b) de la fracción VIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para conocer de un amparo en revisión que por su interés y trascendencia así lo amerite;

"III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito:

"a) Cuando habiéndose impugnado la constitucionalidad de un reglamento federal expedido por el presidente de la República, o de reglamentos expedidos por el gobernador de un Estado o por el jefe del Distrito Federal, o en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en estas materias, se haya decidido o se omita decidir sobre la misma inconstitucionalidad o interpretación constitucional; y

"b) De los amparos directos que por su interés y trascendencia así lo ameriten en uso de la facultad de atracción prevista en el segundo párrafo del inciso d) de la fracción V del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"IV. Del recurso de queja interpuesto en los casos a que se refieren las fracciones VI, VII, VIII y IX del artículo 95 de la Ley de Amparo, siempre que el conocimiento del amparo en que la queja se haga valer sea competencia de una de las S., directamente o en revisión, en los términos del artículo 99, párrafo segundo, de la misma ley;

".D. recurso de reclamación contra los acuerdos de trámite dictados por su presidente;

"VI. De las controversias que por razón de competencia se susciten entre los tribunales de la Federación, entre éstos y los de los Estados o del Distrito Federal, entre los de un Estado y los de otro, entre los de un Estado y los del Distrito Federal, entre cualquiera de éstos y los militares; aquellas que le correspondan a la Suprema Corte de Justicia de acuerdo con la Ley Federal del Trabajo, así como las que se susciten entre las Juntas de Conciliación y Arbitraje, o las autoridades judiciales, y el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje;

"VII. De las controversias que por razón de competencia se susciten entre Tribunales Colegiados de Circuito; entre un J. de Distrito y el tribunal superior de un Estado o del Distrito Federal, entre tribunales superiores de distintos Estados, o entre el tribunal superior de un Estado y el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, en los juicios de amparo a que se refieren los artículos 51, fracciones I y II, 52, fracción I, 53, fracciones I a VI, 54, fracción I y 55, de esta ley;

"VIII. De las denuncias de contradicción entre tesis que sustenten dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, para los efectos a que se refiere la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"IX. De las controversias que se susciten con motivo de los convenios a los que se refiere el segundo párrafo del artículo 119 constitucional;

".D. reconocimiento de inocencia; y

"XI. Las demás que expresamente les encomiende la ley."

La primera lectura de estas disposiciones indica que la competencia para conocer, en segunda instancia, de los amparos en que se haya interpretado directamente un precepto constitucional, corresponde a las S., tanto en amparo directo (fracción III del artículo 21), como en amparo indirecto (fracción II, inciso a), del mismo artículo), pero tratándose del Pleno se observa una disparidad porque, aparentemente, sólo es competente para pronunciarse sobre dicha materia en la resolución de revisiones en amparo directo, como señala la fracción III del citado artículo 10, pero no en la revisión de amparos indirectos, toda vez que ni la fracción II del mismo precepto, ni ninguna otra disposición, le otorgan competencia expresa.

Esta interpretación letrista, que cercenaría al Pleno una de las atribuciones exegéticas más importantes, de las que le son propias, no es admisible, en virtud de que rompería el sistema de control de la constitucionalidad que, en la vía judicial, se encomienda a la Suprema Corte y, por antonomasia, al Pleno. A él se le reserva, de acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales invocadas, la decisión de las cuestiones más trascendentes que pueden plantearse en amparo, tocándole conocer, así, del recurso de revisión en el juicio de amparo indirecto cuando se reclaman leyes federales, estatales o del Distrito Federal, o cuando se reclaman tratados internacionales por estimarlos directamente violatorios de algún precepto constitucional o cuando se alegan violaciones por las entidades federativas a la esfera de competencia que la Constitución reserva a la Federación, o viceversa; encomiendas mediante las cuales se reconoce al Pleno de este alto tribunal el carácter de máximo interprete de la Carta Magna, que es acorde con la intención perseguida con el actual texto del comentado artículo 107 del Pacto Federal, de que a este órgano corresponda, principalmente, el control de la constitucionalidad y la tarea de fijar en definitiva el alcance de los textos constitucionales, intención que aparece revelada en la exposición de motivos de la iniciativa presidencial que dio lugar a la reforma de los artículos 73, 94, 97, 101, 104 y 107 de la Carta Magna, que entró en vigor el quince de enero de mil novecientos ochenta y ocho, que en lo conducente expresa:

"El ejecutivo a mi cargo ha venido afirmando en las exposiciones de motivos de la iniciativa en que se anunció la reforma constitucional, de la iniciativa en que se promovió la reforma constitucional y en la iniciativa de reformas y adiciones a la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, que ha llegado el momento para México en que la Suprema Corte de Justicia se dedique principalmente al control de la constitucionalidad y a fijar en definitiva el alcance de los textos constitucionales, pues ello conviene no solamente a los intereses legítimos de las partes en el juicio de amparo, sino que importa al régimen jurídico-político del país al evitar que la actuación de los otros Poderes entre en contradicción con nuestra Norma Fundamental."

Las precisiones realizadas ponen de relieve la competencia del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia para conocer en definitiva de amparos indirectos en los que tenga que determinarse la interpretación directa de un precepto constitucional, resultando así que, en esta materia, pueden válidamente conocer en las revisiones de amparos directos e indirectos, tanto el Pleno como las S., conclusión que amplía la interpretación gramatical de los artículos 10, fracciones II y III y 21, fracciones II y III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Bajo esta hipótesis, se entiende cabalmente lo dispuesto por el artículo 94, párrafo sexto, de la Constitución Federal, en todas sus consecuencias, en cuanto establece que el Pleno de la Suprema Corte "... estará facultado para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las S. de los asuntos que competa conocer a la propia Corte ...", cuya finalidad primordial es agilizar el despacho de los asuntos con el auxilio equilibrado de las S., pero sin que el Pleno pierda su competencia original sobre aspectos de constitucionalidad de leyes.

Pues bien, con base en ese precepto de la Carta Magna, el Pleno dictó el Acuerdo 1/1997, el veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y siete, cuyo punto segundo establece que corresponde conocer a la Primera Sala, de las materias penal y civil, mientras que a la Segunda Sala, se adscriben las materias administrativa y del trabajo.

En el caso, es penal la materia respecto de la que versa la cuestionada interpretación directa del artículo 21 de la Carta Magna, puesto que implica el discernimiento respecto de la procedencia o improcedencia del juicio de amparo en contra de las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio de la acción penal y, eventualmente, la decisión en cuanto al fondo de esa temática.

Tal conclusión encuentra sustento en que si bien la naturaleza de la resolución sobre el no ejercicio de la acción penal es, por el órgano que la realiza, formalmente administrativa, su naturaleza intrínseca es materialmente penal, a más de ser susceptible de afectar la libertad del tercero perjudicado.

El anterior criterio respecto de la naturaleza material penal del juicio de amparo en contra de las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio de la acción penal, fue sustentado por este Tribunal Pleno en la sesión del veintiséis de agosto de mil novecientos noventay siete, al resolver la contradicción de tesis número 9/96, entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, llegando a la conclusión de que en la primera instancia de dicho juicio de amparo, es competente un J. de Distrito en materia penal y no uno en materia administrativa.

Por tanto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto primero del Acuerdo Plenario 1/1997, del veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y siete, y el criterio jurisprudencial que dirimió la contradicción acabada de mencionar, la competencia para conocer del presente recurso de revisión se surtiría, ordinariamente, en favor de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, este Tribunal Pleno ejercita la facultad de atracción con apoyo en lo dispuesto por el artículo 107, fracción VIII, penúltimo párrafo, de la Constitución General de la República, así como en los artículos 84, fracción III, de la Ley de Amparo y 10, fracción II, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por darse características excepcionales, tomando en consideración que tanto la problemática referida a la procedencia o improcedencia del juicio de amparo relativo, donde se impugna el no ejercicio de la acción penal por el Ministerio Público, como el aspecto de fondo, al que eventualmente puede llegarse, constituyen temas que requieren de la interpretación directa del artículo 21 constitucional, según reforma que entró en vigor el primero de enero de mil novecientos noventa y cinco, y que por su novedad e importancia excepcional a juicio de este Pleno, trascienden al interés superior de la Nación.

SEGUNDO. La sentencia recurrida se apoyó en las siguientes consideraciones:

"PRIMERO. Es cierto el acto reclamado al delegado estatal de la Procuraduría General de la República en Morelos (folios 91 a 116), con residencia en esta ciudad, ya que así lo manifestó expresamente al rendir su informe justificado, lo que además se corrobora con las constancias certificadas de la indagatoria número 143/95, que adjuntó al mismo.

"SEGUNDO. No obstante la certeza de los actos reclamados a la autoridad antes mencionada, este Juzgado de Distrito, previo el estudio de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los mismos, analizará la procedencia del juicio de garantías, por ser ésta una cuestión de orden público y de estudio preferente, de conformidad con la parte in fine del artículo 73 de la Ley de Amparo, y en la tesis de jurisprudencia número 940, publicada en la página 1538, de la Segunda Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, que dice: 'IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías.'.

"TERCERO. La tercero perjudicado, licenciada A.M.L.S. (folios 121 a 123), invoca como causal de improcedencia la prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el 1o., fracción I, de la Ley de Amparo y 103 constitucional, al considerar que la reforma al artículo 21 de la Constitución Federal, que permite que las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio de la acción penal pueden ser impugnadas, hasta la fecha, no cuentan con una disposición legal reglamentaria que señale cuál es la forma de atacar dichos actos, ni ante qué autoridades se debe presentar la impugnación, ni el término para ello; luego, cita la tesis que se intitula 'ACCIÓN PENAL, NO EJERCICIO O DESISTIMIENTO DE LA, POR EL MINISTERIO PÚBLICO. AMPARO IMPROCEDENTE.'.

"Asimismo, la autoridad responsable hace valer la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XII, de la Ley de Amparo, al considerar que el amparo no se impugnó dentro del término a que alude el artículo 21 de la ley reglamentaria del juicio de garantías, así como también hace valer la causal de improcedencia prevista en la fracción XVIII, en relación directa con el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales, argumentando que no existe recurso alguno contra las determinaciones del no ejercicio de la acción penal, según lo establece el párrafo segundo del artículo 133 del código procesal federal.

"CUARTO. Es infundada la causal de improcedencia hecha valer por la tercero perjudicado, toda vez que la Constitución Federal, en el citado artículo 21, contiene la garantía facultativa para el gobernado de poder impugnar las resoluciones del Ministerio Público cuando éste no ejercite acción penal o desista de ella, mencionando dicho dispositivo constitucional que para rebatir esos actos, será en la vía jurisdiccional;por consiguiente, debe entenderse que la locución antes referida se encamina a la autoridad que deba conocer el proceso penal, quien determinará si es legal o no la resolución impugnada; por tanto, resulta infundado el razonamiento que expone la tercero perjudicado que sugiere el sobreseimiento del juicio de garantías, con base en que no existe una ley secundaria que establezca la forma y términos de impugnar esos actos y, como consecuencia de ello, la tesis que refiere la tercero perjudicado resulta inaplicable. Además, el hecho de que aún no exista esa ley secundaria no puede tener el alcance de hacer nugatoria la garantía prevista por la mencionada disposición constitucional, de tal forma que el interesado que se estime afectado por una determinación sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrá válidamente impugnarlas en la vía jurisdiccional, aun cuando no exista ley secundaria que regule su tramitación, máxime si se tiene en consideración que el gobernado ya tiene en su favor el derecho fundamental, que es la impugnación de esas resoluciones, de manera que no por falta de normas que regulen la forma de tramitar la impugnación, le deba resultar ineficaz la garantía constitucional de referencia.

"Asimismo, resulta infundada la causal de improcedencia que hace valer la autoridad responsable en relación con que el amparo es extemporáneo, en razón de que como se advierte de autos (folio 115) y como expresamente lo reconoce la propia autoridad, el impetrante de garantías fue notificado de la resolución impugnada el día diez de enero último, de modo que al día treinta de enero, fecha en que fue presentada la demanda, se encontraba en tiempo, esto en razón de que el término de quince días para la interposición del juicio de amparo, previsto en el artículo 21 de la ley de la materia, empezó a correr el día siguiente (once de enero), conforme a lo establecido en el artículo 71 del Código Federal de Procedimientos Penales y feneció el día treinta y uno de enero, toda vez que los días trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho, fueron inhábiles, por haber sido sábados y domingos, respectivamente.

"Por otra parte, también resulta infundada la diversa causal de improcedencia hecha valer por la responsable, toda vez que precisamente al no prever el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales recurso alguno en contra de la determinación del no ejercicio de la acción penal, se hace procedente el juicio de amparo.

"Además, si bien es cierto que el invocado artículo 133 del código adjetivo en comento no establece recurso ordinario, no menos lo es que el artículo 21 constitucional establece la impugnación de dichas determinaciones; por tanto, debe estarse a lo previsto en la Constitución y no a la ley secundaria, de suerte que en el presente caso no debe sobreseerse en el amparo, ya que ello constituiría hacer ineficaz el derecho del denunciante.

"Al resultar infundadas las causales de improcedencia y no advertirse otra diversa, se pasa al estudio de los conceptos de violación.

"QUINTO. Resultan sustancialmente fundados los conceptos de violación que hace valer el impetrante de garantías, aunque para considerarse así, tenga que suplirse su deficiencia, conforme a lo dispuesto por el artículo 76 bis, fracción VI, de la Ley de Amparo.

"En la especie, el quejoso sustancialmente reclama la resolución pronunciada el veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (folio 114), por la que se autorizó en definitiva el no ejercicio de la acción penal en la averiguación previa número 143/95, que se integró sobre los hechos que constituyen el delito de afirmar una falsedad en un informe rendido en un juicio de amparo, con el carácter de autoridad responsable, en este caso, por la tercero perjudicado A.M.L.S., en el desempeño de la función jurisdiccional como J. Primero de Primera Instancia del Ramo Familiar del Primer Distrito Judicial del Estado de Morelos.

"Ahora bien, de las constancias certificadas que remitió la autoridad responsable como anexo a su informe justificado y a las cuales el suscrito les concede pleno valor probatorio, en términos de lo dispuesto en los artículos 129 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, supletorio de la Ley de Amparo, se advierten las siguientes:

"1. Escrito recibido por la autoridad responsable con fecha dos de marzo de mil novecientos noventa y cinco (folios 150 a 153), signado por el licenciado L.G.B.Z., mediante el cual narra hechos que a su juicio considera delictuosos, en contra de la aquí tercero perjudicado, ratificando posteriormente esa denuncia.

"2. Con motivo de la denuncia y con base en los hechos expresados, se dio inicio a la averiguación previa número 143/95, llevándose a cabo las diligencias necesarias para el esclarecimiento de la verdad respecto de los hechos denunciados.

"3. El seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco (folios 229 a 233), la representación social federal formuló proyecto de consulta de no ejercicio de la acción penal, remitiéndolo a su superior a efecto de su estudio y dictamen respectivo.

"4. Por oficio 829/143/95 (folio 248), el agente del Ministerio Público Federal, supervisor auxiliar del procurador general de la República, contando con el visto bueno de la autoridad responsable, delegado estatal en Morelos de la Procuraduría General de la República, devuelve el original de la averiguación previa número 143/95, instruida en contra de la licenciada A.M.L.S., autorizando la consulta de no ejercicio de la acción penal.

"5. Por auto de once de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (folio 247), el agente del Ministerio Público Federal en esta ciudad, dictó el acuerdo definitivo en la averiguación previa número 143/995, ordenando su archivo definitivo.

"Ahora bien, es evidente que si la resolución impugnada está determinando el no ejercicio de la acción penal, el impetrante de garantías está en aptitud de hacer valer la garantía que consagra en su favor el artículo 21 de la Constitución Federal, al que por decreto de treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se le adicionó el párrafo siguiente: 'Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establece la ley.'.

"Por tanto, aun cuando a la fecha no existe una ley secundaria, federal o estatal, que establezca el procedimiento a seguir (por el ofendido), para impugnar ese tipo de resoluciones ni ante qué autoridad, a fin de no desvirtuar los fines de la institución de amparo, que no son otros que los de hacer prevalecer el respeto debido a las garantías individuales, tal como las consagra nuestra Carta Magna, y de no hacer nugatoria esa garantía que corresponde al quejoso, se estima que el Ministerio Público Federal debe consignar la averiguación previa al J. de Distrito en turno, con residencia en esta ciudad, tomando en cuenta que los hechos que se atribuyen a la tercero perjudicado se vinculan con leyes federales, para que el mencionado funcionario judicial determine, con plenitud de jurisdicción, si en el caso se reúnen las exigencias legales y constitucionales para determinar si había lugar o no al ejercicio de la acción penal con base en el material probatorio que existe en la averiguación de referencia.

"En las condiciones antes apuntadas, lo procedente es conceder al quejoso el amparo y protección de la Justicia Federal, para el efecto de que la autoridad responsable, delegado estatal en el Estado de Morelos de la Procuraduría General de la República, ordene al agente del Ministerio Público Federal que integró la averiguación previa correspondiente, la consigne al J. de Distrito en turno, con residencia en esta ciudad, a efecto de que proceda en los términos precisados en el párrafo que antecede, para no hacer nugatoria en perjuicio del quejoso la garantía que consagra el artículo 21 de la Constitución Federal."

TERCERO. Como agravios, la recurrente expresó lo siguiente:

"PRIMERO. El C. J. de los autos, al emitir su resolución que hoy se combate, interpretó equivocadamente el artículo 21 constitucional, en el párrafo que a la letra dice: 'Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por via jurisdiccional en los términos que establezca la ley.'.

"Lo anterior se desprende porque en el considerando quinto, que es el apoyo para concederle indebidamente al quejoso la protección constitucional solicitada, contra los actos que reclamó del delegado de la Procuraduría General de la República en el Estado de Morelos, el J. del conocimiento estimó que el Ministerio Público Federal debe consignar la averiguación al J. de Distrito en turno, lo que se expresó en el propio considerando quinto en mención, contrariando claramente, con esa decisión, lo que el referido artículo 21 constitucional, en su párrafo primero, señala.

"Es decir, que el propio precepto en mención otorga al Ministerio Público la facultad exclusiva de órgano persecutor y el monopolio del ejercicio de la acción penal ante los tribunales judiciales, aunado a ello, el párrafo cuarto primeramente transcrito del numeral 21 de la Carta Magna, no deja lugar a dudas, pues si bien es cierto que la Constitución Federal prevé que el no ejercicio de la acción penal puede ser impugnable, la realidad jurídica es que aún no existe la ley ordinaria aplicable.

"Ahora bien, en relación con el artículo décimo primero transitorio del decreto mediante el cual se declaran reformados los artículos, entre ellos, el 21 constitucional, establece que: 'En tanto se expidan las disposiciones legales, reglamentarias y acuerdos generales a que se refieren los preceptos constitucionales que se reforman por el presente decreto, seguirán aplicándose los vigentes al entrar en vigor las reformas, en lo que no se opongan a éstas.', lo que debe de tomarse muy en cuenta por ese H. Tribunal, pues ello robustece fuertemente lo argumentado con antelación en este primer agravio para hacerlo procedente y fundado.

"En ese orden de ideas, es evidente que el J. Federal del conocimiento concedió el amparo a la parte quejosa incorrectamente, ya que la determinación que tenía que haber dictado al resolver el fondo del asunto, era el de declarar el sobreseimiento en el juicio por ser improcedente, toda vez que la vía idónea para impugnar el no ejercicio de la acción penal no lo es el juicio de garantías, ya que el J. de Distrito, al resolver un juicio de amparo, actúa exclusivamente como órgano de control constitucional y no para resolver en vía jurisdiccional, mayormente (sic) que el artículo 21 constitucional prescribe que en dicha vía se pueden impugnar las determinaciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, pero en los términos que establezca la ley; sin embargo, resulta ser que la ley secundaria aún no se ha emitido por el legislador, por lo que es evidente que el razonamiento del J. Federal equivoca el contenido y alcances de lo señalado en el párrafo cuarto del artículo 21 de la Constitución General de la República, pues concedió el amparo de la Justicia Federal en vez de sobreseer el juicio de amparo promovido por el quejoso.

"SEGUNDO. El considerando cuarto de la resolución que se combate resulta violatorio del artículo 77, fracciones I y II, de la Ley de Amparo, así como de los artículos 73, fracción XVIII, en relación directa con el artículo 21 constitucional, ya que los razonamientos para desestimar la causal de improcedencia hecha valer por la autoridad responsable, o sea, el delegado de la Procuraduría General de la República en el Estado de Morelos, son impropios y antijurídicos como lo pasamos a establecer en este agravio.

"El artículo 21 de la Constitución Política Mexicana, en su párrafo cuarto, señala la posibilidad de recurrir las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio de la acción penal. Esa posibilidad no fue, ni ha sido instrumentada, ya que el legislador sólo consignó que esas impugnaciones serán ventiladas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley, tal y como se esgrimió en el agravio anterior, por lo que el J. inexactamente aplica lo que marca dicho párrafo del mencionado numeral, que permitió emitir una resolución no apegada a derecho.

"Por otra parte, es válido señalar que si bien la naturaleza del juicio de amparo es precisamente la de un juicio con todas sus connotaciones y efectos jurídicos, también es conveniente decir que en el juicio de garantías no se realiza una actividad jurisdiccional en el estricto sentido del término legal, como por ejemplo lo hacen los tribunales comunes, puesto que en el juicio constitucional el estudio va dirigido determinantemente respecto de si las decisiones o resoluciones de las autoridades responsables se ajustan o no a los derechos fundamentales que todo gobernado tiene y que se consignan en nuestra Carta Magna.

"Luego entonces, el J. natural debió, con fundamento en la causal de improcedencia consignada en el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 21 constitucional, sobreseer en el juicio, pues así lo prescribe el artículo 74, fracción III, de la misma ley.

"Como apoyo de lo anterior se invocan las tesis jurisprudenciales número XX. J/16, visible a foja 308 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III-Febrero, así como la sostenida por el Tercer Tribunal del Cuarto Circuito, visible en las páginas 322 y 323, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III-Abril, Pleno, S. y Tribunales Colegiados de Circuito, tesis que se identifican bajo los siguientes rubros:

"1. 'DETERMINACIÓN MINISTERIAL DE NO EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENAL, RESULTA IMPROCEDENTE LA DEMANDA DE GARANTÍAS EN CONTRA DE UNA.'

"2. 'ACCIÓN PENAL, INEJERCICIO. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO CONTRA LA RESOLUCIÓN DE.'

"De conformidad con los razonamientos que apoyan este agravio, al igual que los que se hicieron en el agravio anterior, ese H. tribunal deberá revocar la sentencia del inferior decretando el sobreseimiento en el juicio de garantías interpuesto por el quejoso L.G.B.Z., con el número 408/96 del índice del Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado, toda vez que la sentencia dictada por el J. de los autos es incongruente e ilegal."

CUARTO. Por razón de método debe examinarse, inicialmente, la procedencia del recurso de revisión interpuesto.

Sobre ese tema es necesario precisar que el artículo 5o., fracción IV, de la Ley de Amparo, reconoce al Ministerio Público Federal el carácter de parte en el juicio de amparo, con facultades para intervenir en todos los juicios de garantías e interponer los recursos que señala dicho ordenamiento, especificando que tal facultad comprende la interposición de recursos enamparos de naturaleza penal cuando se reclamen resoluciones de tribunales locales. Por consiguiente, el Ministerio Público está facultado para interponer el recurso de revisión, aun en contra de resoluciones que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución General de la República, como la de que se trata, dado que no existe prohibición al respecto y, en el caso, se actualiza la presencia de un interés específico para tal representación social, porque tal interpretación versa sobre el artículo 21 constitucional que conjuntamente con el artículo 102 del mismo ordenamiento fundamental, establecen la existencia, organización y atribuciones del Ministerio Público.

De ilustración a las anteriores consideraciones sirve la jurisprudencia sustentada por este Tribunal Pleno, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo VII-Enero, página 17, que dice:

"MINISTERIO PÚBLICO FEDERAL. ES PARTE EN EL JUICIO DE GARANTÍAS Y PUEDE INTERPONER LA REVISIÓN AUN EN AMPARO CONTRA LEYES, SÓLO CUANDO LA MATERIA DE LA LEY IMPUGNADA AFECTE SUS ATRIBUCIONES. El artículo 5o., fracción IV, de la Ley de Amparo, reformada por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de dieciséis de enero de mil novecientos ochenta y cuatro, establece que el Ministerio Público Federal es parte en el juicio de garantías, con facultades para intervenir en todos los juicios e interponer los recursos que señala dicho ordenamiento; por tanto, el Ministerio Público está facultado para interponer el recurso de revisión, aun en amparo contra leyes, pero ello no significa que tenga legitimación para interponerlo ad libitum ni en todos los casos, sino únicamente cuando la Constitución o las leyes le encomiendan la defensa de un interés específico como propio de su representación social, pues aun cuando los artículos 2o., 3o., fracción I y 10, fracción I, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, le señalan genéricamente la tarea de velar por el orden constitucional, ésta debe interpretarse sin demérito de los principios que rigen todo juicio y, en especial, el de amparo, en cuanto que las partes sólo están legitimadas para interponer los recursos en contra de las resoluciones que afecten el interés que respectivamente les corresponde. Por tanto, el Ministerio Público Federal está legitimado para interponer el recurso de revisión tratándose de las disposiciones contenidas en el artículo 102 constitucional y en los ordenamientos penales y procesales relativos que le otorgan atribuciones para proseguir ante los tribunales los delitos del fuero federal, lo mismo que en todos aquellos casos y materias en que el orden legal le señala específicamente a dicho representante de la sociedad, la defensa de un interés. Por el contrario, si con la sola invocación genérica o abstracta de defender el orden constitucional, se aceptara que el Ministerio Público puede interponer la revisión en el juicio de garantías a su libre voluntad y en cualquier caso, se estaría desfigurando el concepto del interés en sí, el cual ya no estaría sujeto a la comprobación objetiva de los supuestos de la norma, sino a la expresión subjetiva del recurrente, además de que tratándose del amparo contra leyes, trastornaría el equilibrio procesal de las partes en perjuicio del quejoso, en virtud de que su intervención sólo vendría a reforzar la posición de las autoridades responsables, tanto de las que expiden, como de las que promulgan las leyes."

QUINTO. Establecida la procedencia del presente recurso de revisión, cabe destacar que del capítulo de agravios se advierte que la inconforme aduce que en la sentencia recurrida el J. de Distrito interpretó equivocadamente el artículo 21 constitucional, ya que si bien prevé que las determinaciones del Ministerio Público respecto del no ejercicio de la acción penal pueden ser impugnadas, lo cierto es que esta posibilidad no ha sido instrumentada, en virtud de que el legislador aún no ha expedido la ley ordinaria que regule la vía de impugnación, lo que, dice, se robustece con lo dispuesto por el artículo décimo primero transitorio del decreto mediante el que se reformó el citado dispositivo fundamental; que, además, el amparo no es la vía idónea para reclamar tal determinación, ya que éste es un medio de control constitucional y no una vía jurisdiccional en estricto sentido, siendo sobre el particular aplicables las tesis que llevan por rubro: "DETERMINACIÓN MINISTERIAL DE NO EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENAL, RESULTA IMPROCEDENTE LA DEMANDA DE GARANTÍAS EN CONTRA DE UNA." y "ACCIÓN PENAL, INEJERCICIO. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO CONTRA LA RESOLUCIÓN DE.".

Al respecto, de la sentencia recurrida se aprecia que, en el considerando cuarto, el J. de Distrito se ocupó de examinar las causas de improcedencia invocadas por la tercero perjudicado A.M.L.S. y por la autoridad responsable, determinando que el juicio de amparo es procedente, ya que el artículo 21 constitucional contiene una garantía para que el gobernado pueda impugnar las resoluciones del Ministerio Público relativas al no ejercicio y desistimiento de la acción penal, que no puede hacerse nugatoria por la falta de ley secundaria, de ahí que la persona que se sienta afectada con una de esas determinaciones puede impugnarla válidamente a través de la vía jurisdiccional, pues tiene a su favor el derecho fundamental. También señaló que, precisamente, al no establecer el artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales recurso alguno en contra de esas resoluciones, se vuelve procedente el amparo, ante la disposición del citado artículo constitucional, acerca de la impugnación de tales determinaciones.

Sobre el particular, en principio, es pertinente tener en cuenta lo dispuesto por el decreto mediante el que se reformaron los artículos 21, 55, 73, 76, 79, 89, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 116, 122 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en especial, lo relativo a la reforma del artículo 21 y, además, lo establecido en sus artículos transitorios primero, octavo, noveno y décimo primero que señalan:

"Artículo 21. ...

"...

"Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley.

"La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.

"La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema de seguridad pública."

"TRANSITORIOS

"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con excepción de lo dispuesto en los artículos octavo y noveno siguientes.

"...

"Octavo. Las reformas al artículo 105, entrarán en vigor en la misma fecha en que entre en vigor la ley reglamentaria correspondiente.

"Noveno. Los procesos a que aluden los artículos que se reforman, iniciados con anterioridad continuarán tramitándose conforme a las disposiciones vigentes al entrar en vigor el presente decreto.

"Las reformas a la fracción XVI del artículo 107, entrarán en vigor en la misma fecha en que entren en vigor las reformas a la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales.

"...

"Décimo primero. En tanto se expidan las disposiciones legales, reglamentarias y acuerdos generales a que se refieren los preceptos constitucionales que se reforman por el presente decreto, seguirán aplicándose los vigentes al entrar en vigor las reformas, en lo que no se opongan a éstas."

De la anterior transcripción se desprende que la reforma al artículo 21 de la Constitución General de la República, en la parte que interesa, párrafo cuarto, estableció la posibilidad, antes no existente, de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal y, además, que tal reforma entró en vigor, de acuerdo con lo dispuesto por el reseñado artículo primero transitorio, al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, lo que sucedió el primero de enero de mil novecientos noventa y cinco, ya que la publicación data del treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.

Es importante resaltar que la reforma en comento no aparece aludida en los citados artículos octavo y noveno transitorios del decreto, que se refieren a reformas cuya vigencia se postergó y sujetó a diversos acontecimientos.

En efecto, según el artículo octavo transitorio, las reformas al artículo 105 de la Constitución Federal entrarían en vigor en la misma fecha en que se actualizara la vigencia de la ley reglamentaria correspondiente, lo que por cierto sucedió el diez de junio de mil novecientos noventa y cinco, esto es, treinta días después de la publicación en el Diario Oficial de la Federación, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, plazo previsto al efecto por el artículo primero transitorio de esta misma legislación; mientras que de acuerdo con el artículo noveno del decreto en mención, por una parte, los procesos a que aluden los artículos reformados, iniciados con anterioridad, continuarían tramitándose conforme a las disposiciones vigentes, al entrar en vigor el decreto; y por otra, que las reformas a la fracción XVI del artículo 107 constitucional, entrarán en vigor, en la misma fecha en que entren en vigor las reformas a la Leyde Amparo. Hipótesis en ninguna de las cuales se ubica la comentada reforma al artículo 21 del Pacto Federal, puesto que, incluso, con anterioridad a ésta no existía disposición constitucional en cuanto a la posibilidad de impugnar las determinaciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal. Consecuentemente, la reforma en cuestión no debe considerarse, por ningún motivo, inmersa en las excepciones de vigencia inmediata a la publicación del decreto que prevé el artículo primero transitorio.

La reforma al artículo 21 de la Carta Magna tampoco se ubica en la hipótesis establecida por el reseñado artículo décimo primero transitorio, a que hace alusión la recurrente, toda vez que es patente que este supuesto se refiere a aquellos aspectos comprendidos en las reformas constitucionales materia del decreto, respecto de los que ya existían leyes reglamentarias o acuerdos generales que la disposición transitoria autoriza se continúen aplicando en lo que no se opongan a las mismas reformas, mientras se expidan las nuevas disposiciones y acuerdos correspondientes a la reforma.

Esta hipótesis del artículo décimo primero transitorio no se actualiza en relación con la reforma al artículo 21 constitucional, dado que antes no existía disposición constitucional alguna que permitiera impugnar las resoluciones del Ministerio Público relativas al no ejercicio y desistimiento de la acción penal, por lo que menos existían, sobre el particular, disposiciones legales reglamentarias o acuerdos generales que, en el caso, puedan seguir aplicándose mientras se expide la ley reglamentaria respectiva a la reforma.

Cabe señalar que, por tanto, ese artículo décimo primero transitorio no puede interpretarse en el sentido que la recurrente pretende, a precisar, que ante la ausencia de ley reglamentaria de la reforma al artículo 21 constitucional en comento, ésta no ha entrado en vigor pues, como se ha visto, tal precepto transitorio no lo señala así y sólo tiene por objeto facilitar la inmediata aplicación de reformas que puedan compaginar o armonizar con leyes reglamentarias o acuerdos generales relativos a la disposición constitucional reformada que estaban en vigor en el momento en el que se actualizó la vigencia del decreto, autorizando la aplicación conducente de éstos mientras se emiten las nuevas leyes reglamentarias acordes plenamente con la reforma constitucional relativa.

Es corolario de todo lo anterior, que de conformidad con lo dispuesto por el artículo primero transitorio en comento, la citada reforma al artículo 21 de la Constitución General de la República entró en vigor, con todas las consecuencias jurídicas que ello implica, el primero de enero de mil novecientos noventa y cinco.

SEXTO. Una vez que ha quedado plenamente definida la vigencia actual y, por ende, la obligatoriedad contemporánea de la reforma al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es oportuno señalar que para materializar la observancia de sus efectos, no es óbice que todavía no se haya establecido en ley la vía jurisdiccional para impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal.

Para corroborar tal postura, es pertinente tener en cuenta los antecedentes legislativos de la reforma, partiendo desde la exposición de motivos de la iniciativa presidencial, hasta los dictámenes formulados por las comisiones encargadas por las colegisladoras Cámara de Senadores y Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, siendo esto para desentrañar el propósito perseguido al efecto por el Poder Revisor de la Constitución.

La iniciativa de reforma que el presidente de la República formuló, en lo conducente establece:

"MINISTERIO PÚBLICO

"Procedimientos legales para impugnar el no ejercicio de la acción penal.

"Se propone sujetar al control de legalidad las resoluciones de no ejercicio de la acción penal del Ministerio Público, dejando al legislador ordinario el definir la vía y la autoridad competente para resolver estas cuestiones. Nuestra Constitución encomienda la persecución de los delitos al Ministerio Público y le confiere la facultad de ejercitar la acción penal siempre que existan elementos suficientes para confirmar la presunta responsabilidad de una persona y la existencia del delito. Cuando no lo hace, aun existiendo estos elementos, se propicia la impunidad y, con ello, se agravia todavía más a las víctimas o a sus familiares. No debe tolerarse que por el comportamiento negligente y, menos aún, por actos de corrupción, quede ningún delito sin ser perseguido.

"Por esta razón, la iniciativa plantea adicionar un párrafo al artículo 21 constitucional a fin de disponer que la ley fije los procedimientos para impugnar las resoluciones del Ministerio Público que determinen el no ejercicio de la acción penal. De esta manera, la propuesta plantea que el Congreso de la Unión o, en su caso, las Legislaturas Locales analicen quiénes habrán de ser los sujetos legitimados, los términos y condiciones que habrán de regir al procedimiento y la autoridad competente que presente la cuestión para su resolución, que podrá ser jurisdiccional o administrativa, según se estime conveniente. Con lo anterior se pretende zanjar un añejo debate constitucional, que en los hechos impidió que las omisiones del Ministerio Público fueran sujetas a un control de legalidad por un órgano distinto."

Tal iniciativa pone de relieve el reconocimiento del Ejecutivo Federal de la necesidad de someter al control de órganos distintos al Ministerio Público, las resoluciones de éste sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, con el propósito de garantizar los derechos de las víctimas y la protección misma de la sociedad, evitando que algún delito quede sin ser perseguido sin la correspondiente justificación jurídica.

El dictamen elaborado por las Comisiones Unidas de Justicia, Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en cuanto a la iniciativa en comento, en la parte que al caso interesa, es del siguiente tenor:

"Honorable Asamblea:

"A las Comisiones Unidas de Justicia, Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos, Primera Sección, fue turnada para su estudio y dictamen la iniciativa de proyecto de decreto que reforma, adiciona o deroga los artículos 21, 73, fracción XXIII, 79, fracciones II y V, 89, fracciones II, III, XVI y XVIII, 94, 95, fracciones II, III, V y VI, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, apartado A, 103, 104, fracción IV, 105, 106, 107, fracciones VIII, XI, XII, XIII y XVI, 108, 110, 111, 116, fracción III, 122, fracción VII y 123 apartado B, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Estas Comisiones, con las facultades que les confieren los artículos 75, 86, 87, 88 y 91, y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 65, 87, 88, 90 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentan a la consideración de los integrantes de esta Honorable Cámara, el presente dictamen:

"...

"El ejercicio de la acción penal.

"La iniciativa del presidente E.Z. es un primer paso para transformar nuestro sistema de justicia y para hacer efectiva la seguridad jurídica de todos los mexicanos. Su mayor virtud es que al reclamo por mayor legalidad, se responde con una solución que abre cauces a la iniciativa de muchos mexicanos antes indefensos y marginados.

"La fortaleza de nuestras instituciones es producto de la sociedad, no se busca seguridad y eficacia marginando a la sociedad; la propuesta es que la autoridad tenga mayores lazos con quienes formamos la Nación.

"Los cambios que propone el titular del Ejecutivo Federal, tocarán de raíz algunas de las causas que generan desconfianza de los ciudadanos en las autoridades. En muchas ocasiones las denuncias de los ciudadanos no son atendidas, en otras el Ministerio Público no actúa y la víctima de un delito queda al margen del proceso. La iniciativa, en caso de aprobarse, permitirá que en la legislación se establezcan mecanismos efectivos para impugnar las resoluciones del Ministerio Público, cuando éste decida no ejercitar la acción penal.

"Por ello, se debe adicionar al artículo 21, un procedimiento para impugnar las resoluciones del Ministerio Público que determinen el no ejercicio de la acción penal. Es así que se someterá al control de la legalidad las resoluciones del Ministerio Público, que de conformidad con la Constitución, tiene encomendada la persecución de los delitos y el ejercicio de la acción penal, cuando para ello existen elementos suficientes sobre la probable responsabilidad penal y elementos suficientes sobre la existencia del delito. Con esta reforma se busca lograr que las víctimas o sus familiares logren una reparación del daño, se abata la impunidad y, todavía más, al mismo tiempo busca impedir que por actos de corrupción, el Ministerio Público no cumpla con su tarea fundamental.

"La iniciativa prevé que sea la legislación secundaria la que fije los procedimientos para impugnar la resolución del no ejercicio de la acción penal. Serán en consecuencia el Congreso de la Unión o las Legislaturas Locales las que determinen los términos y condiciones que habrán de regir el procedimiento, el que podrá ser determinado por vía administrativa o jurisdiccional, con lo que por fin se logrará terminar con el añejo debate en torno al monopolio de la acción penal, que presupone que las resoluciones del Ministerio Público no sean sujetas a un control de legalidad ejercido por un órgano distinto."

De ese dictamen aprobatorio de la iniciativa presidencial, descuella como elemento determinante el hacer efectiva la seguridad jurídica de los gobernados, en lo referente a la funciones que el Ministerio Público tiene encomendadas de perseguir los delitos y ejercitar la acción penal, otorgando a aquéllos la oportunidad de impugnarlas determinaciones respecto del no ejercicio y desistimiento de la acción penal, con un interés múltiple, a precisar: por un lado, que las víctimas de los delitos o sus familiares logren una reparación del daño; por otro, que se abata la impunidad y, además, que se impida que por actos de corrupción, la representación social no cumpla con sus funciones constitucionales.

A su vez, el dictamen emitido respecto de la iniciativa presidencial por las Comisiones Unidas de la Cámara de Diputados, dice en lo conducente:

"1. Procurador General de la República y no ejercicio o desistimiento de la acción penal.

"La impunidad es el incentivo y el estímulo más eficaz para la comisión del delito. Para evitar el incremento en el índice delictivo, hoy la sociedad mexicana toda, reclama que el representante social de buena fe, cumpla íntegramente con sus funciones, fundamentalmente, en la pronta integración de la averiguación previa, con respeto a las garantías individuales y sustentada en las diligencias legalmente necesarias para comprobar los elementos del tipo y la probable responsabilidad. Concluida esta etapa de la indagatoria, el agente del Ministerio Público en la inmediatez, deberá ejercitar la acción penal.

"La iniciativa del presidente de la República, contiene reformas jurídicas de la mayor importancia para garantizar que todo querellante o denunciante cuente, por disposición constitucional, con un instrumento jurídico que le permita impugnar los acuerdos de esa autoridad, cuando considere que el no ejercicio de la acción o el desistimiento le causan agravio.

"La iniciativa prevé que las resoluciones del Ministerio Público Federal sobre el no ejercicio de la acción penal podían (sic) ser impugnadas, según lo determinara la ley. Se responde así, a un cuestionamiento general que si bien reconocía que el denunciante, querellante u ofendido podían ocurrir al procurador general de la República cuando en vista de la averiguación previa, el agente del Ministerio Público facultado para hacerlo, determinaba que no era de ejercitarse la acción penal por el hecho que se hubiesen denunciado como delitos o por los que se hubiese presentado querella, a efecto de que fuera el procurador quien, en términos del artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales, decidiera en definitiva si debía o no ejercitarse la acción penal, no procediendo recurso alguno contra su resolución, no dejaba de considerar ese cuestionamiento que la naturaleza y alcances mismos de la materia penal hacía conveniente y justo que existiera un derecho de impugnación ante autoridad distinta para dar las garantías formales y sustantivas de imparcialidad.

"Las comisiones que dictaminan no sólo observan que las comisiones de la colegisladora, en su dictamen, comparten la propuesta del Ejecutivo Federal sino que amplían el objeto de impugnación para hacer susceptible de ella también a las resoluciones del Ministerio Público sobre desistimiento de la acción penal.

"Asimismo, como habrá de verse en el capítulo de este dictamen, referido a las modificaciones que el Pleno del Senado de la República hizo al dictamen y proyecto de decreto relativo, formulado por sus comisiones competentes, se atendió otro punto que estaba presente en la discusión y que en lo particular se expresó en el foro de consulta celebrado en esta Cámara de Diputados, el 16 de diciembre de este año en cuanto a dejar claro en el texto constitucional que el medio de impugnación sería jurisdiccional.

"Estiman estas comisiones unidas que la medida propuesta logrará la paulatina confianza de la ciudadanía en las instituciones de procuración de justicia, al saber que su indagatoria no será archivada o enviada a reserva por un simple acuerdo unilateral de autoridad, como ocurre hasta ahora; la víctima del delito o los ofendidos y los interesados, de conformidad con los términos que establezca la ley, podrán impugnar los acuerdos del Ministerio Público en lo referente al no ejercicio de la acción o al desistimiento."

El anterior dictamen, que dio paso a la aprobación con modificaciones de la iniciativa presidencial, pone de relieve y cristaliza el propósito legislativo de elevar al carácter de garantía individual el derecho del querellante o denunciante, de la víctima del delito o de los familiares de éste, o de los interesados legalmente, de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, con el propósito de hacer efectivo el respeto a la seguridad jurídica.

Los analizados antecedentes legislativos son reveladores de que la intención del Poder revisor de la Constitución con la reforma al artículo 21, párrafo cuarto, de la Carta Magna, es la de reconocer constitucionalmente en favor del querellante, denunciante, víctima del delito o de los familiares de éste, o del legalmente interesado por la comisión de un ilícito, el derecho de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, coetáneo del derecho a exigir del Estado la persecución de los delitos, lo que se traduce en el nacimiento de una garantía individual, pues es un derecho que la Constitución garantiza al gobernado frente a la autoridad, la que, por consecuencia, se ve limitada en la función relativa, en la medida en que sus mencionadas determinaciones pueden ser revisadas por autoridad jurisdiccional y, en su caso, factible lograr que en reparación se ejercite la acción o se retire el desistimiento.

Ahora bien, contrariamente a lo que la inconforme pretende, el respeto a esa garantía individual no puede considerarse postergado o sujeto a la condición suspensiva de que se emita la disposición legal que reglamente el instrumento para impugnar por la vía jurisdiccional ordinaria la determinación de mérito, puesto que, en principio, ante la vigencia de la disposición constitucional relativa, la protección del derecho garantizado es inmediata, ya que, en el caso, no se requieren medios materiales o legales diferentes de los existentes para que la autoridad cumpla cabalmente, desde luego, con el mandato constitucional de investigar y perseguir los delitos, además, porque existe un medio para controlar directamente el cumplimiento de esas funciones, que es el juicio de amparo, como medio de control de la constitucionalidad de los actos de autoridad.

En otras palabras, la hasta ahora ausencia de ordenamientos legales que precisen la vía jurisdiccional ordinaria para impugnar por cuestiones de legalidad las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, no impide que tales determinaciones puedan ser reclamadas, por el momento, directamente, mediante el juicio de amparo, dado que estando regulada la relativa actuación de la representación social por el propio Pacto Federal, entre otros preceptos, por los artículos 14 y 16, bien puede y debe examinarse esa actuación en el juicio de amparo, ya que éste es precisamente un medio de control constitucional por vía jurisdiccional.

Arribar a una postura que sobre el particular vede la procedencia del juicio de amparo, sería tanto como desconocer la existencia de la mencionada garantía individual y el objetivo y principios que rigen al juicio de amparo que, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 103 y 107 del Pacto Federal, es procedente contra leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales.

Resulta inconcuso que las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, no pueden escapar del control constitucional mediante su examen en el juicio de amparo, pues, fundamentalmente, deben ajustarse a los mandatos constitucionales en los que las funciones relativas encuentran su origen, justificación y regulación; luego, a pesar de que existiera ya un medio legal ordinario para impugnar tales determinaciones, sin lugar a duda, la resolución jurisdiccional que al respecto recayera, podría ser materia del juicio de garantías, pues por ser ésta, también, un acto autoritario que debe ceñirse a los lineamientos constitucionales, en definitiva sería en este juicio en el que tendría que analizarse la actividad que sobre el particular hubiera desplegado la representación social.

No es acertado pensar que el juicio de amparo sólo proceda hasta el momento en que se instrumente legalmente el medio jurisdiccional previsto por el artículo 21, párrafo cuarto, de la Constitución General de la República, pues entonces se estaría supeditando la procedencia de este juicio constitucional a la existencia de un medio de defensa legal, lo que sería inadmisible e, incluso, contrario al principio de definitividad que rige al amparo, conforme al cual éste procede contra actos definitivos, entendiéndose por tales, aquellos en contra de los cuales no proceda o no exista medio de defensa ordinario que deba agotarse previamente, mediante el que puedan ser revocados, anulados o modificados tales actos; es decir, se exigiría que para la procedencia del amparo en contra de un acto de autoridad existiera un previo medio de defensa ordinario, lo que resultaría del todo injustificado y haría nugatorio el derecho de los gobernados a exigir que se respeten sus garantías individuales mediante el juicio de amparo.

Es importante poner de manifiesto que las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal son susceptibles de violar las garantías individuales del querellante, denunciante, víctima del delito o de los familiares de éste, o del legalmente interesado por la comisión de un ilícito, y que, por tanto, son impugnables mediante el juicio de amparo.

Para tal efecto, debe partirse de la premisa de que, en términos generales, la acción penal es el poder de que está dotado el Ministerio Público para solicitar la actuación del órgano jurisdiccional y la instauración del proceso en contra de persona determinada, con el propósito de que éste aplique la ley penal correspondiente al caso concreto; mientras que el desistimiento de tal acción es la renuncia a esa solicitud o el abandono del derecho respectivo que la representación social expresa dentro del proceso para evitar que éste continúe. Por consiguiente, la acción penal es el elemento que todo proceso penal necesita para activarse, funcionar y producir sus efectos, por lo que su no ejercicio da lugar a que no se active, y su desistimiento, a que se sobresea.

Cabe señalar que el directamente ofendido por la comisión de un delito es la persona que materialmente resiente el daño causado por el mismo ilícito; sin embargo, no es el legitimado para solicitar al juzgador que conozca y decida al respecto, puesto que no es permisible que los particulares detenten el ejercicio de la acción persecutoria, porque además de que el particular no es el único que resiente el daño causado por el delito, sino también la sociedad en general, para evitar toda clase de confrontación directa y personal entre particulares, es el Ministerio Público, en su carácter de representante social, el que se encuentra legitimado para ejercitar la acción penal en términos de lo dispuesto por el propio artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que, en su párrafo primero, establece al respecto "... La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato ...".

De acuerdo con tal mandato constitucional, la acción persecutoria de los delitos no constituye un derecho o prerrogativa que el Ministerio Público pueda ejercer a su libre arbitrio, toda vez que ésta nace y se desarrolla con el propósito de castigar a los sujetos que hubieren afectado a la sociedad con la comisión de un hecho delictuoso. Consecuentemente, el ejercicio de la acción penal es obligatorio, siempre y cuando se reúnan los requisitos necesarios para su procedencia, los que se encuentran previstos por el artículo 16 de la Carta Magna, y el discernimiento relativo a su actualización no puede, válidamente, quedar reservado al criterio discrecional del Ministerio Público, pues la finalidad de la reforma constitucional es que se halle regulado por normas y criterios objetivos, a fin de que el no ejercicio de tal acción penal sea regido dentro de un estado de derecho.

Por consiguiente, cuando el Ministerio Público se niega a ejercitar la acción penal o desiste de ella, su proceder debe quedar sujeto a control jurídico para evitar que resulte injustificado y violatorio, en principio, de la garantía de seguridad jurídica consagrada por los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, garantía que alberga el principio de legalidad, conforme al cual todos los actos de autoridad deben ajustarse a los lineamientos constitucionales, pues las autoridades sólo pueden realizar aquello que la ley les permite.

Asimismo, la negativa sobre el ejercicio de la acción penal o el desistimiento de ésta, cuando resultan injustificados, violan en perjuicio del denunciante, querellante, víctima del delito o de los familiares de éste, o del interesado legalmente por la comisión del delito, la también garantía de seguridad jurídica consagrada en la reforma al artículo 21, párrafo cuarto, de la Carta Magna, antes señalada, consistente en el poder de exigir y obtener la persecución de los delitos. Además, es patente que tales determinaciones afectan los intereses jurídicos de la sociedad y, por ende, del ofendido, persona que ha resentido directa o indirectamente la conducta calificada como delito, en especial, al privarle de la posibilidad de obtener la reparación del daño.

Conforme a lo anterior, si las determinaciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, bien pueden resultar directamente violatorias de las garantías individuales del ofendido, el juicio de amparo es plenamente procedente para reclamarlas, sin tener que esperar para ello a que previamente se instrumente la vía jurisdiccional ordinaria, la que al legislarse y entrar en vigor será, en todo caso, el medio de defensa ordinario que tenga que agotarse previamente al amparo, en atención al principio de definitividad que a éste rige; de ahí que, se insiste, por el momento, el juicio constitucional puede promoverse en forma inmediata.

No está por demás señalar que la intervención del Poder Judicial Federal, en su función de instructor y resolutor del juicio de amparo, de ninguna manera puede considerarse invasora del monopolio en el ejercicio de la acción penal que en favor del Ministerio Público establece el artículo 102 de la Constitución General de la República, ya que en tal carácter no llegará a conocer como J. ordinario, ni en primera ni en segunda instancias del proceso, puesto que investido de juzgador constitucional, no es untribunal de justicia común que, por medio de su arbitrio, valore acciones, pruebas y personas para aplicar las leyes con el conocimiento inmediato de los hechos que acontecieron, sino que es un tribunal de garantías constitucionales que, respetando el arbitrio de los Jueces del orden común en la estimación legal de los hechos y en la apreciación de las pruebas, solamente juzga, a través del juicio de amparo, si con motivo de los actos de autoridad, sea esta judicial, legislativa o administrativa, se han conculcado o no los derechos del gobernado garantizados por la Constitución, otorgando o negando la protección de la Justicia Federal en cada caso concreto.

Las razones expuestas a lo largo de esta ejecutoria resultan suficientes para sustentar que, de acuerdo con la interpretación que corresponde al artículo 21, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contra las determinaciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal es, por el momento, procedente el juicio de amparo.

Consecuentemente, es inexacto lo aducido por la recurrente en cuanto a que el J. de Distrito, al haber arribado a la misma conclusión expuesta respecto de la procedencia del amparo, realizó una indebida interpretación del artículo 21, párrafo cuarto, de la Constitución General de la República.

Es importante señalar que en el presente recurso de revisión no se impugnan las consideraciones que sirvieron de base al J. Cuarto de Distrito en el Estado de Morelos para otorgar el amparo a L.G.B.Z., ni tampoco la precisión que hizo de los efectos de esa concesión, motivo por el cual esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se encuentra impedida para hacer pronunciamiento alguno al respecto, dado que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 76 bis, fracción II, de la Ley de Amparo, en materia penal, el beneficio de la suplencia de la deficiencia o ausencia de la queja opera sólo en favor del reo y, en el caso, la recurrente es la agente del Ministerio Público Federal adscrita al citado Juzgado de Distrito.

Las consideraciones que anteceden conducen a confirmar en sus términos la sentencia sujeta a revisión.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.- La Justicia de la Unión ampara y protege a L.G.B.Z., contra el acto que reclamó del delegado de la Procuraduría General de la República en el Estado de Morelos, que quedó precisado en el resultando primero de esta ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos al juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos de los Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A.; además, a sugerencia del Ministro presidente, el Tribunal Pleno acordó que las consideraciones se publiquen en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.