Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISIÓN 1780/99. EMBOTELLADORA AGUASCALIENTES, S.A. DE C.V.

MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

SECRETARIA: L.F.M.G.P..

CONSIDERANDO:

TERCERO.-En principio, este órgano colegiado procede al estudio de la incongruencia que advierte, se presenta en la sentencia recurrida y cuya corrección procede de oficio según se ha determinado por este Tribunal Pleno en la tesis CXXXII/96, que textualmente señala:

"SENTENCIA DE AMPARO. INCONGRUENCIA ENTRE LOS RESOLUTIVOS Y LA PARTE CONSIDERATIVA, EL TRIBUNAL REVISOR DEBE CORREGIRLA DE OFICIO.-Siendo el dictado de las sentencias de amparo y su correcta formulación una cuestión de orden público, al constituir la base del cumplimiento correcto que eventualmente pudiera darse a la ejecutoria de amparo, evitando ejecutorias forzadas e incongruentes que lleven a un imposible cumplimiento, además de que en las incongruencias puedan verse involucradas causales de improcedencia que son también de orden público y de estudio oficioso, y en atención a que el artículo 79 de la Ley de Amparo otorga al juzgador la facultad de corregir los errores en la cita de garantías violadas, para amparar por las realmente transgredidas, dicha facultad debe ser aplicada, por igualdad de razón, al tribunal revisor para corregir de oficio las incongruencias que advierta en las sentencias, ajustando los puntos resolutivos a las consideraciones de la misma, pues son éstas las que rigen el fallo y no los resolutivos, contemplándose la posibilidad de que, en el supuesto de que una incongruencia fuese de tal modo grave que su corrección dejara a alguna de las partes en estado de indefensión, el órgano revisor revocará la sentencia y ordenará la reposición del procedimiento para que el J. de Distrito emita otra resolución, toda vez que es un error no imputable a ninguna de las partes y que puede depararles un perjuicio no previsto en su defensa. Lo anterior no debe confundirse con la suplencia de la queja, en virtud de que la coherencia en las sentencias de amparo al igual que la improcedencia del juicio es de orden público y por ello de estudio oficioso, y la suplencia de la queja presupone la interposición del medio de defensa por la parte perjudicada y sólo se lleva a cabo en los supuestos previstos por el artículo 76 bis de la Ley de Amparo, para beneficio o por interés del sujeto a quien se le suple la queja, y no del bien común de la sociedad que deposita su orden jurídico, entre otros, en los órganos judiciales. Por las razones expuestas se abandona el criterio sostenido en la tesis visible en las páginas mil doscientos cuarenta y siete y mil doscientos cuarenta y ocho de la Primera Parte, Sección Segunda del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de mil novecientos diecisiete a mil novecientos ochenta y ocho, cuyo rubro dice: ‘SENTENCIA DE AMPARO CONTRA LEYES. INCONGRUENCIA ENTRE LOS RESOLUTIVOS Y LA PARTE CONSIDERATIVA. CUÁNDO NO PUEDE CORREGIRSE DE OFICIO.’, en virtud de que éste se supera con lo mencionado, toda vez que, como se explicó el dictado de la sentencia y su congruencia son de orden público, y por ende, de estudio oficioso, existiendo la posibilidad de revocar la sentencia y ordenar la reposición del procedimiento para el efecto de que se dicte otra, cuando la corrección de la incongruencia sea de tal manera grave que se deje en estado de indefensión a alguna de las partes, pero de no ser así, el órgano revisor de oficio debe corregir la incongruencia que advierta en la sentencia recurrida, máxime que se encuentra sub júdice y constituirá la base del cumplimiento que eventualmente pudiera dársele." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, octubre de 1996, página 180).

De igual manera, resulta de aplicación en este aspecto la tesis jurisprudencial 58/99, de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia, que es de tenor literal siguiente:

"ACTOS RECLAMADOS. LA OMISIÓN DE SU ESTUDIO EN LA SENTENCIA RECURRIDA DEBE SER REPARADA POR EL TRIBUNAL REVISOR, A PESAR DE QUE SOBRE EL PARTICULAR NO SE HAYA EXPUESTO AGRAVIO ALGUNO EN LA REVISIÓN.-Si al resolver el recurso de revisión interpuesto en contra de la sentencia dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo, se descubre la omisión de pronunciamiento sobre actos reclamados, no debe ordenarse la reposición del procedimiento en términos de lo establecido por el artículo 91, fracción IV, de la Ley de Amparo, toda vez que la falta de análisis de un acto reclamado no constituye una violación procesal porque no se refiere a la infracción de alguna regla que norme la secuela del procedimiento, ni alguna omisión que deje sin defensa al recurrente o pueda influir en la resolución que deba dictarse en definitiva, entrañando sólo una violación al fallar el juicio que, por lo mismo, es susceptible de reparación por la autoridad revisora, según la regla prevista por la fracción I del citado artículo 91, conforme a la cual no es dable el reenvío en el recurso de revisión. No es obstáculo para ello que sobre el particular no se haya expuesto agravio alguno, pues ante la advertida incongruencia de una sentencia, se justifica la intervención oficiosa del tribunal revisor, dado que al resolver debe hacerlo con la mayor claridad posible para lograr la mejor comprensión de su fallo, no siendo correcto que soslaye el estudio de esa incongruencia aduciendo que no existe agravio en su contra, ya que esto equivaldría a que confirmara una resolución incongruente y carente de lógica; además, si de conformidad con el artículo 79 de la legislación invocada, es obligación del juzgador corregir los errores que advierta en cuanto a la cita de los preceptos constitucionales, otorgando el amparo respecto de la garantía que aparezca violada, por mayoría de razón, el revisor debe corregir de oficio las incongruencias que advierta en el fallo que es materia de la revisión."

En efecto, según se advierte de los actos señalados como reclamados en la demanda de amparo, transcritos en el primer resultando de esta resolución, la peticionaria de garantías impugnó los siguientes actos:

1) Del Congreso de la Unión, el estudio, análisis, discusión, aprobación y expedición del artículo 222 de la Ley Federal de Derechos, reformado mediante ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete;

2) Del presidente de la República, la promulgación y orden de publicación de la ley que modificó el precepto anteriormente referido;

3) Del secretario de Gobernación, el refrendo del decreto promulgatorio de la ley que modificó, entre otros, el artículo 222 de la Ley Federal de Derechos, publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete;

4) Del secretario de Hacienda y Crédito Público, por una parte, la omisión en la firma del decreto promulgatorio de la ley anteriormente referida y, por la otra "los efectos y consecuencias, originados por la aplicación y ejecución del ordenamiento legal combatido por esta vía"; y

5) Del director del Diario Oficial de la Federación, la publicación de la ley que modificó el precepto legal reclamado.

Ahora bien, en el considerando primero de la sentencia recurrida el J. del conocimiento tuvo por ciertos los actos reclamados del Congreso de la Unión, presidente de la República, secretario de Gobernación y director del Diario Oficial de la Federación y, en relación a los actos impugnados del secretario de Hacienda y Crédito Público, sólo se pronunció en torno a la certeza del acto consistente en la falta de firma del decreto promulgatorio de la ley que reformó el precepto legal reclamado al haberse manifestado así en el informe justificado que rindió el procurador fiscal de la Federación en ausencia de dicha autoridad, omitiendo analizar la existencia del diverso acto reclamado de dicho secretario de Estado, consistente en los efectos y consecuencias originados por la aplicación y ejecución de la ley reclamada. Por otra parte, en el considerando tercero del fallo recurrido determinó que el artículo 222 de la Ley Federal de Derechos reclamado, viola los principios tributarios de proporcionalidad y equidad consagrados en el artículo 31, fracción IV, de la Carta Magna, lo que lo llevó a otorgar el amparo y protección de la Justicia de la Unión en el único punto resolutivo contra todos los actos reclamados, incluyendo a los impugnados del secretario de Hacienda y Crédito Público.

Deriva de lo anterior, que la sentencia recurrida es incongruente al incluir dentro de la concesión del amparo a los actos reclamados del secretario de Hacienda y Crédito Público, pues, por una parte, en relación a los actos consistentes en los efectos y consecuencias originados por la aplicación y ejecución de la ley reclamada no se pronunció sobre la certeza de tales actos reclamados y, por la otra, respecto de la falta de refrendo al decreto promulgatorio de la ley reclamada por parte de dicho secretario de Estado, dado que de tal acto deriva precisamente su falta de intervención en el proceso de formación de la ley, no puede derivarse su inconstitucionalidad de la atribuida al precepto legal reclamado, al no haber intervenido en los actos que dieron lugar a su vigencia.

En efecto, los conceptos de violación que en la sentencia recurrida se determinaron fundados, consistentes en la falta de proporcionalidad y equidad de los derechos por el volumen de agua no explotada, utilizada o aprovechada previstos en el artículo 222 de la Ley Federal de Derechos controvertido, no pueden entenderse dirigidos a combatir el acto reclamado del secretario de Hacienda y Crédito Público, consistente en la falta del refrendo del decreto promulgatorio de la ley que reformó dicho precepto, precisamente porque no intervino en él y, por ende, indebidamente se incluye tal acto dentro de la concesión del amparo en la sentencia recurrida.

Consecuentemente, y a fin de corregir la incongruencia que se advierte, este Tribunal Pleno procede a analizar, por una parte, la existencia del acto reclamado del secretario de Hacienda y Crédito Público, consistente en los efectos y consecuencias de la aplicación y ejecución del precepto legal reclamado y, por la otra, el único concepto de violación dirigido a combatir el acto reclamado del secretario de Estado señalado, consistente en la falta de refrendo del decreto promulgatorio de la ley que reformó, entre otros, el precepto legal impugnado.

En torno a los primeros actos citados, debe decretarse el sobreseimiento en el juicio, en virtud de que en el informe justificado se manifestó que: "Es cierto que el C.S. de Hacienda y Crédito Público no refrendó el decreto promulgatorio antes mencionado" y "no son ciertos los demás actos que se le reclaman al C.S. de Hacienda y Crédito Público", por lo que ante la negativa de la existencia de tales actos correspondía a la quejosa acreditarlos y en autos no obra prueba alguna que demuestre su existencia, en tanto que de la declaración de pago de derechos de agua y derecho por uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación, como cuerpos receptores de las descargas de agua residuales, correspondiente al año de mil novecientos noventa y ocho, que en copia certificada obra a fojas 54 del expediente del juicio de amparo, se advierte que fue presentada por la quejosa el treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y nueve, ante Bancomer, S.A., según sello fechador asentado en dicha declaración que se señala como primer acto de aplicación del precepto impugnado, sin que, por tanto, haya tenido intervención alguna el secretario de Hacienda y Crédito Público, al que se atribuyen los efectos y consecuencias del precepto controvertido, lo que da lugar a la actualización de la causal de sobreseimiento establecida en el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Amparo.

Por lo que se refiere a la falta de refrendo al decreto promulgatorio de la ley reclamada, según se advierte de los conceptos de violación transcritos en el resultando segundo de la presente ejecutoria, el único dirigido a combatir este acto reclamado es el que se hizo valer en último lugar, identificado como décimo segundo concepto de violación en el que, sustancialmente, se adujo que la ley que modificó el precepto controvertido de la Ley Federal de Derechos, es violatorio del artículo 92 constitucional por no haber sido refrendado por el secretario de Hacienda y Crédito Público, ya que conforme a dicho dispositivo de la Carta Magna todos los decretos promulgatorios del presidente deben estar firmados por el secretario de Estado a que el asunto corresponda y, en el caso, el titular del ramo a que corresponde la ley que modificó el artículo 222 de la Ley Federal de Derechos, es el secretario de Hacienda y Crédito Público, razón por la cual para su validez constitucional se requiere el refrendo de tal autoridad.

El concepto de violación anteriormente resumido es infundado, en virtud de que este Tribunal Pleno ha establecido criterio jurisprudencial en el sentido de que corresponde únicamente al secretario de Gobernación el refrendo de los decretos promulgatorios de las leyes aprobadas por el Congreso de la Unión, en virtud de que la materia del decreto promulgatorio está constituida por la orden del presidente de la República para que se publique o dé a conocer la ley o decreto para su debida observancia, y no por la materia de la ley o decreto aprobados por el Congreso de la Unión, razón por la cual sólo se requiere la firma del secretario de Gobernación cuyo ramo administrativo resulta afectado por dicha orden de publicación. La jurisprudencia relativa es la identificada con el número 3/88, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo I, Primera Parte-1, página 160, que textualmente dice:

"REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS. CORRESPONDE ÚNICAMENTE AL SECRETARIO DE GOBERNACIÓN EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN.-En materia de refrendo de los decretos del Ejecutivo Federal, el Pleno de la Suprema Corte ha establecido las tesis jurisprudenciales ciento uno y ciento dos, visibles en las páginas ciento noventa y seis y ciento noventa y siete, Primera Parte, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación -mil novecientos diecisiete a mil novecientos ochenta y cinco- cuyos rubros son los siguientes: ‘REFRENDO DE LOS DECRETOS DEL EJECUTIVO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVOS.’ y ‘REFRENDO DE UNA LEY, CONSTITUCIONALIDAD DEL.’. Ahora bien, el análisis sistemático de los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución General de la República, conduce a interrumpir las invocadas tesis jurisprudenciales en mérito de las consideraciones que enseguida se exponen. El primero de los preceptos mencionados establece: ‘Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes: I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.’. A su vez, el artículo 92 dispone: ‘Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe del departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.’. De conformidad con el primero de los numerales reseñados el presidente de la República tiene, entre otras facultades, la de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión, función esta que lleva a cabo a través de la realización de uno de los actos que señala el artículo 92 constitucional, a saber, la emisión de un decreto mediante el cual ese alto funcionario ordena la publicación de la ley o decreto que le envía el Congreso de la Unión. Esto significa, entonces, que los decretos mediante los cuales el titular del Poder Ejecutivo Federal dispone la publicación de las leyes o decretos de referencia constituyen actos de los comprendidos en el artículo 92 en cita, pues al utilizar este precepto la locución ‘todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente ...’, es incuestionable que su texto literal no deja lugar a dudas acerca de que también a dichos decretos promulgatorios, en cuanto actos del presidente, es aplicable el requisito de validez previsto por el citado artículo 92, a saber, que para ser obedecidos deben estar firmados o refrendados por el secretario de Estado a que el asunto o materia del decreto corresponda. Los razonamientos anteriores resultan todavía más claros mediante el análisis de lo que constituye la materia o contenido del decreto promulgatorio de una ley. En efecto, en la materia de dicho decreto se aprecian dos partes fundamentales: la primera se limita a establecer por parte del presidente de la República, que el Congreso de la Unión le ha dirigido una ley o decreto cuyo texto transcribe o reproduce y la segunda a ordenar su publicación para que la ley aprobada por el Congreso de la Unión pueda ser cumplida u observada. Por consiguiente, si la materia del decreto promulgatorio está constituida en rigor por la orden del presidente de la República para que se publique o dé a conocer la ley o decreto para su debida observancia, mas no por la materia de la ley o decreto oportunamente aprobados por el Congreso de la Unión, es de concluirse que el decreto respectivo única y exclusivamente requiere para su validez constitucional de la firma del secretario de Gobernación cuyo ramo administrativo resulta afectado por dicha orden de publicación, toda vez que es el acto que emana de la voluntad del titular del Ejecutivo Federal y, por ende, el que debe ser refrendado, sin que deba exigirse, además, la firma del secretario o secretarios de Estado a quienes corresponda la materia de la ley o decreto que se promulgue o publique, pues sería tanto como refrendar un acto que ya no proviene del titular o del órgano ejecutivo sino del órgano legislativo, lo cual, evidentemente, rebasa la disposición del artículo 92 constitucional, pues dicho precepto instituye el refrendo sólo para los actos del presidente de la República ahí detallados. Lo hasta aquí expuesto lleva a concluir que es inexacto que el artículo 92 constitucional exija, como se sustenta en las jurisprudencias transcritas, que el decreto promulgatorio de una ley deba refrendarse por parte de los secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados por la misma ley, pues tal interpretación no tiene fundamento en el precepto constitucional en cita ni en otro alguno de la Ley Suprema."

En consecuencia, al ser infundado el único concepto de violación planteado contra el acto reclamado del secretario de Hacienda y Crédito Público, consistente en la falta de refrendo al decreto promulgatorio de la ley reclamada, debe negarse el amparo y protección de la Justicia de la Unión a la quejosa contra dicho acto.

CUARTO.-En el único agravio planteado por la autoridad recurrente contra la concesión del amparo respecto del artículo 222 de la Ley Federal de Derechos se aduce, en síntesis, que la contribución establecida en dicho precepto, no deriva de la prestación de un servicio público por parte del Estado, como equivocadamente lo determina el juzgador, sino de la explotación y aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación, por lo que el principio de proporcionalidad debe analizarse atendiendo a la característica propia del derecho causado, en el que deben tomarse en consideración elementos tales como la naturaleza del recurso nacional que se aprovecha, su existencia, su calidad de renovable o no renovable, así como los beneficios recibidos por los usuarios, las posibilidades económicas y sociales de los diferentes grupos de causantes y razones de orden extrafiscal, como se establece en la tesis jurisprudencial intitulada: "AGUA POTABLE. EL DERECHO QUE POR ESTE SERVICIO ESTABLECE EL DECRETO 82 DEL ESTADO DE GUERRERO PARA EL MUNICIPIO DE ACAPULCO, NO ES VIOLATORIO DE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD AL FIJAR TARIFAS DIFERENCIALES."; que el hecho de que la norma fiscal establezca un derecho sobre volúmenes de agua no utilizados en un ejercicio fiscal, no significa que se imponga una obligación de pago sin existir la causación de la contribución porque el supuesto de causación no lo constituye el servicio de suministro de agua, sino el uso o aprovechamiento de un bien de la nación, como es el agua en el total asignado en el título de concesión, por lo que para determinar su proporcionalidad deben considerarse otros elementos, como con anterioridad se señaló, pues del conjunto de aguas propiedad de la nación, el Estado proporciona su satisfacción a los habitantes de la República, llevando a cabo obras de gran magnitud y de un alto costo económico y cuando el Estado accede a otorgar la concesión a particulares para que éstos lleven a cabo la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas, por efecto de la concesión se ve imposibilitado para distribuir dicho recurso a personas distintas del concesionario; que, por tanto, la contribución se causa por el total del aprovechamiento del bien patrimonial de la nación consignado en el título de concesión, autorización y permiso, aprovechamiento que existe tanto cuando se utiliza el líquido como cuando deja de consumirse o explotarse determinada cantidad del recurso en relación con el total de explotación conforme al título de concesión, ya que el Estado tiene derecho a percibir la contribución que representa de manera proporcional el grado de aprovechamiento del bien que concesiona, con independencia de la utilización real del bien nacional; que la norma impugnada atiende a los principios constitucionales consagrados en los numerales 25, 27, fracción XX, y 28 de la Carta Magna pues asegura la eficaz utilización del recurso concesionado, en el caso concreto aguas del subsuelo, evitando que se pueda afectar el interés público a través de fenómenos de concentración del recurso que impidan su debida utilización para proporcionarla a núcleos urbanos o rurales, así como evitando que no sea debidamente aprovechada o utilizada; que el derecho en análisis es proporcional porque se grava con una cuota mínima el volumen de agua no explotada sin agotar la fuente impositiva y atendiendo a los beneficios que el contribuyente obtiene del bien concesionado, invocándose al respecto las tesis que llevan por rubros: "AGUAS DEL DOMINIO PÚBLICO. EL ARTÍCULO 223 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS NO VIOLA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.", "IMPUESTOS, PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD DE LOS. SU FALTA DEBE PROBARSE." y "DERECHOS. PARA QUE SE CONSIDEREN INCONSTITUCIONALES DEBE PROBARSE LA DESPROPORCIONALIDAD ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO Y LA TASA LEGAL.", así como las consideraciones sustentadas por este Tribunal Pleno al resolver el amparo en revisión 2423/96, promovido por Impulsadora Corporativa de Inmuebles, S.A. de C.V.; y, finalmente, que en la sentencia recurrida incorrectamente se sostiene que lejos de cumplirse con el objetivo extrafiscal de reducir el consumo de agua, se fomenta que los contribuyentes la desperdicien, utilizándola en forma desmedida, pues desde ningún punto de vista resulta aceptable que los contribuyentes prefieran cubrir el 100% del volumen concesionado a sólo el 10% del volumen no utilizado, pero sí concesionado o autorizado para su explotación.

Este órgano colegiado considera infundado el agravio anteriormente sintetizado, ya que, como lo resolvió el J. del conocimiento, el precepto legal reclamado en cuanto obliga al pago del derecho sobre el volumen de agua concesionada que no es explotada, utilizada o aprovechada, resulta violatorio del principio de proporcionalidad consagrado por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución.

El artículo 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación dispone:

"Artículo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera: ... IV. Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado. ..."

Por su parte, el artículo 1o. de la Ley Federal de Derechos establece:

"Artículo 1o. Los derechos que establece esta ley, se pagarán por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados y en este último caso, cuando se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en esta ley. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado. ..."

Como se advierte, tanto el Código Fiscal de la Federación como la Ley Federal de Derechos definen a los derechos como las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados siempre que, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se prevén en la Ley Federal de Derechos y, asimismo, son derechos las contribuciones a cargo de los organismos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.

Por tanto, el legislador establece dos clases distintas de derechos a cargo de los particulares: una, se refiere a las contribuciones cuyo presupuesto de hecho se actualiza cuando el particular recibe los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público (derechos por servicios), y la otra se relaciona con las contribuciones cuyo presupuesto de hecho se actualiza cuando el particular aprovecha bienes del dominio público de la nación (derechos por uso de bienes del dominio público).

En el caso, interesa la segunda clase de derechos aludida, a saber, los derechos por uso de bienes del dominio público, que constituyen una especie del género contribuciones, que tienen su causa en un acto de permisión del Estado por el cual los particulares utilizan o aprovechan los referidos bienes, obteniendo así un beneficio específico, concreto e individualizado que justifica el pago del tributo. Así, el supuesto de causación de éste se genera por el uso de algún bien del dominio público de la nación con motivo del acto permisionario del Estado y que reporta un beneficio individualizado y concreto al causante, específicamente, tratándose de aguas nacionales, el Estado permite al gobernado explotarlos, usarlos o aprovecharlos para obtener, a través precisamente de la explotación, uso o aprovechamiento del agua, un beneficio individual y determinado.

En este sentido, debe resaltarse que es infundado lo aducido en el agravio en torno a que en la sentencia recurrida se determina, indebidamente, que la contribución establecida en el precepto reclamado deriva de la prestación de un servicio público por parte del Estado, pues según se advierte de las consideraciones que sustentan el otorgamiento del amparo a la quejosa, en ellas se consideró que el derecho reclamado es por el "aprovechamiento o utilización (o la explotación según lo establece el artículo 222, acabado de citar) de los bienes del dominio público, por lo que el principio de proporcionalidad se aplica de manera específica, pues para ajustarse a él, la potestad para el establecimiento de la cuota relativa debe ejercerse teniendo en cuenta que no se trata de una prestación administrativa sino un acto de permisión del Estado por el cual los particulares llevan a cabo tales usos privativos o aprovechamientos, de modo tal que la proporcionalidad tiene que estar en relación con el grado del aprovechamiento por los usuarios de los bienes del dominio público ...".

Ahora bien, como lo determinó el J. de Distrito, el cumplimiento del principio tributario de proporcionalidad tratándose de los derechos por uso de bienes del dominio público, requiere el establecimiento de cuotas vinculadas con el aprovechamiento por los usuarios de esos bienes, medida según unidades de consumo o utilización conforme a la naturaleza de tales bienes y al beneficio obtenido. Así, tratándose específicamente de las cuotas por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales previstas en el artículo 223, apartado A, de la Ley Federal de Derechos, reformado por decretos publicados el veinte de diciembre de mil novecientos noventa y uno y quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco en el Diario Oficial de la Federación, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que respetan el principio de proporcionalidad porque se establecen en relación directa con el grado de aprovechamiento o uso del bien, con el beneficio obtenido por el gobernado y conforme a la naturaleza del bien, pues se prevén zonas de disponibilidad por las que se deduce el valor de dicho bien, considerando su abundancia o escasez, el demérito que sufre con su uso y la importancia que el mismo representa para el desarrollo del país.

El criterio aludido se contiene en la jurisprudencia 81/97, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., octubre de 1997, página 171, así como en la tesis XLVI/94, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, tomo 81, septiembre de 1994, página 43, que establecen, respectivamente:

"AGUAS NACIONALES. EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 223 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS QUE ESTABLECE LOS CAUSADOS POR EL USO O APROVECHAMIENTO DE AQUÉLLAS, RESPETA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 1996).-El apartado A del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, establece que por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo, a excepción de las del mar, se pagará un derecho cuya cuota varía según la cantidad de líquido utilizado y la zona de disponibilidad en que se efectúe su extracción. La diversificación de estas cuotas cumple con el principio de proporcionalidad tributaria, puesto que el legislador las establece en relación directa con el grado de aprovechamiento o uso del bien, con el beneficio obtenido por el gobernado y con la zona de disponibilidad de la que se deduce el valor de dicho bien, tomando en cuenta su abundancia o escasez, el demérito que sufre con su uso y la importancia que el mismo representa para el desarrollo de la nación."

"AGUAS DEL DOMINIO PÚBLICO. EL ARTÍCULO 223 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS NO VIOLA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.-Conforme a los artículos 223 de la Ley Federal de Derechos, reformado por el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del día veinte de diciembre de mil novecientos noventa y uno, y 2o. del Código Fiscal de la Federación, el hecho generador de las contribuciones a que se refiere la fracción IV de esta última disposición es el aprovechamiento o utilización de los bienes del dominio público, que se diferencia del relativo a los derechos por la prestación de un servicio público. Al respecto debe precisarse que el principio de proporcionalidad a que se refiere el artículo 31, fracción IV, constitucional, se aplica de manera diversa a las figuras mencionadas como a los impuestos. En efecto, si bien es verdad que por cuanto a estas últimas contribuciones la potestad estatal para ajustarse al principio de proporcionalidad debe ejercerse en relación con la capacidad contributiva de los causantes, también es cierto que en el supuesto de los derechos por la prestación de un servicio público, la proporcionalidad, en principio, se basa en la relación del costo del servicio y la tarifa de su prestación; y que, tratándose de los derechos por la utilización o aprovechamiento de bienes del dominio público, el principio en cuestión se aplica sobre elementos diversos de los considerados. La utilización o aprovechamiento de los bienes en cuestión no puede considerarse una prestación administrativa, sino un acto de permisión del Estado por el cual los particulares llevan a cabo tales usos privativos o aprovechamientos. Por tanto, el establecimiento o variación de las cuotas referentes a esta clase de derechos, en relación con el principio de proporcionalidad, se vincula con el grado del aprovechamiento por los usuarios de los bienes del dominio público, medido según unidades de consumo o utilización conforme a la naturaleza de tales bienes y al beneficio obtenido. De acuerdo con lo anterior, los derechos reclamados se ajustan al mencionado principio, porque sus tarifas se fijan atendiendo al volumen del agua aprovechada y a la mayor o menor disponibilidad de este recurso, lo cual explica las diferentes cuotas previstas por el precepto reclamado."

El artículo 222 de la Ley Federal de Derechos, reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y dos, vigente cuando regían las cuotas por derechos de aguas nacionales prevista en el artículo 223 a que se refieren la jurisprudencia y tesis antes reproducidas, disponía:

"Artículo 222. Están obligadas al pago del derecho sobre agua, las personas físicas y las morales que usen o aprovechen aguas nacionales, bien sea de hecho o al amparo de títulos de asignación, concesión, autorización o permiso otorgados por el Gobierno Federal, de acuerdo a la zona de disponibilidad de agua en que se efectúe su extracción de conformidad a la división territorial contenida en el artículo 231 de esta ley."

Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete, se reformaron, para aumentarlas, las cuotas previstas en el artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, pero también se reformó el artículo 222 de esta ley, reforma esta que reclama la quejosa, quedando el último artículo citado redactado en los siguientes términos:

"Artículo 222. Las personas físicas o morales, están obligadas al pago del derecho sobre agua por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales por el volumen total consignado en el título de asignación, concesión, autorización o permiso, otorgado por el Gobierno Federal, o por la que exploten, usen o aprovechen de hecho, de acuerdo a la zona de disponibilidad de agua en que se efectúe su extracción de conformidad con la división territorial contenida en el artículo 231 de esta ley.-Las personas físicas o morales que cuenten con título de asignación, concesión, autorización o permiso otorgado por el Gobierno Federal, podrán aplicar por el volumen de agua no explotada, utilizada o aprovechada las cuotas establecidas en el artículo 223 de esta ley, que correspondan a las zonas de disponibilidad donde se ubique el aprovechamiento, reducidas en un 90%, siempre y cuando cuenten con medidor que contabilice el volumen de agua realmente explotada, usada o aprovechada.-Para los efectos del párrafo anterior, el usuario para pagar el derecho sobre agua, en la declaración anual del ejercicio restará del volumen asignado, concesionado, autorizado o permisionado, el volumen realmente utilizado, al resultado deberá aplicársele la cuota vigente al final del ejercicio de que se trate reducida en 90%."

Finalmente, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, se reformaron nuevamente los artículos 222 y 223 de la Ley Federal de Derechos; el último para aumentar las cuotas relativas y el 222 para establecer:

"Artículo 222. Están obligadas al pago del derecho sobre agua, las personas físicas y las morales que usen, exploten o aprovechen aguas nacionales, bien sea de hecho o al amparo de títulos de asignación, concesión, autorización o permiso, otorgados por el Gobierno Federal, de acuerdo con la zona de disponibilidad de agua en que se efectúe su extracción de conformidad a la división territorial contenida en el artículo 231 de esta ley."

Como se advierte, el artículo 222 de la Ley Federal de Derechos vigente en mil novecientos noventa y ocho, es decir, el reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete, que es el que se reclama, establece a cargo de las personas físicas o morales la obligación de cubrir el derecho sobre agua por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales por el volumen total consignado en el título de asignación, concesión, autorización o permiso otorgado por el Gobierno Federal, conforme a la zona de disponibilidad de agua en que se efectúe su extracción, autorizándolas a aplicar por el volumen de agua no explotada, utilizada o aprovechada, las cuotas previstas en el artículo 223 de la ley citada, que correspondan a las zonas de disponibilidad donde se ubique el aprovechamiento, reducidas en un 90%, siempre y cuando cuenten con medidor que contabilice el volumen de agua realmente explotada, usada o aprovechada.

Así, el precepto legal reclamado resulta violatorio del principio de proporcionalidad tributaria al obligar a pagar el derecho sobre agua por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales sobre el volumen total consignado en el título de asignación, concesión, autorización o permiso otorgado por el Gobierno Federal, en cuanto dentro de ese volumen total se comprende el volumen de agua no explotada, utilizada o aprovechada, en virtud de que lo anterior se traduce en el pago de un derecho por el uso de bienes del dominio público de la nación, específicamente de aguas nacionales, sin que se produzca el hecho que debe generar el derecho y que justifica su pago, como lo es la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas referidas que reporte un beneficio concreto e individualizado al gobernado, en la medida que se le obliga al pago del derecho sobre el volumen de agua concesionada que no es aprovechada, usada o explotada, es decir, se establece un derecho por el uso de un bien del dominio público, sin que se dé ningún acto de explotación, uso o aprovechamiento del referido bien.

Con anterioridad se determinó que el cumplimiento del principio de proporcionalidad tratándose de derechos por uso de bienes del dominio público de la nación, requiere el establecimiento de cuotas vinculadas con el aprovechamiento por los usuarios de esos bienes, medida según unidades de consumo o utilización, conforme a la naturaleza de tales bienes y al beneficio obtenido, ello porque es precisamente el aprovechamiento o utilización del bien el hecho que genera el nacimiento del derecho. Por tanto, al establecerse la obligación de pago de un derecho, sin que se dé el hecho que debe generarlo y que justifica su pago, el mismo resulta violatorio del principio de proporcionalidad porque implica una carga tributaria que no se justifica al no producirse el hecho que debe generarla, a saber, la explotación, uso o aprovechamiento de un bien del dominio público y, asimismo, al no existir este hecho no es posible fijar cuotas para el pago del derecho, pues éstas deben relacionarse con el aprovechamiento real que del bien hace el particular, con el beneficio que debe obtener y con la naturaleza del bien utilizado, lo que en el caso no acontece en la medida que no hay explotación, uso o aprovechamiento de ningún bien del dominio público de la nación.

La norma legal reclamada obliga al pago del derecho sobre el volumen de agua concesionada que no haya sido realmente explotada, usada o aprovechada, conforme a las cuotas previstas en la Ley Federal de Derechos reducidas en un 90%. Así, las cuotas por el volumen de agua no explotada, usada o aprovechada ascienden al 10% de las previstas para el volumen de agua concesionada que sí sea explotada, aprovechada o utilizada, lo que implica que respecto del volumen de agua no explotada, aprovechada o utilizada, se cubre un derecho que no se relaciona con algún aprovechamiento efectivo de un bien del dominio público y respecto del cual el gobernado no obtuvo beneficio alguno.

Este órgano colegiado, considera infundado lo afirmado por la autoridad recurrente en el sentido de que el requisito de proporcionalidad tratándose del derecho reclamado se vincula con el grado de aprovechamiento del bien de la nación consignado en el título de concesión, autorización o permiso, aprovechamiento que existe con independencia de la utilización real del agua, ante la posibilidad de hacer uso de un recurso natural del dominio de la nación, de difícil obtención dada su naturaleza y escasez. Como antes se señaló, la proporcionalidad tratándose de derechos por uso de bienes del dominio público, específicamente de las aguas nacionales, requiere de cuotas que se vinculan con el aprovechamiento por los usuarios de esos bienes, medidas según unidades de consumo o utilización conforme a la naturaleza de tales bienes y al beneficio obtenido, ello porque es precisamente el uso o aprovechamiento de los bienes, lo que genera el derecho y justifica su pago. Por tanto, si bien el volumen de agua concesionada que es explotada y usada indica el aprovechamiento real que se hace del bien del dominio público, es inexacto que el beneficio obtenido por el particular a que deba atenderse tratándose de los derechos reclamados consista en la posibilidad de hacer uso del propio bien, ya que tal posibilidad es una facultad legal que deriva de la concesión, permiso o autorización otorgada por el Gobierno Federal para explotar y aprovechar un determinado volumen de agua, pero es ajena al hecho que debe dar lugar a la causación de los derechos sobre agua, a saber, la explotación, uso o aprovechamiento real y efectivo de un determinado volumen de agua, que es lo que reporta el beneficio concreto e individualizado al particular y que justifica el pago del tributo. Además, la facultad derivada de la concesión, autorización, permiso o asignación para explotar, usar o aprovechar determinado volumen de agua, no significa respecto del volumen de agua que no se explotó, usó o aprovechó, el que el particular la haya extraído y conservado en posesión, sino únicamente que pudo haberla extraído para beneficiarse con ella, lo que no hizo y, por ende, al no haber explotación, uso o aprovechamiento real del bien del dominio público de la nación, no puede causarse el derecho.

Tampoco comparte este Tribunal Pleno lo razonado por la recurrente en el sentido de que dada la concesión para la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, el Estado tiene que erogar gastos para reorganizar la red de distribución del agua a fin de que no se provoque desabasto del líquido vital, así como para el mantenimiento y conservación permanente de esa red y para recuperar y tratar las aguas residuales, elementos que se ven afectados por la explotación o el uso de las aguas nacionales e implican un costo para el Estado por el solo hecho de concesionar el aprovechamiento de un determinado volumen de esas aguas, independientemente de que se dé la extracción efectiva de las mismas para el aprovechamiento del particular y que lo anterior justifica el cobro del derecho sobre el volumen de agua concesionada y que no es efectivamente explotada, usada o aprovechada. En efecto, si para la causación de los derechos por uso de bienes del dominio público de la nación debe existir, con motivo de un acto de permisión del Estado, un uso o aprovechamiento de esos bienes que reporte un beneficio concreto e individualizado al particular, no se genera ni justifica el pago del derecho cuando no se da tal uso o aprovechamiento y, por ello, resulta inconstitucional el establecimiento de este tipo de derechos sobre un volumen de agua que no es explotada, utilizada o aprovechada por el gobernado, aun cuando se haya tenido autorización o permiso para explotarla o usarla, de suerte tal que la mera posibilidad de hacer la explotación o utilización derivada del título de asignación, concesión, permiso o autorización, así como los gastos que el Estado haya tenido que erogar al otorgar la concesión y las que le correspondan para asegurar el abasto del líquido vital y para mantener, conservar y ampliar la red de distribución de agua potable y para recuperar y tratar aguas residuales, constituyen aspectos ajenos a la generación del derecho por el uso o aprovechamiento de las aguas nacionales y a la determinación de las cuotas que por este derecho deben cubrirse, en la medida que en el caso no se trata de derechos por el otorgamiento de la concesión, permiso o autorización aludidas, ni por el servicio de agua potable o de drenaje, ni por ningún otro que preste el Estado, sino por el uso real y efectivo de un bien del dominio público de la nación que reporta un beneficio concreto e individualizado al gobernado.

Por último, es inexacto lo afirmado por la recurrente respecto a que la gravación del volumen de agua concesionada que no es explotada, usada o aprovechada se justifique en virtud del fin extrafiscal consistente en buscar una eficiente organización empresarial para incentivar el mercado del agua a favor del desarrollo nacional, ya que dada la escasez de este recurso en el país debe procurarse que quien obtenga una concesión para explotar aguas del subsuelo para efectos de carácter empresarial, agote la totalidad del volumen de agua concesionada para que no se encarezca el líquido ni disminuya su oferta y, además, el Estado no deje de percibir las cantidades que le corresponden por haber expresado su voluntad de dar en aprovechamiento su bien patrimonial, dándose así cumplimiento a los principios constitucionales contenidos en los artículos 25, 27, fracción XX y 28 de la Carta Magna. Sin desconocer que pueda constituir fines extrafiscales el que el Estado obtenga una mayor percepción de ingresos y el propiciar la eficiencia empresarial del mercado de agua, lo cierto es que tales fines no justifican el establecimiento de un derecho por uso de bienes del dominio público de la nación sin que se dé el presupuesto de hecho para que nazca la obligación de pago a cargo de los particulares, es decir, sin que éstos exploten, usen o aprovechen alguno de esos bienes en su beneficio particular, por lo que el precepto reclamado al obligar al pago de derechos sobre el volumen de agua concesionada que no es explotada, usada o aprovechada, viola el principio de proporcionalidad tributaria consagrado por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución. Por tal motivo, debe desestimarse lo aducido en los agravios en torno a que se establece una cuota mínima del 10% por el volumen de agua concesionado que no fue utilizado y que con esta cuota se respeta el fin extrafiscal de reducir el consumo de agua, porque, contrariamente a lo determinado en la sentencia recurrida, sería absurdo pensar que los contribuyentes la desperdiciaran cubriendo el 100% con el que se grava el volumen de agua efectivamente utilizada, en vez de sólo el 10% que corresponde al volumen concesionado pero no utilizado, en virtud de que la razón en que radica la determinación de desproporcionalidad del derecho en análisis no consiste en la cuota establecida, sino en que se establece un derecho sin que exista el presupuesto de hecho necesario para el nacimiento de la obligación contributiva, a saber, la explotación, uso o aprovechamiento del bien del dominio público de la nación, en tanto precisamente se grava la no utilización del volumen de agua concesionado.

Sólo debe añadirse, que resultan inaplicables al caso las consideraciones sostenidas por este Tribunal Pleno al resolver el amparo en revisión 2423/96, promovido por Impulsora Corporativa de Inmuebles, S.A. de C.V., que se transcriben en el agravio, en virtud de que las mismas se refieren a una contribución diversa a la que se analiza, a saber, al impuesto al activo, que se encuentra regida por diversos parámetros para efectos de analizar su proporcionalidad a los que imperan tratándose de derechos y, concretamente, de derechos por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación, cuyo presupuesto requiere de tal uso o aprovechamiento que en el caso no se da, lo que determina la inaplicabilidad también de las diversas tesis que se invocan en el agravio y que parten de la existencia de tal aprovechamiento en el análisis de la proporcionalidad de este tipo de derechos.

Conforme a lo razonado, resulta procedente confirmar la concesión del amparo y protección de la Justicia de la Unión a la quejosa en contra del artículo 222 de la Ley Federal de Derechos, en cuanto transgrede el principio de proporcionalidad tributaria al establecer la obligación de pago del derecho sobre el volumen de agua concesionada que no es explotada, utilizada o aprovechada, debiendo precisarse que el amparo se otorga sólo en cuanto en el precepto legal señalado se prevé tal obligación, lo que implica que los efectos de la protección constitucional se traducen en la inaplicabilidad en perjuicio de la quejosa del precepto legal reclamado sólo en el aspecto especificado, de suerte tal que no abarca el derecho que legalmente proceda cubrir sobre el volumen del agua concesionada que sí es explotada, utilizada o aprovechada.

En atención a todo lo anterior, procede modificar la sentencia recurrida; sobreseer en el juicio respecto de los actos reclamados del secretario de Hacienda y Crédito Público, consistentes en los efectos y consecuencias de la aplicación de la ley reclamada; negar el amparo y protección de la Justicia de la Unión a la quejosa contra el acto reclamado de la misma autoridad citada, consistente en la falta de refrendo al decreto promulgatorio de la ley reclamada; y otorgar el amparo a la peticionaria de garantías contra los actos reclamados del Congreso de la Unión, presidente de la República, secretario de Gobernación y director del Diario Oficial de la Federación, consistentes en la expedición, promulgación, refrendo y publicación del artículo 222 de la Ley Federal de Derechos, reformado mediante ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete, vigente durante mil novecientos noventa y ocho, con los efectos anteriormente precisados.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Se modifica la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-Se sobresee en el juicio respecto de los actos reclamados del secretario de Hacienda y Crédito Público consistentes en los efectos y consecuencias de la aplicación y ejecución de la ley reclamada.

TERCERO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a E.A., S.A. de C.V., contra el acto reclamado del secretario de Hacienda y Crédito Público, consistente en la omisión de refrendo de la ley reclamada.

CUARTO.-Con las salvedades anteriores, la Justicia de la Unión ampara y protege a E.A., S.A. de C.V., contra las autoridades y por los actos especificados en el resultando primero de la presente resolución, en los términos y para los efectos precisados en la parte final del último considerando de esta ejecutoria.

N.; con testimonio de este fallo, vuelvan los autos al juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno, por unanimidad de once votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.M.d.C.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. Fue ponente el señor M.M.A.G..

Nota: El rubro a que se alude al inicio de esta ejecutoria corresponde a la tesis P./J. 95/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, septiembre de 2000, página 5.

La tesis de rubro: "ACTOS RECLAMADOS. LA OMISIÓN DE SU ESTUDIO EN LA SENTENCIA RECURRIDA DEBE SER REPARADA POR EL TRIBUNAL REVISOR, A PESAR DE QUE SOBRE EL PARTICULAR NO SE HAYA EXPUESTO AGRAVIO ALGUNO EN LA REVISIÓN.", aparece publicada con el número 2a./J. 58/99, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, junio de 1999, página 35.