Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 32/2001-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SÉPTIMO Y CUARTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIA: M.A.S.M..

CONSIDERANDO:

TERCERO.-Del análisis de las ejecutorias remitidas por los Tribunales Colegiados contendientes se concluye que en el caso a estudio sí existe la contradicción de tesis denunciada.

Para corroborar este aserto, es pertinente reiterar que la divergencia de criterios se suscitó entre los sustentados por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal número 177/2001, promovida por el contralor interno en Pemex Gas y Petroquímica Básica, en nombre propio y en representación del titular de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, fallado el veintidós de febrero de dos mil uno, del que derivó la tesis cuyo rubro dice: "PLIEGO DE RESPONSABILIDADES. ES INAPLICABLE LA FIGURA DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 67 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.", en contra de lo sustentado por el Cuarto Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito, al resolver el amparo directo número 1534/90, promovido por R.F.H., que dio origen a la tesis cuyo rubro es: "CADUCIDAD EN LOS PLIEGOS DE RESPONSABILIDADES, AL TENER ÉSTOS EL CARÁCTER DE CRÉDITOS FISCALES.".

Ahora bien, de la copia fotostática certificada de la ejecutoria pronunciada por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se aprecia que el sentido del fallo se sustentó en las siguientes consideraciones:

"QUINTO.-Los agravios son fundados ... En el juicio natural se demandó la nulidad de la resolución administrativa dictada en el expediente número PPR-001/99 de veinticinco de enero de dos mil, emitida por el titular de la Contraloría Interna de Pemex Gas y Petroquímica Básica, dependiente de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en la que se impuso a C.E.G.B., servidor público del organismo descentralizado de mérito, un pliego preventivo de responsabilidades por la cantidad de seiscientos cuarenta y siete mil setenta y cinco pesos con treinta y nueve centavos, con motivo de diversas omisiones en que incurrió en el desempeño de su trabajo (fojas 27 a 58).-El artículo 47 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal expresamente refiere que las responsabilidades que se constituyan con el fin de indemnizar por los daños y perjuicios que se ocasionen a la hacienda pública federal, tienen el carácter de crédito fiscal.-Por su parte, el artículo 4o. del C.F. de la Federación señala que son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de los siguientes rubros: a) contribuciones; b) aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servidores públicos.-De lo hasta aquí expuesto, se obtiene que no existe controversia alguna en relación a que las responsabilidades que el Estado finque a sus servidores públicos tienen el carácter de créditos fiscales.-El artículo 67 del C.F. de la Federación dispone que las facultades de las autoridades fiscales para determinar las contribuciones omitidas y sus accesorios, así como para imponer sanciones por infracciones a disposiciones fiscales, se extinguen en un plazo de cinco años contados a partir de las hipótesis que el propio numeral establece en sus diferentes fracciones.-Del artículo anterior se desprende que la caducidad de mérito únicamente se relaciona con las facultades de las autoridades fiscales respecto a la determinación de contribuciones dejadas de pagar y sus accesorios, y para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones fiscales.-Ahora bien, para los fines del presente estudio es menester determinar qué naturaleza tiene el pliego de responsabilidades que nos ocupa.-Conforme al artículo 3o. del C.F. de la Federación, son aprovechamientos los ingresos percibidos por el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal.-De ese modo, el pliego de responsabilidades hay que entenderlo como un aprovechamiento, puesto que los ingresos que percibe el Estado con motivo de las responsabilidades de sus servidores públicos son diversos a las contribuciones, a los ingresos derivados de financiamiento y los obtenidos por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal.-En efecto, conforme al artículo 2o. del C.F. de la Federación, las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos; de ahí que las cantidades obtenidas por el Estado, cuyo origen es la responsabilidad de sus servidores públicos, no pueden considerarse como contribuciones.-En ese contexto, en relación al pliego de responsabilidades, a pesar de ser un crédito fiscal, no puede aplicársele la caducidad de las facultades de la autoridad administrativa prevista en el artículo 67 del C.F. de la Federación.-Efectivamente, de ese numeral se advierte que dicha figura jurídica se aplica exclusivamente a las autoridades fiscales para determinar contribuciones omitidas y sus accesorios, o bien, para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones fiscales; siendo que, en primer término, el órgano de control interno en Pemex Gas y Petroquímica Básica, autoridad demandada en el juicio de nulidad, no es una autoridad fiscal, pues sus atribuciones no comprenden la de determinar contribuciones omitidas y sus accesorios.-En segundo lugar, el origen de la sanción pecuniaria de la presente controversia no se impuso por el incumplimiento de obligaciones fiscales, es decir, por falta de pago de contribuciones y sus accesorios, sino por la responsabilidad de un servidor público en el desempeño de sus funciones, siendo que la cantidad que en su caso obtenga el Estado, se insiste, tiene el carácter de aprovechamiento y no de contribución.-En otras palabras, la sanción administrativa no se encuentra ubicada dentro de la clasificación de contribuciones del artículo 2o. del C.F. de la Federación, mismas que comprenden los impuestos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos; por tanto, no puede aplicarse la caducidad prevista en el artículo 67 de dicho ordenamiento legal, tratándose de pliegos preventivos de responsabilidad impuestos a los servidores públicos, por tener diversa naturaleza la autoridad que los impone y la obligación dejada de cumplir.-A mayor abundamiento y como lo expresan los ocursantes, no puede aplicarse supletoriamente el precepto legal invocado en última instancia a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal en cuanto a la caducidad de las facultades de la autoridad administrativa, ya que no se satisfacen los requisitos indispensables para este efecto, que son los siguientes: a) Que el ordenamiento legal cuya supletoriedad se pretende prevea expresamente qué cuerpo de leyes será aplicado de esa forma.-b) Que el ordenamiento suplido contemple la institución jurídica de que se trate y sean insuficientes las normas legales que la regulen.-c) Que las disposiciones que se pretendan aplicar en forma supletoria no se opongan a aquellas previstas por el ordenamiento legal respecto a la figura jurídica correspondiente.-Así pues, al no prever la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal la supletoriedad del C.F. de la Federación, ni regular la institución jurídica de la caducidad, es válido concluir que el proceder de la Sala fue indebido, por aplicar en forma supletoria a la ley en cuestión el artículo del código relacionado.-En las relatadas consideraciones, al resultar correcto lo aducido en el agravio examinado, lo que procede es declarar fundado el presente medio de impugnación, debiendo la Sala dejar insubsistente la sentencia impugnada y en su lugar dictar una nueva, en la que considere que el artículo 67 del C.F. de la Federación no puede aplicarse al caso particular y, partiendo de esa premisa, resuelva nuevamente la controversia que se sometió a su consideración ..."

De la copia fotostática certificada de la ejecutoria pronunciada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el juicio de amparo directo número 1534/90, se aprecia que el sentido del fallo se sustentó en las siguientes consideraciones:

"QUINTO.-Son fundados los conceptos de violación esgrimidos por el quejoso.-Es necesario señalar que como los hechos que constituyeron la infracción atribuida al quejoso comprendieron del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1979, consistentes en que éste y otra persona firmaron y autorizaron pólizas de egresos que afectaron la cuenta 6560 denominada publicidad y propaganda, soportados con facturas globales expedidas por la empresa Inter, Asesores de Publicidad, Relaciones Públicas y Servicios, S.A., con lo cual se contravino el contenido de la cláusula cuarta del contrato celebrado el 1o. de marzo de 1979, entre la sociedad mencionada y Aeronaves de México, S.A., dieron origen al pago indebido de $16’555,684.82, deben ser apreciados conforme al C.F. de la Federación de 30 de diciembre de 1966 y no por el C.F. vigente que aplica la responsable.-Conforme al artículo 47 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y el artículo 186 de su reglamento, los pliegos de responsabilidades tienen el carácter de créditos fiscales y éstos, según el artículo 4o. del C.F. de 30 de diciembre de 1966, son productos, por ser ingresos que percibe la Federación por actividades que corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho público. Por tanto, si los pliegos de responsabilidades son créditos fiscales, conforme al artículo 88 del C.F. en comento, las facultades de las autoridades demandadas para determinar dichos créditos son susceptibles de caducar, y no solamente las facultades que tienen las autoridades fiscales que administran las contribuciones y accesorios como lo dice la responsable en el acto reclamado, sino también las autoridades que fincan los créditos fiscales que caen en el concepto de productos, entre los cuales, están las responsabilidades; de modo que éstos como créditos fiscales que percibe la Federación están constituidos por la obligación del deudor en su pago y, por tanto, si no se determina la existencia de tal obligación fiscal en el término de 5 años, opera la caducidad de la facultad de la autoridad a quien se le encomendó.-Ahora bien, si los hechos que constituyeron la responsabilidad atribuida al quejoso se dieron en el lapso comprendido entre el 1o. de enero al 31 de diciembre de 1979, según se desprende de la resolución impugnada de nula, el término de la caducidad se inició el 1o. de enero de 1980, día siguiente al en que se produjo el hecho generador del crédito fiscal, de acuerdo con el artículo 188 en cita, fracción II, de modo que al 17 de noviembre de 1989, fecha en la cual se notificó la resolución impugnada al quejoso, transcurrieron más de 5 años que requiere el artículo en comento para que opere la caducidad del crédito fiscal cuestionado.-De lo anterior se sigue que como la sentencia reclamada viola en perjuicio del quejoso las garantías que consagran los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal se le debe conceder el amparo que solicita."

TERCERO.-Del análisis de las ejecutorias remitidas por los Tribunales Colegiados contendientes se concluye que en el caso a estudio sí existe la contradicción de tesis denunciada.

En efecto, de la lectura de la sentencia pronunciada en la revisión fiscal número RF. 177/2001, se advierte que el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito estimó inaplicable, al pliego de responsabilidades, la figura de la caducidad prevista en el artículo 67 del C.F. de la Federación, tomando en consideración los siguientes elementos:

a) Que el pliego preventivo de responsabilidades al quejoso fue impuesto por el titular de la Contraloría Interna de Pemex Gas y Petroquímica Básica, dependiente de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo;

b) Que conforme al artículo 47 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, el pliego de responsabilidades tiene el carácter de crédito fiscal;

c) Que conforme al artículo 4o. del C.F. de la Federación vigente, al pliego de responsabilidades se le puede reputar como aprovechamiento;

d) Que el artículo 67 del C.F. de la Federación prevé la figura de la caducidad de las facultades de las autoridades fiscales para determinar las contribuciones omitidas y sus accesorios, así como para imponer sanciones por infracciones a disposiciones fiscales, en un plazo de cinco años contados a partir de las hipótesis que el propio numeral establece en sus diferentes fracciones;

e) Que la caducidad de mérito únicamente se relaciona con las facultades de las autoridades fiscales respecto a la determinación de contribuciones dejadas de pagar y sus accesorios, y para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones fiscales, hipótesis en la que no encuadra el caso del pliego de responsabilidades porque el crédito que en él se establece constituye un aprovechamiento y fue impuesto por el órgano de control interno en Pemex Gas y Petroquímica Básica, que no es autoridad fiscal, pues sus atribuciones no comprenden la de determinar contribuciones omitidas y sus accesorios;

f) Que el origen de la sanción pecuniaria no deriva del incumplimiento de obligaciones fiscales, sino de la responsabilidad de un servidor público en el desempeño de sus funciones;

g) Que no procede la aplicación supletoria del C.F. de la Federación porque no se encuentra autorizada por la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Por otra parte, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el juicio de amparo directo 1534/90, consideró que la figura de la caducidad prevista en el artículo 67 del C.F. de la Federación sí es aplicable al crédito fiscal que se establece en el pliego de responsabilidades, en virtud de:

a) Que la infracción atribuida al quejoso debe ser analizada conforme al C.F. de la Federación de treinta de diciembre de mil novecientos sesenta y seis, y no por el C.F. vigente;

b) Que conforme al artículo 47 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y al artículo 186 de su reglamento, los pliegos de responsabilidades tienen el carácter de créditos fiscales y éstos, según el artículo 4o. del C.F. aplicable (30 de diciembre de 1966), son productos porque constituyen ingresos que percibe la Federación por actividades que no corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho público o por la explotación de sus bienes patrimoniales;

c) Que al tener ese carácter (productos), las facultades de las autoridades demandadas para determinar dichos créditos son susceptibles de caducar porque dicha figura se aplica no sólo a las autoridades que administran las contribuciones sino también a las que fincan los créditos fiscales;

De los elementos supracitados deriva que las consideraciones vertidas por los órganos colegiados contendientes son divergentes en tanto que ambos analizaron si respecto del pliego de responsabilidades procedía decretar la caducidad prevista en el artículo 67 del C.F. de la Federación arribando, a conclusiones distintas, pues en tanto el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito estimó que la caducidad no es aplicable al pliego de responsabilidades porque dicha institución sólo procede tratándose de las atribuciones de las autoridades fiscales para determinar contribuciones omitidas, el Cuarto Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito estimó que la caducidad no sólo puede darse tratándose de las facultades de las autoridades administrativas, sino también respecto de aquellas que fincan créditos fiscales.

No es óbice para la anterior conclusión, el hecho de que para arribar a las referidas conclusiones, los órganos colegiados hayan determinado la naturaleza de los créditos fiscales contenidos en los pliegos de responsabilidades, partiendo de lo dispuesto en códigos fiscales vigentes en distintas épocas, toda vez que dicha determinación no constituye un elemento esencial en el problema jurídico que se aborda, además de que la naturaleza de aquéllos también será materia de análisis en la presente ejecutoria.

En mérito de lo expuesto, es inconcuso que en el caso se verifica la divergencia de criterios denunciada, en tanto que los órganos colegiados contendientes arriban a conclusiones diversas al analizar el mismo problema jurídico, resultando aplicable la tesis CLIII/90, sustentada por la anterior Tercera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión de veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE SE GENERE SE REQUIERE QUE UNA TESIS AFIRME LO QUE LA OTRA NIEGUE O VICEVERSA.-La existencia de una contradicción de tesis entre las sustentadas en sentencias de juicios de amparo directo, no se deriva del solo dato de que en sus consideraciones se aborde el mismo tema, y que en un juicio se conceda el amparo y en otro se niegue, toda vez que dicho tema pudo ser tratado en diferentes planos y, en consecuencia, carecer de un punto común respecto del cual lo que se afirma en una sentencia se niegue en la otra o viceversa, oposición que se requiere conforme a las reglas de la lógica para que se genere la referida contradicción."

En vista de los elementos indicados, procede dilucidar el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.

CUARTO.-A efecto de dilucidar el criterio que debe prevalecer, es menester partir de lo dispuesto en los artículos 42, 65 y 67 del C.F. de la Federación cuyo tenor se reproduce a continuación:

"Artículo 42. Las autoridades fiscales a fin de comprobar que los contribuyentes, los responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados han cumplido con las disposiciones fiscales y, en su caso, determinar las contribuciones omitidas o los créditos fiscales, así como para comprobar la comisión de delitos fiscales y para proporcionar información a otras autoridades fiscales, estarán facultadas para:

"I. Rectificar los errores aritméticos, omisiones u otros que aparezcan en las declaraciones, solicitudes o avisos, para lo cual las autoridades fiscales podrán requerir al contribuyente la presentación de la documentación que proceda, para la rectificación del error u omisión de que se trate.

"II. Requerir a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados, para que exhiban en su domicilio, establecimientos o en las oficinas de las propias autoridades, a efecto de llevar a cabo su revisión, la contabilidad, así como que proporcionen los datos, otros documentos o informes que se les requieran.

"III. Practicar visitas a los contribuyentes, los responsables solidarios o terceros relacionados con ellos y revisar su contabilidad, bienes y mercancías.

"IV. Revisar los dictámenes formulados por contadores públicos sobre los estados financieros de los contribuyentes y sobre las operaciones de enajenación de acciones que realicen, así como la declaratoria por solicitudes de devolución de saldos a favor del impuesto al valor agregado y cualquier otro dictamen que tenga repercusión para efectos fiscales formulado por contador público y su relación con el cumplimiento de disposiciones fiscales.

"V. Practicar visitas domiciliarias a los contribuyentes, a fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales en materia de la expedición de comprobantes fiscales y de la presentación de solicitudes o avisos en materia del Registro Federal de Contribuyentes, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 49 de este código, e inscribir a quienes de conformidad con las disposiciones fiscales deban estar inscritos en dicho registro.

"VI. Practicar u ordenar se practique avalúo o verificación física de toda clase de bienes, incluso durante su transporte.

"VII. Recabar de los funcionarios y empleados públicos y de los fedatarios, los informes y datos que posean con motivo de sus funciones.

"VIII. Allegarse las pruebas necesarias para formular la denuncia, querella o declaratoria al Ministerio Público para que ejercite la acción penal por la posible comisión de delitos fiscales. Las actuaciones que practiquen las autoridades fiscales tendrán el mismo valor probatorio que la ley relativa concede a las actas de la Policía Judicial; y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de los abogados hacendarios que designe, será coadyuvante del Ministerio Público Federal, en los términos del Código Federal de Procedimientos Penales.

"Las autoridades fiscales podrán ejercer estas facultades conjunta, indistinta o sucesivamente, entendiéndose que se inician con el primer acto que se notifique al contribuyente."

"Artículo 65. Las contribuciones omitidas que las autoridades fiscales determinen como consecuencia del ejercicio de sus facultades de comprobación, así como los demás créditos fiscales, deberán pagarse o garantizarse, junto con sus accesorios, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquel en que haya surtido efectos su notificación."

"Artículo 67. Las facultades de las autoridades fiscales para determinar las contribuciones omitidas y sus accesorios, así como para imponer sanciones por infracciones a dichas disposiciones, se extinguen en el plazo de cinco años contados a partir del día siguiente a aquel en que:

"I. Se presentó la declaración del ejercicio, cuando se tenga obligación de hacerlo. En estos casos las facultades se extinguirán por ejercicios completos, incluyendo aquellas facultades relacionadas con la exigibilidad de obligaciones distintas de la de presentar la declaración del ejercicio. No obstante lo anterior, cuando se presenten declaraciones complementarias el plazo empezará a computarse a partir del día siguiente a aquel en que se presentan, por lo que hace a los conceptos modificados en relación a la última declaración de esa misma contribución en el ejercicio.

"II. Se presentó o debió haberse presentado declaración o aviso que corresponda a una contribución que no se calcule por ejercicios o a partir de que se causaron las contribuciones cuando no exista la obligación de pagarlas mediante declaración.

"III. Se hubiere cometido la infracción a las disposiciones fiscales; pero si la infracción fuese de carácter continuo o continuado, el término correrá a partir del día siguiente al en que hubiese cesado la consumación o se hubiese realizado la última conducta o hecho, respectivamente.

"IV. Se levante el acta de incumplimiento de la obligación garantizada, tratándose de la exigibilidad de fianzas a favor de la Federación constituidas para garantizar el interés fiscal, la cual será notificada a la afianzadora.

"El plazo a que se refiere este artículo será de diez años, cuando el contribuyente no haya presentado su solicitud en el Registro Federal de Contribuyentes, no lleve contabilidad o no la conserve durante el plazo que establece este código, así como por los ejercicios en que no presente alguna declaración del ejercicio, estando obligado a presentarlas; en este último caso el plazo de diez años se computará a partir del día siguiente a aquel en que se debió haber presentado la declaración del ejercicio. En los casos en que posteriormente el contribuyente en forma espontánea presente la declaración omitida y cuando ésta no sea requerida, el plazo será de cinco años, sin que en ningún caso este plazo de cinco años, sumado al tiempo transcurrido entre la fecha en que debió presentarse la declaración omitida y la fecha en que se presentó espontáneamente, exceda de diez años. Para los efectos de este artículo las declaraciones del ejercicio no comprenden las de pagos provisionales.

"En los casos de responsabilidad solidaria a que se refiere el artículo 26 fracción III de este código, el plazo será de tres años a partir de que la garantía del interés fiscal resulte insuficiente.

"El plazo señalado en este artículo no está sujeto a interrupción y sólo se suspenderá cuando se ejerzan las facultades de comprobación de las autoridades fiscales a que se refieren las fracciones II, III y IV del artículo 42 o cuando se interponga algún recurso administrativo o juicio.

"El plazo de caducidad que se suspende con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación antes mencionadas inicia con la notificación de su ejercicio y concluye cuando se notifique la resolución definitiva por parte de la autoridad fiscal. La suspensión a que se refiere este párrafo estará condicionada a que cada seis meses se levante cuando menos un acta parcial o final, o se dicte la resolución definitiva. De no cumplirse esta condición se entenderá que no hubo suspensión.

"En todo caso, el plazo de caducidad que se suspende con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación, adicionado con el plazo por el que no se suspende dicha caducidad, no podrá exceder de diez años.

"Las facultades de las autoridades fiscales para investigar hechos constitutivos de delitos en materia fiscal, no se extinguirán conforme a este artículo.

"Los contribuyentes, transcurridos los plazos a que se refiere este artículo, podrán solicitar se declare que se han extinguido las facultades de las autoridades fiscales."

Conforme se advierte de la transcripción supracitada, en el artículo 42 del C.F. de la Federación se establece una serie de facultades a favor del fisco a fin de comprobar el cumplimiento de las disposiciones fiscales y, en su caso, determinar las contribuciones omitidas o los créditos fiscales, tales como rectificar errores aritméticos, requerir por la exhibición de la contabilidad, practicar visitas a los contribuyentes, revisar los dictámenes formulados por contadores públicos, practicar avalúos, recabar informes o allegarse pruebas.

Luego, es claro que conforme al citado artículo 42, el fisco puede, haciendo uso de sus facultades, determinar las contribuciones respecto de las que el particular no presentó declaración o calcular las contribuciones que incorrectamente no fueron incluidas en la declaración presentada. En ambos casos, el fisco puede determinar créditos fiscales a cargo del contribuyente, pero si no lo hace en los plazos previstos en el artículo 67, o si haciéndolo no notifica al particular la resolución correspondiente, caducarán esas facultades y ya no podrá, válidamente, hacer la determinación ni mucho menos cobrar el crédito.

Ciertamente, el artículo 67 prevé la extinción de las facultades de las autoridades fiscales para determinar las contribuciones omitidas y sus accesorios así como para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones fiscales, denominándola expresamente en sus párrafos octavo y noveno como caducidad. El mencionado numeral está ubicado en el título tercero llamado "De las facultades de las autoridades fiscales" que se ejercen dentro del procedimiento de fiscalización.

La palabra caducidad deriva del término latino caducus que significa perder su fuerza una ley o un derecho. Extinguirse un derecho, una facultad, una instancia o un recurso (Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, vigésima primera edición, página 353).

La caducidad se entiende como una sanción por falta de ejercicio oportuno de un derecho (Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, P., 1992, página 371). Es pues, un medio de extinción de derechos por efecto de su no ejercicio, durante el tiempo que para hacerlo concede la ley.

En materia fiscal, la caducidad, siguiendo lo dispuesto por el artículo 67 del C.F. de la Federación, opera por inactividad del fisco e implica la extinción de las facultades para determinar las contribuciones omitidas y sus accesorios, así como para imponer sanciones por infracciones a dichas disposiciones.

El derogado C.F. de 1938, en su artículo 55, otorgaba un tratamiento similar a las figuras de prescripción y caducidad en tanto establecía que la prescripción de la facultad de las autoridades fiscales para determinar en cantidad líquida las prestaciones tributarias y la prescripción de los créditos mismos, era excepción que podía oponerse como extintiva de la acción fiscal. Ese error fue corregido en el diverso C.F. de 1966 que sustituyó al de 1938.

En las notas del anteproyecto del citado C.F. de 1967 se afirma que:

"... se separa la prescripción como institución de derecho sustantivo, de otra de carácter procesal que es la extinción de las facultades de las autoridades fiscales. La pérdida de facultades no debe confundirse con la prescripción, ya que ésta supone la existencia de un crédito que se extinga y las facultades de la autoridad para actuar no suponen necesariamente la existencia de crédito. La pérdida de facultades por falta de su ejercicio dentro de un plazo corresponde más bien al concepto procesal de caducidad."

En el dictamen de la Cámara de Origen (Diputados), se asentó:

"Por lo que hace a las facultades de la autoridad para determinar la existencia de obligaciones fiscales, caso distinto de la prescripción de créditos definidos, se establece (artículo 88) que las mismas se extingan en el término de 5 años no sujeto a interrupción ni suspensión. La norma expresada resulta indispensable para poner término a situaciones o posibles responsabilidades que permanecen indefinidas en el tiempo y que afectan a la seguridad jurídica y económica de los particulares."

En el "dictamen de primera lectura" de la Cámara Revisora (Senadores) se dijo:

"En la iniciativa se unifican los plazos para que se consume la prescripción tanto a favor como en contra del fisco; se crea la caducidad de la facultad de la autoridad administrativa para determinar créditos fiscales."

Con base en lo anterior, en el citado C.F. de 1967, en su artículo 32, se estableció un modo de extinción de los créditos fiscales, o sea, el derecho de los particulares para que en el término de cinco años, por prescripción, se extingan sus obligaciones ante el fisco federal y los créditos a favor de éste por impuestos, derechos, productos o aprovechamientos. Y en su artículo 88 se estableció que las facultades de la Secretaría de Hacienda para determinar la existencia de obligaciones fiscales, señalar las bases de su liquidación o fijarlas en cantidad líquida, para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones fiscales, así como las facultades de verificar el cumplimiento o incumplimiento de dichas disposiciones, se extinguen en el término de cinco años.

Sobre el particular, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia, en su jurisprudencia cuyos datos de identificación, rubro y texto se transcriben a continuación, determinó:

"Séptima Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: 72, Tercera Parte

"Página: 52

"PRESCRIPCIÓN Y EXTINCIÓN DE FACULTADES DE LAS AUTORIDADES FISCALES. CÓDIGO FISCAL DE 1938 Y CÓDIGO FISCAL VIGENTE.-El artículo 55 del C.F. derogado disponía que la prescripción de la facultad de las autoridades fiscales para determinar en cantidad líquida las prestaciones tributarias y la prescripción de los créditos mismos, era excepción que podría oponerse como extintiva de la acción fiscal. Como puede observarse, en dicha disposición se contemplaban la prescripción y otra institución, propiamente de carácter procesal, o sea la de extinción de las facultades de las autoridades fiscales, que son instituciones jurídicas distintas, ya que se decía que prescribían tanto las facultades de las autoridades fiscales para determinar en cantidad líquida las prestaciones tributarias, como los créditos mismos. Sin embargo, en el C.F. vigente el legislador dio un tratamiento diferente a la prescripción como medio legal para la extinción de las obligaciones ante el fisco federal y los créditos a favor de éste, y lo que constituye una caducidad, a saber, la extinción de facultades para actuar de las autoridades fiscales. Efectivamente: el artículo 32 del C.F. de la Federación contiene una norma de derecho sustantivo que establece un modo de extinción de los créditos fiscales, al prever el derecho de los particulares para que por prescripción, en el término de cinco años, se extingan sus obligaciones ante el fisco federal y los créditos a favor de éste por impuestos, derechos, productos o aprovechamientos. Por su parte el artículo 88 del ordenamiento legal sujeto a estudio establece que las facultades de la Secretaría de Hacienda para determinar la existencia de obligaciones fiscales, señalar las bases de su liquidación o fijarlas en cantidad líquida, para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones fiscales, así como las facultades de verificar el cumplimiento o incumplimiento de dichas disposiciones, se extinguen en el término de cinco años, no sujeto a interrupción ni suspensión. Este numeral también contempla un medio de extinción, pero referido únicamente a las facultades de las autoridades para actuar, pues ya ejercitadas las facultades legales y determinado el crédito, la extinción de este último se rige por las reglas relativas a la prescripción.

"Volumen 18, página 105. Amparo directo 3761/69. G.M.A.. 12 de junio de 1970. Cinco votos. Ponente: C.d.R.R..

"Volumen 20, página 65. Amparo directo 2950/69. J.T.V.. de del Valle y otros. 24 de agosto de 1970. Cinco votos. Ponente: J.S.Á..

"Volumen 20, página 65. Amparo directo 3443/69. C.d.V. y Talavera. 24 de agosto de 1970. Cinco votos. En la publicación no aparece nombre del ponente.

"Volumen 29, página 22. Amparo directo 6219/69. G.M.A.. 6 de mayo de 1971. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: A.J.C..

"Volumen 69, página 54. Amparo directo 92/74. Mexicana de Autobuses, S.A. de C.V. 4 de septiembre de 1974. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: A.J.C.."

En el vigente C.F. de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, se siguió la misma idea que inspiró al derogado C.F. de 1967, pues se contempla tanto la figura de la caducidad (artículo 67), como la de la prescripción (artículos 22 y 146).

En el referido artículo 67 del C.F. de la Federación, respecto del cual se cuestiona su procedibilidad en materia de pliego de responsabilidades, se señala el término de cinco años para que se extingan o caduquen esas facultades del fisco. Para el cómputo del plazo de cinco años, el numeral en comento prevé cuatro supuestos:

a) A partir del día siguiente a aquel en que se presentó la declaración de ejercicio cuando se tenga obligación de hacerlo (extinguiéndose por ejercicios completos);

b) A partir del día siguiente en que se presentó o debió haberse presentado la declaración o aviso que corresponda a una contribución que no se calcule por ejercicios, o bien, a partir de que se causaron las contribuciones cuando no exista obligación de pagarlas mediante declaración;

c) A partir del día siguiente a aquel en que se hubiera cometido la infracción a las disposiciones fiscales, o bien, en que hubiese cesado su consumación o realizado la última conducta o hecho; y

d) A partir del día siguiente al en que se levante el acta de incumplimiento de la obligación garantizada, tratándose de la exigibilidad de fianzas a favor de la Federación para garantizar el interés fiscal.

Este plazo de cinco años para que opere la caducidad de las facultades del fisco, se prolonga a diez años en los casos siguientes:

1. Cuando el contribuyente no haya presentado su solicitud en el Registro Federal de Contribuyentes.

2. Cuando el contribuyente no lleve contabilidad o no la conserve durante el plazo legal.

En ambas hipótesis se entiende la prolongación del plazo porque el fisco no cuenta con los elementos suficientes para ejercer sus facultades.

3. Cuando el contribuyente no presente alguna declaración del ejercicio estando obligado a ello.

Para este último caso, el citado artículo señala que el plazo de diez años se computará a partir del día siguiente a aquel en que se debió haber presentado la declaración del ejercicio.

Precisa destacar aquí, que ese término de diez años sigue siendo para que el fisco ejercite sus facultades y, en su caso, realice la determinación o liquidación correspondiente, pero obviamente puede ejercitarlas en cualquier momento a partir de que fenezca el plazo con que cuenta el contribuyente para presentar su declaración (antes no, porque el particular está en posibilidad de cumplir con la obligación).

El plazo de la caducidad se reduce a tres años en los casos de responsabilidad solidaria y empieza a contar a partir de que la garantía del interés fiscal se estime insuficiente.

El mismo artículo 67 señala que el plazo de la caducidad no está sujeto a interrupción, pero sí puede suspenderse cuando se ejerzan las facultades de comprobación de las autoridades fiscales a que se refieren las fracciones II, III y IV del artículo 42 (cuando se requiera a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros para que exhiban la contabilidad, datos o informes, cuando se practiquen visitas o se revisen los dictámenes formulados por contadores públicos) o cuando se interponga algún recurso administrativo o juicio, a condición de que cada seis meses se levante cuando menos un acta parcial o final.

Asimismo establece que las facultades de las autoridades para investigar hechos constitutivos de delitos no se extinguirán conforme a lo ahí previsto.

Por último, el numeral en comento concede a los contribuyentes la facultad de solicitar la declaratoria de que ha operado la caducidad de las facultades del fisco. Esto es, los particulares no tienen que esperar necesariamente a que la autoridad fiscal, en ejercicio de sus facultades, les determine un crédito, sino que pueden solicitar la declaratoria de que ha operado la caducidad con la única condición de que haya transcurrido el término que para tal efecto establece la ley.

La caducidad de las facultades del fisco puede hacerse valer vía acción antes de que se ejerzan, mediante un procedimiento ante las propias autoridades fiscales, quienes deberán dictar resolución antes de cuatro meses o se entenderá que se actualiza la negativa ficta y contra esa negativa procede el juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación, o bien, en vía de excepción, cuando habiéndose ejercitado esas facultades se estime que ya había operado la caducidad, a través de los recursos correspondientes o del juicio de nulidad ante el citado tribunal.

Sentado lo anterior, procede determinar si la figura de la caducidad prevista en el multicitado artículo 67 del código tributario es aplicable a las facultades de las autoridades administrativas para levantar pliegos de responsabilidades en los que se establezca un crédito fiscal.

La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal prevé, en lo que interesa, lo siguiente:

"Artículo 1o. El presupuesto, la contabilidad y el gasto público federal se norman y regulan por las disposiciones de esta ley, la que será aplicada por el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto."

"Artículo 2o. El gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como pagos de pasivo o de deuda pública, y por conceptos de responsabilidad patrimonial, que realizan:

"I. El Poder Legislativo,

"II. El Poder Judicial,

"III. La presidencia de la República,

"IV. Las secretarías de Estado y departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República,

"V. El Departamento del Distrito Federal,

"VI. Los organismos descentralizados,

"VII. Las empresas de participación estatal mayoritaria,

"VIII. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal, el Departamento del Distrito Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones VI y VII.

"Sólo para los efectos de esta ley, a las instituciones, dependencias, organismos, empresas y fideicomisos antes citados se les denominará genéricamente como ‘entidades’, salvo mención expresa."

"Artículo 7o. Cada entidad contará con una unidad encargada de planear, programar, presupuestar, controlar y evaluar sus actividades respecto al gasto público."

"Artículo 44. En las dependencias del Ejecutivo Federal, en el Departamento del Distrito Federal y en las entidades de la administración pública paraestatal se establecerán órganos de auditoría interna, que dependerán del titular respectivo y cumplirán los programas mínimos que fije la Secretaría de Programación y Presupuesto.

"El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, podrá acordar que no se establezcan dichos órganos, en aquellas entidades paraestatales que por la naturaleza de sus funciones o por la magnitud de sus operaciones, no se justifiquen."

"Artículo 45. La Secretaría de Programación y Presupuesto dictará las medidas administrativas sobre las responsabilidades que afecten a la hacienda pública federal, a la del Departamento del Distrito Federal y al patrimonio de las entidades de la administración pública paraestatal, derivadas del incumplimiento de las disposiciones contenidas en esta ley y de las que se hayan expedido con base en ella, y que se conozcan a través de:

"I.V., auditorías o investigaciones que realice la propia secretaría;

"II. Pliegos preventivos que levanten:

"a) Las entidades, con motivo de la glosa que de su propia contabilidad hagan;

"b) Las secretarías de Estado y departamentos administrativos, en relación con las operaciones de las entidades paraestatales agrupadas en su sector;

"c) La Secretaría de Hacienda y Crédito Público y otras autoridades competentes.

"III. Pliegos de observaciones que emita la Contaduría Mayor de Hacienda en los términos de su ley orgánica."

"Artículo 46. Los funcionarios y demás personal de las entidades a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, serán responsables de cualquier daño o perjuicio estimable en dinero que sufra la hacienda pública federal, la del Departamento del Distrito Federal o el patrimonio de cualquier entidad de la administración pública paraestatal por actos u omisiones que les sean imputables, o bien por incumplimiento o inobservancia de obligaciones derivadas de esta ley, inherentes a su cargo o relacionadas con su función o actuación.

"Las responsabilidades se constituirán en primer término a las personas que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las originaron y, subsidiariamente, a los funcionarios y demás personal que, por la índole de sus funciones, hayan omitido la revisión o autorizado tales actos por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.

"Serán responsables solidarios con los funcionarios y demás personal de las entidades, los particulares en los casos en que hayan participado y originen una responsabilidad.

"Los responsables garantizarán a través de embargo precautorio y en forma individual el importe de los pliegos preventivos a que se refiere el artículo anterior, en tanto la Secretaría de Programación y Presupuesto determina la responsabilidad."

"Artículo 47. Las responsabilidades que se constituyan tendrán por objeto indemnizar por los daños y perjuicios que ocasionen a la hacienda pública federal y a la del Departamento del Distrito Federal, o a las entidades de la administración pública paraestatal, las que tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán por la Secretaría de Programación y Presupuesto en cantidad líquida, misma que se exigirá se cubra desde luego, sin perjuicio de que, en su caso, la Tesorería de la Federación o la Tesorería del Departamento del Distrito Federal, las hagan efectivas a través del procedimiento de ejecución respectivo."

"Artículo 48. La Secretaría de la Contraloría General de la Federación podrá dispensar las responsabilidades en que se incurra, siempre que los hechos que las constituyan no revistan un carácter delictuoso, ni se deban a culpa grave o descuido notorio del responsable, y que los daños causados no excedan de cien veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal.

"La propia secretaría podrá cancelar los créditos derivados del fincamiento de responsabilidades que no excedan de cien veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal, por incosteabilidad práctica de cobro. En los demás casos se propondrá su cancelación a la Cámara de Diputados, al rendirse la cuenta anual correspondiente, previa fundamentación."

Del contenido de los preceptos supracitados deriva que conforme a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, dichos rubros se norman y regulan por las disposiciones del citado ordenamiento legal, el que será aplicado por el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto, cuyos recursos materiales, humanos y financieros fueron absorbidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, conforme al decreto reformatorio de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y dos.

Asimismo, se advierte que para efectos de la invocada ley, el gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como pagos de pasivo o de deuda pública y por concepto de responsabilidad patrimonial, que realicen los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo (presidencia de la República, secretarías de Estado); la Procuraduría General de la República, los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencionadas.

Para efectos de control del gasto público federal, cada entidad contará con una unidad encargada, la que podrá detectar irregularidades que afecten a la hacienda pública federal, a través de visitas, auditorías o investigaciones, las que podrán dar lugar a:

a) Pliegos preventivos que pueden levantar las entidades con motivo de la glosa que de su propia contabilidad hagan las secretarías de Estado y departamentos administrativos, en relación con las operaciones de las entidades paraestatales agrupadas en su sector y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

b) Pliegos de observaciones que emita la Contaduría Mayor de Hacienda en los términos de su ley orgánica.

Las responsabilidades se fincarán en los funcionarios y demás personal de las entidades respecto de cualquier daño o perjuicio estimable en dinero que sufra la hacienda pública federal o el patrimonio de cualquier entidad de la administración pública paraestatal por actos u omisiones que les sean imputables, o bien, por incumplimiento o inobservancia de obligaciones derivadas de la ley que se analiza, inherentes a su cargo o relacionadas con su función o actuación.

La responsabilidad debe garantizarse a través de embargo precautorio y tiene por objeto indemnizar por los daños y perjuicios que se ocasionen a la hacienda pública federal o a las entidades de la administración pública paraestatal, las que para efectos de su cobro se asimilan a créditos fiscales y podrán hacerse efectivas a través del procedimiento administrativo de ejecución.

La responsabilidad determinada por la autoridad competente podrá ser dispensada por la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, siempre que los hechos que las constituyan no revistan un carácter delictuoso, ni se deban a culpa grave o descuido notorio del responsable, y que los daños causados no excedan de cien veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal; o bien, cancelados por incosteabilidad práctica de cobro (siempre que no excedan del monto referido, pues en caso contrario, la cancelación debe proponerse a la Cámara de Diputados, al rendirse la cuenta anual correspondiente, previa fundamentación).

De los supuestos previstos en la citada Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal conviene retomar, por ser de trascendencia para la divergencia de criterios que se suscita, la naturaleza que el legislador atribuyó a la responsabilidad que se finca en el pliego de responsabilidades previsto en el artículo 47 del referido ordenamiento normativo.

Como quedó puntualizado, el referido numeral establece que las responsabilidades que prevé tendrán el carácter de créditos fiscales, los que podrán hacerse efectivos a través del procedimiento administrativo de ejecución.

Al hacer alusión a dicho aspecto, el Ejecutivo Federal argumentó en la iniciativa de reformas, lo siguiente:

"... la fiscalización del gasto público federal, constituye una fase fundamental en el sistema de administración del gasto, porque produce la información y elementos indispensables para evaluar la consecución de metas y la obtención de resultados y para retroalimentar al propio proceso en sus fases de programación y presupuestación.

"...

"La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, en su artículo 44, ordena el establecimiento de órganos de auditoría interna en las dependencias del Ejecutivo y en el Departamento del Distrito Federal, que tienen como responsabilidad la de cumplir con los programas mínimos que fije la Secretaría de Programación y Presupuesto. Dichos órganos constituyen un efectivo apoyo de administración para los titulares respectivos, en la verificación de la aplicación de los recursos presupuestados y coadyuven al mejor conocimiento de la gestión. Por ello, se ha estimado conveniente que tales órganos se establezcan, también, en las entidades de la administración pública paraestatal, con excepción de aquellas en las que por la naturaleza de sus funciones o por la magnitud de sus operaciones, no se justifiquen tales unidades.

"...

"A fin de lograr la congruencia con la descentralización de la contabilidad de la Federación en cada una de las entidades, se da competencia a éstas para que con motivo de su glosa, levanten pliegos preventivos de responsabilidades. Igual atribución se otorga a los coordinadores de sector y se respeta la de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en los términos de la Ley sobre el Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federación y su reglamento, además de lograrse la concordancia respectiva con la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.

"Otros aspectos que se consideró necesario establecer para fortalecer la fundamentación y motivación de responsabilidades fueron, por una parte, definir la calidad de los sujetos responsables, por lo que la reforma contempla al responsable directo, al subsidiario y al solidario, en relación con su intervención en la irregularidad que origine el daño o perjuicio y, por otra, que estos últimos queden precautoriamente garantizados en protección de los intereses patrimoniales afectados, que son de indudable interés público.

"Con el objeto de que exista base legal para la aplicación del procedimiento de ejecución a los funcionarios y demás personal de la administración pública, el monto de la responsabilidad se asimila a un crédito fiscal. ..."

El carácter de crédito fiscal del monto de la responsabilidad que se establece en perjuicio de la hacienda pública, es reiterado en el artículo 4o. del C.F. de la Federación en los siguientes términos:

"Artículo 4o. Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servidores públicos o de los particulares, así como aquellos a los que las leyes les den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena.

"La recaudación proveniente de todos los ingresos de la Federación, aun cuando se destinen a un fin específico, se hará por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o por las oficinas que dicha secretaría autorice."

En términos del numeral supracitado, los créditos fiscales son aquellos que tiene derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servidores públicos o de los particulares, así como aquellos a los que las leyes les den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena.

Definida la naturaleza de crédito fiscal de la responsabilidad fincada por la autoridad en ejercicio de sus facultades de fiscalización de la hacienda pública, es menester determinar dentro de cuál de las hipótesis que prevé el C.F. de la Federación se ubican dichos créditos.

Los artículos 2o. y 3o. del código tributario vigente establecen, respectivamente, lo siguiente:

"Artículo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:

"I. Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este artículo.

"II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.

"III. Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas.

"IV. Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.

"Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social a que hace mención la fracción II, las contribuciones correspondientes tendrán la naturaleza de aportaciones de seguridad social.

"Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del artículo 21 de este código son accesorios de las contribuciones y participan de la naturaleza de éstas. Siempre que en este código se haga referencia únicamente a contribuciones no se entenderán incluidos los accesorios, con excepción de lo dispuesto en el artículo 1o."

"Artículo 3o. Son aprovechamientos los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal.

"Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del artículo 21 de este código, que se apliquen en relación con aprovechamientos, son accesorios de éstos y participan de su naturaleza.

"Son productos las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado."

El C.F. de mil novecientos treinta y ocho, en su artículo 5o., definía como aprovechamientos a "los demás ingresos ordinarios del erario federal no clasificables como impuestos, derechos o productos; los rezagos, que son los ingresos federales que se perciben en año posterior al en que el crédito sea exigible, y las multas.".

El C.F. de mil novecientos sesenta y seis los definió como los recargos, las multas y los demás ingresos de derecho público, no clasificables como impuestos, derechos o productos.

En tales condiciones, es evidente que el concepto de aprovechamiento se entiende por exclusión, de tal manera que es necesario definir, en primer término, qué debe entenderse por producto para después, por exclusión, determinar si el crédito fiscal derivado de la responsabilidad de los servidores públicos que prevé la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, queda comprendido en ese concepto, o bien, si se trata de un aprovechamiento.

La doctrina establece los elementos distintivos de los productos, al compararlos con los derechos.

Es oportuno precisar que las contribuciones que el artículo 2o. del C.F. de la Federación identifica como derechos, son denominadas por ciertas legislaciones extranjeras como "tasas", según lo señalan, entre otros autores, S.F. de la Garza en su obra "Derecho Financiero Mexicano" y E.M.M., en su libro "Introducción al Estudio del Derecho Tributario Mexicano", quienes al referirse al particular expresan, respectivamente, lo siguiente:

"... uno de los criterios es el de hacer pagar a los que reciben un servicio en ocasión y como contraprestación de ese servicio. Esto es lo que ha dado lugar a un tributo que se llama tasa ... A esta especie de tributo se le llama tradicionalmente en México ‘derecho’ y en los países sudamericanos, España e Italia: tasa. ..."

"Los tratadistas están de acuerdo en que la figura jurídica tributaria denominada tasa o taxa, llamada ‘derecho’ en nuestra legislación fiscal federal, es la más difícil de caracterizar ..."

Asimismo, es necesario puntualizar que por lo que se refiere a los ingresos denominados productos, la doctrina se refiere a ellos como precios públicos, según deriva de la referencia que a ellos hacen los autores que más adelante se mencionarán y en particular de la de J.M.Q., C.L.S., G.C.O. y J.M.T.L., coautores del libro "Curso de Derecho Financiero y Tributario", que indican:

"... Se han clasificado como precios públicos, las contraprestaciones satisfechas por la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de derecho público cuando es voluntaria su solicitud o recepción y ese servicio es prestado o la actividad es realizada por el Estado o por el sector privado ..."

Así las cosas, la diferenciación que los tratadistas que se citan enseguida, hacen entre tasas y precios públicos, debe ser entendida aplicada a la legislación positiva que impera en nuestro país, como la existente entre derechos y productos.

Sobre el particular, R.L.L., en su libro "La recaudación de los precios públicos" señala, entre otras cosas, las siguientes:

"Desde el punto de vista jurídico la polémica se centra, básicamente, en la distinción entre tasa y precio, más concretamente, entre tributo y precio. Distinción que alude -partiendo de su diferente naturaleza- únicamente a su dispar régimen jurídico, y que acarrea importantes consecuencias jurídicas, por cuanto la tasa, como es bien sabido, es un tributo, no así el precio público.-La tasa se diferencia del precio público por la concurrencia de dos notas: a) Es una obligación ex lege, que no tiene su causa en un contrato, a diferencia de lo que ocurre con los precios públicos; b) Origina un ingreso de derecho público que supone la aplicabilidad de una serie de prerrogativas o privilegios propios de este régimen jurídico, como son la vía de apremio, las garantías del crédito tributario, la presunción de legalidad, etc. Estando claras las diferencias conceptuales, la tasa y el precio tienen, empero, un rasgo en común, y es que ambos constituyen recursos adecuados para proporcionar ingresos a los entes públicos, cuando éstos, mediante la prestación de servicios o la realización de actividades, se dirigen a la satisfacción de necesidades públicas de los particulares de forma individualizada.-Llegando a este punto, la cuestión que tradicionalmente se ha suscitado es la relativa a la existencia o no de un criterio general que, ante los pagos ocasionados por los conceptos anteriores, permita dilucidar si nos hallamos ante uno u otro tipo de ingreso.-Históricamente han sido múltiples los criterios que se han intentado utilizar, de entre los que podemos citar: el carácter de servicio público, la esencialidad del mismo, su necesidad, el interés público presente en la realización del servicio o la actividad, el modo de gestión ... Ninguno de los cuales, empero, ha resultado aplicable sin reservas, por dos razones. En primer lugar, por la dificultad inherente a la exacta delimitación del servicio público frente a la simple actividad administrativa.-A ello hay que sumar, en segundo lugar, la crisis actual del criterio enunciado, por efecto del creciente intervencionismo del Estado en la vida económica.-La exacta delimitación entre prestación de servicio público de la simple actividad comercial o industrial de la administración se plantea en términos de su posible reconducción al ámbito del derecho financiero. Posibilidad que se traduce en la necesidad de acercamiento de los primeros a las categorías tributarias, con lo que se conseguiría su subsunción en los principios de justicia tributaria -pese a la dificultad que éstos adquieren al proyectarse sobre figuras distintas del tributo, pues fundamentalmente se asimilan a las tasas-, y que se presenta más distante en el supuesto de la mera actividad económica de la administración.-De ahí que pueda concluirse en la inexistencia de un criterio general, válido, de distinción ‘al que pueda atribuirse una influencia decisiva y constante sobre el carácter jurídico de las relaciones en cuestión’, debiendo convenirse que, en todo caso, la elección de una u otra figura constituye una opción política del legislador.-Como en su momento resaltó el maestro A.D. G. ‘es vano querer encontrar a toda costa un criterio material, visible y seguro de discriminación en una materia en la que domina el arbitrio del legislador y en la que todo se reduce, por tanto, a establecer la impronta que éste haya dado a las relaciones que son objeto de su regulación’. ... En otro orden de consideraciones, debe tenerse en cuenta que el estudio de la naturaleza jurídica de los precios públicos tiene que realizarse necesariamente de modo conjunto con la tasa. La principal razón que avala la anterior afirmación la constituye el hecho de que mediante esta regulación legal se ha operado la escisión del hecho imponible de las tasas para dar lugar a los precios públicos, concluyéndose así en la existencia de dos tipos de recursos diferentes.-STS de 2 de marzo de 1994, FJ 3o. ‘... los precios públicos son recursos de las haciendas locales de nueva implantación y conceptualmente distintos de las tasas, de las que proceden a través, entre otros, de un mecanismo de escisión, al tomar de ellas un elemento del hecho imponible tan característico como la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público municipal que a partir de la ley 39/1988 ya no se exigirá como tasa, sino como precio público.’. ... La dificultad inherente a la distinción entre tasa y precio público, puesta de manifiesto en la insuficiencia de criterios definitivos que operen tal distinción, conlleva, asimismo, la dificultad en la elección del criterio de estudio -conjunto- de ambas figuras, planteándose inicialmente la conveniencia en la adopción de un criterio formal.-Es el caso de M.G. quien lo considera un modo adecuado en el análisis de la verdadera naturaleza de los precios públicos, si bien, matiza la contraposición de la elección de este criterio con el carácter sustancial, actualmente admitido en el estudio de los modos de financiación de la hacienda pública.-De modo que, vista su configuración legal, de ella se extraiga el régimen jurídico que se atribuye a unos y a otras, para, a posteriori, dilucidar si nos hallamos ante una tasa o un precio público. Esto es, si las prestaciones aludidas atienden a un régimen jurídico tributario, de derecho público y naturaleza contributiva, encontrándonos en presencia de una tasa, o, por contra, se enmarcan en una relación jurídica de naturaleza contractual, no contributiva, es decir, un precio.-‘En consecuencia, cuando del conjunto de las normas positivas que regulan una determinada relación se desprende que ésta ha sido configurada con arreglo al esquema del contrato, la prestación del usuario tiene carácter privado; cuando, por el contrario, resulte que con arreglo a la regulación legal de la relación la fuente de las obligaciones de las partes deba reconducirse, no a la voluntad de éstas, sino directamente a la ley, la prestación del particular asume el carácter jurídico de tasa.’ ..."

Por otra parte, F.P. y R., en su obra "Derecho Financiero y Tributario" parte general, comenta en lo conducente:

"En cuanto a la definición del concepto legal de tasa, reproducimos el texto del artículo 26.1.a) de la LGT: ‘Tasas son aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, en la prestación de servicios o en la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca alguna de las circunstancias siguientes: Primera. Que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados: Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.-Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.-Segunda. Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.’.-Esta definición ha sido establecida por la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen legal de las tasas estatales y locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público. Esta ley supone la culminación de un recorrido que comenzó con la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13-V-1989, la cual modificó el concepto de tasa que figuraba en la LGT desde 1963. Originalmente la LGT definía la tasa como un tributo exigido por la utilización o aprovechamiento especial del dominio público o por la prestación de servicios que afecten o beneficien de manera particular a sujetos determinados. La LTPP antes citada estableció una nueva definición. En ella se hicieron salir del ámbito de las tasas, por un lado, los supuestos de utilización o aprovechamiento especial del dominio público y, por otro, los correspondientes a determinados servicios públicos: aquellos en los que no concurrieran las circunstancias de ser servicios o actividades públicas de recepción obligatoria y, además, reservados al sector público.-Las prestaciones exigibles en función de estos supuestos excluidos del ámbito de las tasas pasaron a tener la consideración de precios públicos, nueva categoría de ingreso de derecho público ..."

Finalmente, R.V.C., autor uruguayo, en su libro "Instituciones de Derecho Tributario", señala:

"En nuestro derecho positivo los conceptos de gratuidad y onerosidad se han utilizado como elementos decisivos para distinguir los tributos de los precios, entendidos estos últimos como denominación genérica de todas las contraprestaciones pagadas al Estado por las prestaciones de carácter económico que éste realiza. Esta técnica, recogida en los arts. 10 y 12 del C.T., permite solucionar las dudas y discrepancias que registra la doctrina, que se habían manifestado incluso en la nuestra (supra, 59.2).-Los distintos aspectos que la cuestión plantea, pueden resumirse en las siguientes proporciones: 1. El criterio legal de diferenciación en base a la naturaleza económica o jurídica de la prestación estatal resulta del art. 10, inc. 2, del C.T., que excluye del concepto de tributo ‘las prestaciones pecuniarias realizadas en carácter de contraprestación por el consumo o uso de bienes y servicios de naturaleza económica o de cualquier otro carácter, proporcionados por el Estado, ya sea en régimen de libre concurrencia o de monopolio, directamente, en sociedades de economía mixta o en concesión’. El criterio seguido por esta norma está confirmado por el art. 12, relativo a la tasa, que restringe el carácter de la prestación estatal a la ‘actividad jurídica específica del Estado’.-2. Las prestaciones de naturaleza económica que proporcionan una ventaja o provecho a la contraparte al satisfacer sus necesidades, son, en principio, retribuibles por un precio, denominación genérica que comprende las diversas denominaciones particulares que el derecho positivo les da, como derechos, proventos, primas, peajes, intereses, matrículas, etc.-Se trata de actividades en principio libres, que el Estado asume por razones de oportunidad o conveniencia y que pueden ser cumplidas en régimen de libre concurrencia o de monopolio, sin que esto altere su naturaleza jurídica (art. 10, inc. 2, del C.T.).-3. Los servicios jurídicos comprendidos en el art. 12 son inherentes al Estado, es decir, inseparables de éste. Su elenco depende de cada ordenamiento jurídico-constitucional. En el mundo occidental contemporáneo los ejemplos típicos son la función jurisdiccional (justicia ordinaria, administrativa y penal); dentro de la función administrativa, los actos de autorización, prohibición, aprobación y registro.-4. La fuente de las obligaciones son, respectivamente, el concurso de voluntades y la ley (art. 1246 del C.V., y art. 2o. del C.T.). La ley es la única fuente de la obligación tributaria (art. 10 de la C.); el acuerdo de voluntades es de principio en las transacciones económicas con las excepciones que establezca la ley.-5. En consecuencia, son aplicables a las prestaciones estatales de contenido económico que satisfacen necesidades de quienes las reciben, las reglas del derecho privado con las mencionadas excepciones; es la solución admitida por la doctrina que, por otra parte, encuentra apoyo en el art. 14 del C.T., inc. 2. Por lo general entran en la categoría de los contratos onerosos (art. 1249 del C.C.) y son, por tanto, en principio retribuibles, ya que se da el concepto de ‘ventaja o provecho’, que es la causa jurídica de la obligación de pagar (art. 1287 del C.C.). En cambio, las prestaciones de naturaleza puramente jurídica, que el Estado debe realizar en su calidad de ente soberano, son en principio gratuitas.-6. En virtud del criterio precedente los precios pueden ser fijados por el órgano que realiza la prestación. Esta competencia de principio está generalmente regulada, con mayor o menor precisión, por la ley que organiza la actividad, atendiendo a razones de oportunidad o conveniencia, apreciadas discrecionalmente por el legislador. Esta intervención legislativa encuentra su fundamento en la protección de los consumidores o usuarios -especialmente en el caso de los servicios sociales y de las actividades desarrolladas en régimen de monopolio- frente a posibles excesos de los órganos administrativos que proporcionan los bienes y servicios.-7. Esa regulación adquiere en la práctica las más diversas modalidades, desde la fijación del precio o de la exoneración directamente por la Constitución o la ley, hasta el otorgamiento de las más amplias facultades. ..."

Las transcripciones anteriores permiten ensayar que la doctrina, en términos generales, ha coincidido en establecer la distinción entre derechos (tasas) y productos (precios), con base en dos elementos esenciales, a saber:

a) Los derechos o tasas tienen su origen en la ley, en tanto los productos o precios, si bien encuentran su origen mediato en la ley, en razón de que su percepción se encuentra prevista en un ordenamiento jurídico tributario (C.F. Federal y códigos tributarios estatales), se rige por cláusulas establecidas en un contrato cuya celebración presupone el concierto de voluntades entre las partes que lo pactan.

b) El servicio prestado por el Estado tratándose de derechos si bien requiere la solicitud del gobernado, es de naturaleza obligatoria al configurarse la hipótesis prevista en la ley como generadora del hecho imponible.

Tratándose de precios, la solicitud del servicio es voluntario, ya que el particular no se encuentra obligado al pago de éste por situarse en una hipótesis normativa sino por así haberlo pactado mediante la libre manifestación de su voluntad. No obstante, no queda comprendido en este concepto, la prestación de servicios que resultan indispensables, pues en dicho supuesto se está en presencia de las contribuciones denominadas derechos.

De los elementos asentados, es fácil advertir que tratándose del crédito fiscal que se establece a través del pliego preventivo de responsabilidades no se está ante la presencia de contribuciones ni tampoco de lo que el artículo 3o. del C.F. de la Federación define como productos, pues éste se caracteriza por el concierto de voluntades, es decir, por su origen contractual, en tanto que en la materia que nos ocupa, la responsabilidad es establecida por el Estado, en ejercicio de su facultad fiscalizadora de la hacienda pública, en la que no tiene injerencia la voluntad del funcionario público que resulta responsable ni tampoco se origina con motivo de la prestación de un servicio público o aprovechamiento de un bien de la nación.

Consecuentemente, el ingreso que percibe el Estado en sus funciones de derecho público (fiscalización del erario) consistente en el crédito fiscal que debe cubrir el gobernado, queda incluido dentro de la clasificación de aprovechamiento.

Resulta ilustrativa, en lo conducente, la tesis de jurisprudencia cuyos datos de identificación, rubro y texto, se reproducen a continuación:

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, abril de 1999

"Tesis: 2a./J. 24/99

"Página: 159

"SEGURO SOCIAL. EL REGLAMENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE MULTAS POR INFRACCIÓN A LA LEY RELATIVA Y SUS REGLAMENTOS, EN CUANTO ESPECIFICA LAS SANCIONES ALUDIDAS EN EL ARTÍCULO 304 DE AQUÉLLA, NO SE RIGE POR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA, PREVISTO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 31 CONSTITUCIONAL.-La Suprema Corte en la tesis de jurisprudencia 162, consultable en la compilación de 1995, Tomo I, con el rubro: ‘IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY.’, ha sostenido que al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que ‘son obligaciones de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.’, exige que los elementos esenciales del tributo (sujeto, objeto, base, tasa y época de pago), estén consignados de manera expresa en la ley; y si por otra parte, el artículo 2o. del C.F. de la Federación enumera como contribuciones, limitativamente, los impuestos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos, debe concluirse que el principio de legalidad tributaria no es aplicable a las multas previstas en el Reglamento para la Imposición de Multas por Infracción a la Ley del Seguro Social y sus reglamentos, porque su naturaleza difiere de aquéllas, en cuanto a que éstas son definidas como sanciones económicas de carácter personal que se imponen por acciones u omisiones violatorias de disposiciones generales, pues quedan comprendidas de conformidad con el artículo 3o. del C.F., en el concepto de aprovechamientos."

Los elementos que hasta aquí convergen llevan a concluir en forma preliminar que:

a) La caducidad prevista en el artículo 67 del C.F. de la Federación se refiere al ejercicio de las facultades de las autoridades fiscales para determinar contribuciones omitidas;

b) La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, prevé la facultad de fiscalización de autoridades administrativas para levantar pliegos de responsabilidades con motivo de la responsabilidad que se finque en los funcionarios y demás personal de las entidades respecto de cualquier daño o perjuicio estimable en dinero que sufra la hacienda pública federal o el patrimonio de cualquier entidad de la administración pública paraestatal por actos u omisiones que les sean imputables;

c) La aludida responsabilidad se reputa por disposición expresa del legislador, como crédito fiscal y, en concreto, como aprovechamiento por originarse en el ejercicio de funciones de derecho público (fiscalización de la hacienda pública) del Estado;

Lo anterior permite considerar que, en lo esencial, resulta acertado el criterio adoptado por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en tanto que si bien es cierto que la figura de la caducidad a que se refiere el artículo 67 del C.F. de la Federación se encuentra vinculada con facultades de las autoridades fiscales en relación con contribuciones omitidas, también es verdad que no existe una diferencia sustancial para efectos de la materia de que se trata, entre ese tipo de facultades y las que ejercen los órganos de control facultados para levantar pliegos de responsabilidades, pues en ambos supuestos su actuación se traduce en el despliegue del ejercicio de facultades de fiscalización que culminan con la determinación de créditos fiscales con la que se persigue -también en las dos hipótesis-, el que el fisco y la hacienda pública, respectivamente, se vean resarcidos, en el primer caso, con motivo del incumplimiento de obligaciones establecidas en leyes fiscales y, en el segundo, por el desvío o mal empleo del gasto público con que cuenta la hacienda pública federal.

Cabe precisar que los conceptos de fisco y hacienda pública denotan, en forma común, el tesoro constituido por los ingresos del Estado, siendo el primero de ellos la especie en cuanto alude en forma específica a las contribuciones, impuestos y derechos; y, el segundo, el género por cuanto denota el cúmulo de ingresos obtenidos no sólo por ese concepto, sino de cualquier otro diverso.

Sobre el particular resulta ilustrativa la tesis cuyos datos de identificación, rubro y texto se reproducen a continuación:

"Quinta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: XLI

"Página: 945

"FISCO.-Por fiscal debe entenderse lo perteneciente al fisco; y fisco significa, entre nosotros, la parte de la hacienda pública que se forma con las contribuciones, impuestos o derechos, siendo autoridades fiscales las que tienen intervención, por mandato legal, en la cuestación, dándose el caso de que haya autoridades hacendarias que no son autoridades fiscales, pues aun cuando tengan facultades de resolución en materia de hacienda, carecen de actividad en la cuestación, que es la característica de las fiscales, viniendo a ser el carácter de autoridad hacendaria, el género, y el de autoridad fiscal, la especie."

Asimismo, resulta ilustrativa la cita de doctrina que enseguida se vierte:

"El origen de la palabra fisco se encuentra en el vocablo latino fiscus, que se utilizaba entre los romanos para llamar al tesoro del soberano (rey o emperador) en contraposición al erario, que era el tesoro del Estado; posteriormente se hizo extensivo el vocablo fisco para comprender el tesoro del Estado también, cuando los príncipes llegaron a tener disposición del tesoro público. Las antiguas leyes castellanas dieron el nombre del fisco o cámara del rey al tesoro o patrimonio de la casa real y el de erario al tesoro público o del Estado. Tanto en España, como en América, hoy día, ambos vocablos se consideran sinónimos.

"La voz hacienda tiene su origen en el verbo latino facera, aun cuando algunos sostienen que deriva del árabe ‘ckasena’, que significa cámara del tesoro. Con el adjetivo de pública significa, como lo expresa dicho autor, toda la vida económica de los entes públicos y en sentido estricto hace mención a los ingresos, pertenecientes y gastos de las entidades públicas. La hacienda pública, como organismo y como concepto en el derecho positivo español, aparece por primera vez al crear F.V. la Secretaría de Hacienda, dentro de la organización administrativa del reino español. De ahí pasa a la América Latina, y a México, donde la dependencia del Gobierno Federal encargada de realizar la actividad financiera estatal se ha conocido tradicionalmente como Secretaría de Hacienda, agregándosele posteriormente la innecesaria expresión ‘y de Crédito Público’.

"El fisco es la concreción jurídico-económica del Estado." (S.F. de la Garza. Derecho Financiero Mexicano, E.P., 1992, pp. 81).

De ello se sigue que, en realidad, con las funciones fiscalizadoras que se despliegan por parte de autoridades hacendarias y aquellas que ejercen los órganos de control de las entidades a que alude la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, se persiguen objetos similares en tanto que, además de lo que ya ha quedado puntualizado, en ambos supuestos se arriba a la determinación, en cantidad líquida, de montos adeudados a la hacienda pública, de tal manera que aun cuando es verdad -como lo considera el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito-, que el caso que prevé el artículo 67 del C.F. de la Federación se refiere a ingresos tributarios en tanto derivan de contribuciones omitidas, también es verdad que los montos determinados en los pliegos de responsabilidades, aunque no son de carácter tributario, sí constituyen ingresos fiscales, atendiendo no sólo a la denotación expresa del legislador, sino también a su origen y destino.

Llegar a una conclusión contraria a la de esta ejecutoria contravendría, además de las razones jurídicas expuestas, los principios generales del derecho que imponen a las autoridades el deber de respetar la seguridad jurídica de los gobernados evitando, en lo posible, actuaciones que resulten notoriamente contrarias al principio dispositivo que rige la actuación de las autoridades administrativas en relación con el diverso de certeza que ha sido mencionado, en tanto que la caducidad, en términos del artículo 67 del C.F. de la Federación que se analiza, emerge en el derecho positivo como una más de las variadas normas concretas en que se refleja el principio general de que el derecho no protege al negligente, principio que en el supuesto examinado opera en contra del fisco cuando incurre en inactividad, de tal manera que si la prerrogativa que se le confiere no es ejercida oportunamente, debe sufrir la consecuencia de dicho abandono.

En mérito de lo expuesto, la tesis que con carácter de jurisprudencia debe prevalecer en términos del artículo 192 de la Ley de Amparo, es la siguiente:

-De conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 65 del C.F. de la Federación, las autoridades fiscales tienen facultades para determinar las contribuciones y demás créditos fiscales omitidos como consecuencia del ejercicio de sus facultades de comprobación, pero si dichas facultades no se ejercen en el término señalado por el artículo 67 del referido código se extinguirán por caducidad; por otra parte, acorde con lo establecido en los numerales 45, 46 y 47 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, las autoridades pueden fincar responsabilidades a través de pliegos preventivos a los funcionarios y demás personal de las entidades a que hace referencia su artículo 2o., respecto de cualquier daño o perjuicio estimable en dinero que sufra la hacienda pública federal o el patrimonio de cualquier entidad de la administración pública paraestatal por actos u omisiones que les sean imputables, o bien, por incumplimiento o inobservancia de obligaciones derivadas de la propia ley, inherentes a su cargo o relacionadas con su función o actuación. De lo anterior se concluye que la caducidad prevista en el mencionado precepto 67 es aplicable para levantar pliegos preventivos de responsabilidades, en primer lugar, porque si la caducidad opera por la falta del ejercicio oportuno de atribuciones conferidas en la ley, es claro que no existe una diferencia sustancial, para esos efectos, entre las facultades de las autoridades fiscales relacionadas con contribuciones omitidas y las que ejercen los órganos de control antes señalados, pues en ambos supuestos su actuación se traduce en el despliegue de una fiscalización que culmina con la determinación de créditos fiscales que persiguen el resarcimiento, en un caso, por el incumplimiento de obligaciones fiscales y, en el otro, por el desvío o mal empleo del gasto público; y en segundo lugar, porque las responsabilidades a que se ha hecho referencia tienen, por disposición expresa de la propia ley, el carácter de créditos fiscales, como lo reitera el artículo 4o. del código tributario, al establecer que son aquellos que tiene derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir. Además, ello es congruente con los principios generales del derecho que imponen a las autoridades el deber de respetar la seguridad jurídica de los gobernados, evitando en lo posible actuaciones que resulten contrarias al diverso principio que establece que el derecho no protege al negligente.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis que ha sido denunciada en autos.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos que han quedado precisados en el último considerando de esta resolución.

N.; remítase la tesis jurisprudencial aprobada por esta Segunda Sala al Pleno y a la otra Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito que no intervinieron en la contradicción y al Semanario Judicial de la Federación, para su correspondiente publicación, y envíese testimonio de la presente resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito que intervinieron en esta contradicción y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.D.R., S.S.A.A., J.V.A.A. y presidente G.I.O.M.. Ausente el señor M.M.A.G., por estar haciendo uso de sus vacaciones. Fue ponente el M.J.D.R..

Nota: El rubro a que se alude al inicio de esta ejecutoria corresponde a la tesis 2a./J. 41/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2001, página 493.

La tesis CLIII/90, citada en esta ejecutoria, integró la jurisprudencia 3a./J. 38/93, publicada con en el número 123 en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, Tomo VI, Materia Común, página 100.