Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 35/99. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO SEGUNDO CIRCUITO, POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO Y POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL NOVENO CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

SEGUNDO. Las consideraciones de las ejecutorias pronunciadas por los Tribunales Colegiados de Circuito mencionados, que dieron origen a la denuncia de contradicción, son las siguientes:

Ejecutoria del amparo en revisión 251/98, promovido por F.C.S., pronunciada por el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito:

"CUARTO. Son fundados los agravios relativos a que el Juez de Distrito indebidamente decretó el sobreseimiento en el juicio de garantías.

"El acto reclamado cuya revisión nos ocupa, se hizo consistir sustancialmente en que la autoridad responsable denominada agente cuarto del Ministerio Público del fuero común, no ha decretado la procedencia o improcedencia del ejercicio de la acción penal respecto de los hechos denunciados por el quejoso, ahora recurrente, F.C.S..

"Respecto de dicho acto, el Juez Octavo de Distrito en el Estado de Sinaloa, con residencia en esta ciudad de Mazatlán, estimó que en el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo, puesto que el mismo no afecta de manera directa e inmediata el interés jurídico del peticionario de garantías. Las anteriores consideraciones, a juicio de este tribunal, resultan desacertadas, por lo siguiente:

"Por reforma publicada el 31 de diciembre de 1994 en el Diario Oficial de la Federación, el artículo 21 constitucional fue adicionado con el párrafo siguiente: ‘Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley. ...’. Con lo cual las determinaciones ministeriales definitivas sobre el inejercicio de la acción penal, así como las que contienen su desistimiento, fueron elevadas a la categoría de rango constitucional y quedaron inmersas en el capítulo de garantías individuales. Lo anterior trae como consecuencia que si bien esas determinaciones del Ministerio Público fueron con anterioridad inimpugnables, actualmente ya dejaron de serlo por disposición expresa de la ley; como también, y por igual razón, éstas quedaron salvaguardadas constitucionalmente y tuteladas como una garantía individual en favor del gobernado. Ahora bien, puede suceder que el Ministerio Público se abstenga de pronunciarse respecto al ejercicio o inejercicio de la acción penal, con lo cual habrá quien sostenga que no se actualiza la hipótesis que se implementó en la reforma mencionada, trayendo como consecuencia que el amparo solicitado contra dicha omisión fuera improcedente. Lo anterior no es obstáculo para este tribunal, ya que una interpretación tan estrecha de esta reforma haría nugatorio el espíritu de la misma, la cual se logró después de apasionados debates doctrinales e intensos reclamos de la sociedad que clamaba por la posibilidad de que los afectados pudieran tener algún tipo de acción en contra de tales actos; y si ahora con las reformas se cristalizó tal expectativa, no sería correcto que no se aplicara en todos sus alcances; por ende, la abstención del Ministerio Público de pronunciarse definitivamente respecto al ejercicio o inejercicio de la acción penal, debe ser una omisión reclamable por medio del juicio de amparo, pues qué caso tendría que se puedan impugnar las resoluciones de tal naturaleza, pero no se pueda exigir que se dicten éstas; con lo cual, como se dijo, se haría nugatorio el logro alcanzado, mismo que debe verse adminiculado con lo establecido en el artículo 19 de la Constitución. En efecto, ante tal imperativo del artículo 19 constitucional, fácil es concluir que en el periodo de averiguación previa se impone un deber al Ministerio Público, que no es otro que obtener los datos que deberán ser bastantes para comprobar los elementos del tipo, requisitos que mientras no se cumplan, sea porque el Ministerio Público se niegue a obtener los datos o porque por su propia determinación no obtenga los datos que sean bastantes para la comprobación del cuerpo del delito, entonces opera la infracción del artículo 19 constitucional, y en estas condiciones procede el juicio de garantías para los efectos de que se cumplan los requisitos de esta disposición. Lo anterior es suficiente para revocar la sentencia recurrida y en su lugar entrar al estudio de los conceptos de violación que sobre el particular se señalaron en términos de la fracción III del artículo 91 de la Ley de Amparo."

La anterior ejecutoria dio lugar a la siguiente tesis del Primer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito:

"MINISTERIO PÚBLICO, AMPARO CONTRA SU INACTIVIDAD EN LA AVERIGUACIÓN PREVIA. Por reforma publicada el 31 de diciembre de 1994 en el Diario Oficial de la Federación, el artículo 21 constitucional fue adicionado con el párrafo siguiente: ‘Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley.’. Con lo cual las determinaciones ministeriales definitivas sobre el inejercicio de la acción penal, así como las que contienen su desistimiento, fueron elevadas a la categoría de rango constitucional y quedaron inmersas en el capítulo de garantías individuales. Lo anterior trae como consecuencia que si bien esas determinaciones del Ministerio Público fueron con anterioridad inimpugnables, actualmente ya dejaron de serlo, por disposición expresa de la ley; como también y por igual razón, éstas quedaron salvaguardadas constitucionalmente y tuteladas como una garantía individual en favor del gobernado. Ahora bien, puede suceder que el Ministerio Público se abstenga de pronunciarse respecto al ejercicio o inejercicio de la acción penal, con lo cual, habrá quienes sostengan que no se actualiza la hipótesis que se implementó en la reforma mencionada, trayendo como consecuencia que el amparo solicitado, contra dicha omisión fuera improcedente. Lo que no se considera atinado ya que una interpretación tan literal de esa reforma haría nugatorio el espíritu de la misma, la cual se logró después de apasionados debates doctrinales e intensos reclamos de la sociedad que clamaba por la posibilidad de que los afectados pudieran tener algún tipo de acción en contra de tales actos, y si ahora con las reformas se cristalizó tal expectativa, no sería correcto que no se aplicara en todos sus alcances; por ende, la abstención del Ministerio Público de pronunciarse definitivamente respecto al ejercicio o inejercicio de la acción penal, debe ser una omisión reclamable por medio del juicio de amparo, pues qué caso tendría que se puedan impugnar las resoluciones de tal naturaleza, pero no se pueda exigir que éstas se dicten."

Ejecutoria del amparo en revisión 127/98, promovido por V.H.J., pronunciada por el Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito:

"CUARTO. Los agravios que formula la parte recurrente son infundados.

"En efecto, este Tribunal Colegiado advierte que es inexacto lo aseverado por el inconforme en el sentido de que el Juez de Distrito omitió entrar al estudio del acto reclamado consistente en la abstención del agente del Ministerio Público responsable en ‘... proceder a la consignación de la averiguación previa penal No. 321/II/97, seguida ante dicha fiscalía desde el 27 de febrero de 1997, esto a pesar de estar satisfechos los requisitos del artículo 16 de la Constitución Federal ...’, pues del análisis del fallo que se revisa se desprende que el a quo sí se ocupó de dicho acto, sólo que decretó al efecto el sobreseimiento del juicio por estimar que el quejoso aquí recurrente carece ‘... de interés jurídico, pues tal acto no encuadra en ninguno de los supuestos en los que el ofendido puede promover el juicio constitucional, en la medida de que tal negativa no produce una afectación directa en sus llamados derechos sustantivos (como lo son la vida, la libertad, papeles, posesiones o derechos), caso en el cual sí se verían conculcadas sus garantías individuales. En este contexto, se concluye que en atención a que el acto omitido antes señalado no incide en la esfera jurídica del quejoso, causándole una afectación directa a su persona, propiedades, posesiones y derechos, y siendo este requisito indispensable para la procedencia del juicio constitucional, dado que en términos de lo dispuesto en el artículo 4o. de la Ley de Amparo, únicamente puede promoverse por la parte a quien perjudique la ley o el acto reclamado y seguirse por su representante o defensor cuando el acto emane de una causa penal, es incuestionable que por todo ello se actualiza en relación al primero de los actos reclamados la causa de improcedencia analizada ...’ (f. 184 vta. y 185).

"En estas condiciones, resulta evidente que la omisión aducida al respecto por el inconforme, es inexistente; debiendo señalarse a éste que la abstención del Juez de Distrito de analizar la constitucionalidad del relacionado acto y la pretendida transgresión a lo preceptuado por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, obedeció precisamente al sobreseimiento decretado en el juicio y por ello, ningún agravio le irroga, atento al criterio sustentado por la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 509 que aparece publicada a fojas 335 del A. al Semanario Judicial de la Federación correspondiente a los años 1917-1995, T.V., Materia Común, que a la letra dice: ‘SOBRESEIMIENTO. NO PERMITE ENTRAR AL ESTUDIO DE LAS CUESTIONES DE FONDO. No causa agravio la sentencia que no se ocupa de los razonamientos tendientes a demostrar la violación de garantías individuales por los actos reclamados de las autoridades responsables, que constituyen el problema de fondo, si se decreta el sobreseimiento del juicio.’.

"En cuanto a lo resuelto por el Juez de Distrito en el sentido antes expuesto, este órgano colegiado lo considera correcto, porque efectivamente, la abstención del agente del Ministerio Público responsable en decidir si ejercita o no la acción penal de su competencia, por encontrarse la averiguación previa en su fase de integración, no es un acto que incida en la esfera de derechos del gobernado, ni que lesione por tanto su interés jurídico, cuenta habida que la determinación relativa a si está o no perfeccionada una averiguación y si se surten o no los supuestos para el ejercicio de la acción penal, es de la competencia exclusiva del Ministerio Público, por así consignarlo el artículo 21 de la Constitución Federal, lo que implica que dentro del patrimonio jurídico del particular no se encuentra la atribución relativa a decidir si los elementos de convicción que obran en la averiguación previa son suficientes o no para ejercitar la citada acción, ya que aceptar lo contrario equivaldría a violentar el mandato supremo contenido en el invocado precepto de nuestra Carta Magna, lo cual es jurídicamente inadmisible, pues aun cuando en el párrafo cuarto del mismo, adicionado por decreto del treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se estableció la posibilidad de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, tal derecho sólo se actualiza cuando el Ministerio Público ha emitido ya una determinación en el anotado sentido, hipótesis que no se surte cuando, como en el caso sucede, lo combatido es la omisión en resolver sobre el ejercicio o inejercicio de la acción penal, pues dicho proceder, si bien se relaciona de manera indirecta con la reparación del daño, sin embargo, no está específicamente encuadrado dentro de los aludidos supuestos que prevén los artículos 21 de la Constitución Federal y 10 de la Ley de Amparo; de ahí que al no existir al efecto un derecho tutelado en favor del gobernado, tampoco se surte el interés jurídico del mismo para combatir el acto en cuestión a través del juicio de garantías, circunstancia que actualiza al respecto la causa de improcedencia establecida por el artículo 73, fracción V, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resultando por tanto acertada la determinación del Juez de Distrito que así lo consignó, lo cual priva de sustento a lo expresado en contrario por el recurrente.

"Conforme a los razonamientos que han quedado expuestos, puede válidamente concluirse que el criterio jurisprudencial invocado en la demanda de garantías y en el escrito de expresión de agravios, cuyo rubro es: ‘MINISTERIO PÚBLICO, PROCEDENCIA DEL AMPARO CONTRA EL, POR NO INTENTAR LA ACCIÓN PENAL.’, al versar sobre una situación en la cual el representante social decidió ya no ejercitar la acción penal de su competencia, no resulta aplicable al caso, donde lo reclamado es precisamente la omisión en resolver si se ejercita o no tal acción, circunstancia que impide jurídicamente la transgresión del mismo por el juzgador federal, quien por otra parte, evidentemente no estaba en aptitud de valorar si la averiguación previa de que se trata está o no perfeccionada para su consignación ante la autoridad judicial, puesto que tal cuestión, además de aludir al fondo del amparo, que no se analizó en la especie, según quedó expuesto con antelación, no forma parte de los derechos tutelados por la ley en favor de los gobernados y, por consiguiente, no puede ser dilucidada en el juicio de garantías, dado que el mismo, acorde a lo estatuido por el artículo 4o. de la ley de la materia, sólo puede ser promovido por quien sufre una lesión jurídica con la emisión del acto reclamado, situación que en el presente negocio no se surte por las expresadas razones, lo cual, en oposición a lo que sostiene el inconforme, hace aplicable al presente caso, por su espíritu, los criterios jurisprudenciales que invocó en su resolución el Juez de Distrito.

"En consecuencia, al ser correctos los motivos y fundamentos invocados por el a quo en la sentencia recurrida y al existir además congruencia entre los considerandos y el punto resolutivo único de ese fallo, forzoso es concluir que el mismo no irroga ningún agravio a la parte recurrente, debiendo por ello ser confirmado en sus términos."

La anterior ejecutoria dio lugar a la siguiente tesis del Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito:

"MINISTERIO PÚBLICO, IMPROCEDENCIA DEL AMPARO CONTRA EL, POR NO RESOLVER SI EJERCITA O NO LA ACCIÓN PENAL. La abstención del agente del Ministerio Público en resolver si ejercita o no la acción penal de su competencia, por encontrarse la averiguación previa en su fase de integración, no es un acto que incida en la esfera de derechos del gobernado, ni que lesione por tanto su interés jurídico, cuenta habida que la determinación relativa a si está o no perfeccionada una averiguación y si se surten o no los supuestos para el ejercicio de la acción penal, es de la competencia exclusiva del Ministerio Público, por así consignarlo el artículo 21 de la Constitución Federal, lo que implica que dentro del patrimonio jurídico del particular no se encuentra la atribución relativa a decidir si los elementos de convicción que obran en la averiguación previa son suficientes o no para ejercitar la citada acción, ya que aceptar lo contrario equivaldría a violentar el mandato supremo contenido en el invocado precepto de nuestra Carta Magna, lo cual es jurídicamente inadmisible, pues aun cuando en el párrafo cuarto del mismo, adicionado por decreto del treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se estableció la posibilidad de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, tal derecho sólo se actualiza cuando el Ministerio Público ha emitido ya una determinación en el anotado sentido, hipótesis que no se surte cuando lo combatido es la omisión en resolver sobre el ejercicio o inejercicio de la acción penal, pues dicho proceder, si bien se relaciona de manera indirecta con la reparación del daño, sin embargo, no está específicamente encuadrado dentro de los aludidos supuestos que prevén los artículos 21 de la Constitución Federal y 10 de la Ley de Amparo, de ahí que, al no existir al efecto un derecho tutelado en favor del gobernado, tampoco se surte el interés jurídico del mismo para combatir el acto en cuestión a través del juicio de garantías, circunstancia que actualiza al respecto la causa de improcedencia establecida por el artículo 73, fracción V, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

Ejecutoria del amparo en revisión 98/97, promovido por A.N.M., pronunciada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito:

"TERCERO. Son infundados los agravios hechos valer.

"Es cierto, como lo refiere el recurrente, que de su demanda de garantías se aprecia que la promovió a fin de que mediante la concesión del amparo solicitado la autoridad responsable se viera forzada a dictar un proveído en las diligencias de la averiguación previa número 294/96 y determinara si consignaba o no tales diligencias; también lo es que, tal como está planteado, el caso no se refiere a una negativa al ejercicio de la acción penal o a un desistimiento de la misma. Sin embargo, debe convenirse con el Juez de Distrito a quo en cuanto a que es improcedente la acción intentada, porque el mismo sentido de afectación que tienen los actos del Ministerio Público en el sentido de ejercitar o no la acción penal o de desistir de la misma, lo tiene la falta de dictado de un acuerdo que determine si es legal consignar, o en su caso archivar, las diligencias de averiguación previa; para demostrar lo anterior basta considerar que en caso de que se acordara su consignación y, por ende, el ejercicio de la acción penal, el amparo resultaría improcedente y lo mismo sucedería en el supuesto de que se determinara el no ejercicio de la acción penal y el consiguiente archivo de las diligencias, todo ello al tenor de las tesis invocadas por el Juez de Distrito. Cabe añadir que el hecho de que el agente del Ministerio Público no acuerde la consignación o el archivo de las diligencias correspondientes, ningún perjuicio le ocasiona al ahora recurrente, porque la circunstancia de haber acreditado que rindió declaración ante el Ministerio Público sobre ciertos hechos respecto de los cuales formuló querella I.E.E., no deriva derecho consagrado por norma legal alguna, para exigir que el referido agente resuelva y determine la suerte que han de correr las multicitadas diligencias de averiguación previa; máxime si tiene en cuenta que la actuación de éste no se rige por el artículo 17 constitucional que categóricamente se refiere a los órganos del Estado conceptuados como tribunales, calidad de la cual carecen los agentes del Ministerio Público, como es el señalado como responsable."

La anterior ejecutoria dio lugar a la siguiente tesis del Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito:

"AMPARO, IMPROCEDENCIA DEL, CONTRA LA FALTA DE RESOLUCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO EN AVERIGUACIÓN PREVIA QUE DETERMINE EL EJERCICIO O NO DE LA ACCIÓN PENAL. El juicio de garantías en que el acto reclamado se hace consistir en la omisión del Ministerio Público de resolver el ejercicio o no de la acción penal es improcedente, habida cuenta de que la abstención de tal determinación por el órgano ministerial, ningún perjuicio ocasiona al quejoso, en virtud de que por ahora no existe disposición legal secundaria que consagre en su favor, el interés jurídico para exigir que el representante social resuelva y determine las consecuencias jurídicas de las averiguaciones de los ilícitos que son de su conocimiento."

TERCERO. En primer lugar debe determinarse si en el caso existe contradicción de criterios, pues sólo en tal supuesto es dable determinar cuál es el que debe prevalecer.

Para que exista materia a dilucidar respecto de cuál criterio es el que debe prevalecer, debe existir, cuando menos formalmente, una oposición de criterios jurídicos en los que se analice la misma cuestión; es decir, para que se surta su procedencia, la contradicción denunciada debe referirse a las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidos dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas.

En otras palabras, existe contradicción de criterios cuando concurren los siguientes supuestos:

a) Que al resolver los negocios se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes;

b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas, y

c) Que los diferentes criterios provengan del examen de los mismos elementos.

Al respecto, es aplicable la siguiente jurisprudencia:

"Octava Época

"Instancia: Cuarta Sala

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: 58, octubre de 1992

"Tesis: 4a./J. 22/92

"Página: 22

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, o de la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

"Contradicción de tesis 76/90. Sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero del Cuarto Circuito y Primero del Décimo Noveno Circuito. 12 de agosto de 1991. Cinco votos. Ponente: I.M.C.. Secretario: N.G.D..

"Contradicción de tesis 30/91. Sustentadas por los Tribunales Colegiados Tercero y Cuarto, ambos del Primer Circuito en Materia de Trabajo. 2 de marzo de 1992. Cinco votos. Ponente: I.M.C.. Secretario: P.J.H.M..

"Contradicción de tesis 33/91. Sustentadas por los Tribunales Colegiados Sexto en Materia de Trabajo del Primer Circuito y actualmente Primer Tribunal Colegiado del Décimo Tercer Circuito. 16 de marzo de 1992. Cinco votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: R.G.A..

"Contradicción de tesis 71/90. Sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito y el Tribunal Colegiado del Décimo Tercer Circuito. 30 de marzo de 1992. Cinco votos. Ponente: C.G.V.. Secretario: E.Á.T..

"Contradicción de tesis 15/91. Sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito, el Segundo Tribunal Colegiado del Séptimo Circuito y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito. 17 de agosto de 1992. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: C.G.V.. Secretario: E.Á.T..

"Tesis de jurisprudencia 22/92. Aprobada por la Cuarta Sala de este Alto Tribunal en sesión privada celebrada el cinco de octubre de mil novecientos noventa y dos. Unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: presidente C.G.V., J.D.R., I.M.C. y J.A.L.D.. Ausente: F.L.C., previo aviso.

"Nota: Esta tesis también aparece en el A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, T.V., Materia Común, Primera Parte, tesis 178, página 120."

Establecido lo anterior, es procedente examinar si en la especie se da o no contradicción de criterios.

El Primer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito sostuvo que el juicio de amparo sí es procedente en contra de la abstención del Ministerio Público de pronunciarse definitivamente respecto al ejercicio o inejercicio de la acción penal.

El Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, por su parte, sostuvieron que el juicio de amparo es improcedente en contra de la abstención del Ministerio Público de resolver si ejercita o no la acción penal.

Así las cosas, esta Primera Sala considera que sí existe la contradicción de tesis denunciada, por las siguientes razones:

a) Los tres Tribunales Colegiados mencionados examinaron si es procedente el juicio de amparo en contra de la abstención del Ministerio Público de pronunciarse sobre si ejercita o no la acción penal;

b) Los tres Tribunales Colegiados adoptaron posiciones o criterios jurídicos discrepantes: Uno consideró que sí procede el juicio de amparo y los otros dos que no;

c) La diferencia de criterios se presenta en las consideraciones y razonamientos de las sentencias respectivas, y

d) Los diferentes criterios provienen del examen de los mismos elementos, dado que los tres Tribunales Colegiados sostuvieron su criterio interpretando el artículo 21 constitucional.

CUARTO. Esta Primera Sala considera que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que se sustenta en la presente resolución, en atención a los siguientes razonamientos.

Hasta antes del primero de enero de mil novecientos noventa y cinco, las resoluciones del Ministerio Público de no ejercicio o desistimiento de la acción penal eran inimpugnables.

La referida situación se vio modificada con la reforma al artículo 21 constitucional, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que entró en vigor al día siguiente, es decir, el primero de enero de mil novecientos noventa y cinco.

El referido decreto, en lo conducente, dispone:

"Artículo 21. ...

"...

"Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley.

"La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.

"La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema de seguridad pública.

"Transitorios:

"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con excepción de lo dispuesto en los artículos octavo y noveno siguientes.

"...

"Octavo. Las reformas al artículo 105, entrarán en vigor en la misma fecha en que entre en vigor la ley reglamentaria correspondiente.

"Noveno. Los procesos a que aluden los artículos que se reforman, iniciados con anterioridad continuarán tramitándose conforme a las disposiciones vigentes al entrar en vigor el presente decreto.

"Las reformas a la fracción XVI del artículo 107, entrarán en vigor en la misma fecha en que entren en vigor las reformas a la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales.

"...

"Décimo primero. En tanto se expidan las disposiciones legales, reglamentarias y acuerdos generales a que se refieren los preceptos constitucionales que se reforman por el presente decreto, seguirán aplicándose los vigentes al entrar en vigor las reformas, en lo que no se opongan a éstas. ..."

De la anterior transcripción se desprende que la reforma al artículo 21 de la Constitución General de la República, en la parte que interesa, párrafo cuarto, estableció la posibilidad, antes no existente, de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, sin que sea óbice que a la fecha no se haya establecido en las leyes ordinarias la vía jurisdiccional para impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, toda vez que este Alto Tribunal ya se ha pronunciado en otras ocasiones sobre la procedencia del juicio de amparo indirecto en contra de las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, para hacer efectiva la garantía de seguridad jurídica consignada en el citado artículo 21 constitucional, razón por la cual este presupuesto se da por sentado y sirve de apoyo para el criterio que se propone en este proyecto, como se verá más adelante.

Al respecto, resultan aplicables la siguiente tesis jurisprudencial y tesis aislada, sostenidas por el Tribunal Pleno:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, diciembre de 2000

"Tesis: P./J. 128/2000

"Página: 5

"ACCIÓN PENAL. EL ARTÍCULO 21, PÁRRAFO CUARTO, CONSTITUCIONAL, SE ERIGE EN GARANTÍA DEL DERECHO DE IMPUGNAR LAS RESOLUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO SOBRE EL NO EJERCICIO O DESISTIMIENTO DE AQUÉLLA. En la iniciativa presidencial que dio origen a la reforma al artículo 21 constitucional, que entró en vigor el 1o. de enero de 1995, se reconoció la necesidad de someter al control jurisdiccional las resoluciones sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, con el propósito de garantizar los derechos de las víctimas y la protección misma de la sociedad, evitando que algún delito quede, injustificadamente, sin persecución. Del dictamen elaborado por las Comisiones Unidas de Justicia, Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en cuanto a la iniciativa en comento descuella, como elemento preponderante, la determinación de hacer efectiva la seguridad jurídica de los gobernados en lo referente a las funciones que el Ministerio Público tiene encomendadas de perseguir los delitos y ejercer la acción penal, otorgando a aquéllos la oportunidad de impugnar las determinaciones respecto del no ejercicio y desistimiento de la acción penal, para lograr, por un lado, que las víctimas de los delitos o sus familiares obtengan una reparación del daño; por otro, que se abata la impunidad; y, además, que se impida que por actos de corrupción, la representación social no cumpla con sus funciones constitucionales. A su vez, el dictamen emitido respecto de la iniciativa presidencial por las Comisiones Unidas de la Cámara de Diputados, que dio paso a la aprobación con modificaciones de la citada iniciativa, pone de relieve el propósito legislativo de elevar al carácter de garantía individual el derecho de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, para hacer efectivo el respeto a la seguridad jurídica. Esos antecedentes legislativos son reveladores del nacimiento de la garantía individual de impugnar las resoluciones de mérito, por lo que es factible lograr que, mediante el juicio de amparo, el Ministerio Público, por vía de consecuencia, ejerza la acción penal o retire el desistimiento.

"Amparo en revisión 32/97. 21 de octubre de 1997. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: A.C.G..

"Amparo en revisión 961/97. 21 de octubre de 1997. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: A.C.G..

"Amparo en revisión 2096/98. 25 de mayo de 1999. Unanimidad de diez votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretaria: M.M.G..

"Amparo en revisión 2880/97. 11 de noviembre de 1999. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J.V.A.A. y J. de J.G.P.. Ponente: J. de J.G.P.; en su ausencia hizo suyo el proyecto O.S.C. de G.V.. Secretaria: G.M.O.B..

"Amparo en revisión 3535/97. 15 de noviembre de 1999. Once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: J.C.R.N..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintisiete de noviembre en curso, aprobó, con el número 128/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintisiete de noviembre de dos mil.

"Nota: Las ejecutorias relativas a los amparos en revisión 32/97 y 961/97, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., diciembre de 1997, páginas 26 y 57, respectivamente."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, diciembre de 1997

"Tesis: P. CLXIV/97

"Página: 56

"ACCIÓN PENAL. LA GARANTÍA QUE TUTELA EL DERECHO DE IMPUGNAR LAS RESOLUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO SOBRE EL NO EJERCICIO O DESISTIMIENTO DE AQUÉLLA, NO SE ENCUENTRA SUJETA A QUE SE ESTABLEZCA EN LEY LA VÍA JURISDICCIONAL DE IMPUGNACIÓN ORDINARIA, POR LO QUE MIENTRAS ÉSTA NO SE EXPIDA, EL JUICIO DE AMPARO ES PROCEDENTE EN FORMA INMEDIATA PARA RECLAMAR TALES RESOLUCIONES. De la reforma al artículo 21, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entró en vigor el 1o. de enero de 1995, y de los antecedentes legislativos que le dieron origen, se desprende el reconocimiento en favor del querellante, denunciante, víctima del delito o de los familiares de ésta, del derecho de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, correspondiente al derecho de exigir al Estado la persecución de los delitos, lo que se traduce en el nacimiento de una garantía individual, cuyo respeto no puede considerarse postergado o sujeto a la condición suspensiva de que el legislador ordinario, en los diferentes fueros, emita las disposiciones legales que reglamenten el instrumento para impugnar por la vía jurisdiccional ordinaria las determinaciones de mérito, puesto que ante la vigencia de la disposición constitucional relativa, la protección del derecho garantizado es inmediata, ya que, en tal hipótesis, no se requieren medios materiales o legales diferentes de los existentes para que la autoridad cumpla cabalmente y desde luego, con el mandato constitucional de investigar y perseguir los delitos, siendo obvio que dentro del sistema constitucional mexicano, el medio para controlar directamente el cumplimiento de esas funciones es el juicio de amparo. Por consiguiente, la ausencia de ordenamientos legales que precisen la vía jurisdiccional ordinaria para impugnar por la vía de legalidad las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, no impide que tales determinaciones puedan ser reclamadas de modo inmediato y en tanto se expidan las leyes ordinarias, a través del juicio de amparo, dado que al estar regulada la actuación relativa de la representación social por la propia Constitución Política, entre otros de sus preceptos, en los artículos 14 y 16, bien puede y debe examinarse esa actuación en el juicio de garantías. Arribar a una postura que sobre el particular vede la procedencia del juicio de amparo, sería tanto como desconocer la existencia de la mencionada garantía individual y el objetivo y principios que rigen al juicio de amparo, que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es procedente contra leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales.

"Amparo en revisión 32/97. J.L.G.B.Z.. 21 de octubre de 1997. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: A.C.G..

"Amparo en revisión 961/97. A.S. de H.. 21 de octubre de 1997. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: A.C.G..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el once de noviembre en curso, aprobó, con el número CLXIV/1997, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a once de noviembre de mil novecientos noventa y siete."

Resulta inconcuso que las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, no pueden escapar del control constitucional mediante su examen en el juicio de amparo, pues, fundamentalmente, deben ajustarse a los mandatos constitucionales en los que las funciones relativas encuentran su origen, justificación y regulación; luego, a pesar de que existiera ya un medio legal ordinario para impugnar tales determinaciones, sin lugar a dudas la resolución jurisdiccional que al respecto recayera podría ser materia del juicio de garantías, pues por ser ésta también un acto autoritario que debe ceñirse a los lineamientos constitucionales, en definitiva sería en este juicio en el que tendría que analizarse la actividad que sobre el particular hubiera desplegado la representación social.

Ahora bien, esta Primera Sala considera que la inactividad del Ministerio Público en la averiguación previa produce los mismos o aun más graves efectos que los de una resolución expresa de no ejercicio de la acción penal, en atención a los antecedentes legislativos de la reforma, partiendo desde la exposición de motivos de la iniciativa presidencial, hasta los dictámenes formulados por las comisiones encargadas por las colegisladoras Cámara de Senadores y Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, de los cuales se puede desentrañar el propósito perseguido al efecto por el Poder Revisor de la Constitución.

La iniciativa de reforma que el presidente de la República formuló, en lo conducente establece:

"... El mejoramiento de la justicia y la seguridad son dos de los imperativos más urgentes que enfrenta nuestro país. El bienestar de los mexicanos se funda en la seguridad de sus personas y de sus bienes. Ante la comisión de ilícitos, incluso por quienes debieran vigilar el cumplimiento de la ley, se ha acrecentado la desconfianza hacia las instituciones, los programas y las personas responsables de la impetración y procuración de justicia y de la seguridad pública. La ciudadanía tiene la percepción de un desempeño judicial y policial que no siempre es eficaz y dotado de técnica, ética y compromiso de servicio.

"...

"El Ministerio Público, como responsable de los intereses de la sociedad, que actúa como una institución de buena fe, cumple una función básica en la defensa de la legalidad al perseguir los delitos que atenten contra la paz social. Este es el fundamento que justifica que esa institución tenga, en principio, encomendado el ejercicio de la acción penal de manera exclusiva y excluyente. Sin embargo, la iniciativa prevé la creación de instrumentos para controlar la legalidad de las resoluciones de no ejercicio de la acción penal, con lo que se evitará que, en situaciones concretas, tales resoluciones se emitan de manera arbitraria.

"...

"Ministerio Público

"Procedimientos legales para impugnar el no ejercicio de la acción penal.

"Se propone sujetar al control de legalidad las resoluciones de no ejercicio de la acción penal del Ministerio Público, dejando al legislador ordinario el definir la vía y la autoridad competente para resolver estas cuestiones. Nuestra Constitución encomienda la persecución de los delitos al Ministerio Público y le confiere la facultad de ejercitar la acción penal siempre que existan elementos suficientes para confirmar la presunta responsabilidad de una persona y la existencia del delito. Cuando no lo hace, aun existiendo estos elementos, se propicia la impunidad y, con ello, se agravia todavía más a las víctimas o a sus familiares. No debe tolerarse que por el comportamiento negligente y, menos aún, por actos de corrupción, quede ningún delito sin ser perseguido.

"Por esta razón, la iniciativa plantea adicionar un párrafo al artículo 21 constitucional a fin de disponer que la ley fije los procedimientos para impugnar las resoluciones del Ministerio Público que determinen el no ejercicio de la acción penal. De esta manera, la propuesta plantea que el Congreso de la Unión o, en su caso, las Legislaturas Locales analicen quiénes habrán de ser los sujetos legitimados, los términos y condiciones que habrán de regir al procedimiento y la autoridad competente que presente la cuestión para su resolución, que podrá ser jurisdiccional o administrativa, según se estime conveniente. Con lo anterior se pretende zanjar un añejo debate constitucional, que en los hechos impidió que las omisiones del Ministerio Público fueran sujetas a un control de legalidad por un órgano distinto. ..."

Tal iniciativa pone de relieve el reconocimiento del Ejecutivo Federal de que el desempeño judicial y policial no siempre es eficaz, en la medida en la que no siempre está dotado de técnica, ética y compromiso de servicio, lo cual acrecenta la desconfianza hacia las instituciones. Lo anterior trae consigo la necesidad de someter al control de órganos distintos del Ministerio Público, las resoluciones de éste sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, con el propósito de garantizar los derechos de las víctimas y la protección misma de la sociedad, evitando que algún delito quede sin ser perseguido sin la correspondiente justificación jurídica; en la inteligencia de que originalmente le corresponde al legislador ordinario definir la vía y autoridad competente para sujetar al control de legalidad tales resoluciones, a fin de zanjar con ello un antiguo debate constitucional, que en los hechos impidió que las omisiones del Ministerio Público fueran sujetas a un control de legalidad por un órgano distinto.

El dictamen elaborado por las Comisiones Unidas de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en cuanto a la iniciativa en comento, en la parte que al caso interesa, es del siguiente tenor:

"H. Asamblea:

"A las Comisiones Unidas de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera Sección, fue turnada para su estudio y dictamen, la iniciativa de proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 21; 73, fracción XXIII; 79, fracciones II y V; 89, fracciones II, III, XVI y XVIII; 94; 95, fracciones II, III, V y VI; 96; 97; 98; 99; 100; 101; 102, apartado A; 103; 104, fracción IV; 105; 106; 107, fracciones VIII, XI, XII, XIII y XVI; 108; 110; 111; 116, fracción III; 122, fracción VII y 123, apartado B, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"...

"Los cambios que propone el titular del Ejecutivo Federal, tocarán de raíz algunas de las causas que generan desconfianza de los ciudadanos en las autoridades. En muchas ocasiones las denuncias de los ciudadanos no son atendidas, en otras el Ministerio Público no actúa y la víctima de un delito queda al margen del proceso. La iniciativa, en caso de aprobarse, permitirá que en la legislación se establezcan mecanismos efectivos para impugnar las resoluciones del Ministerio Público, cuando éste decida no ejercitar la acción penal.

"Por ello, se debe adicionar al artículo 21, un procedimiento para impugnar las resoluciones del Ministerio Público que determinen el no ejercicio de la acción penal. Es así que se someterá al control de la legalidad las resoluciones del Ministerio Público, que de conformidad con la Constitución, tiene encomendada la persecución de los delitos y el ejercicio de la acción penal, cuando para ello existen elementos suficientes sobre la probable responsabilidad penal y elementos suficientes sobre la existencia del delito. Con esta reforma se busca lograr que las víctimas o sus familiares logren una reparación del daño, se abata la impunidad y, todavía más, al mismo tiempo busca impedir que por actos de corrupción, el Ministerio Público no cumpla con su tarea fundamental.

"La iniciativa prevé que sea la legislación secundaria la que fije los procedimientos para impugnar la resolución del no ejercicio de la acción penal. Serán, en consecuencia, el Congreso de la Unión o las Legislaturas Locales las que determinen los términos y condiciones que habrán de regir el procedimiento, el que podrá ser determinado por vía administrativa o jurisdiccional, con lo que por fin se logrará terminar con el añejo debate en torno al monopolio de la acción penal, que presupone que las resoluciones del Ministerio Público no sean sujetas a un control de legalidad ejercido por un órgano distinto. ..."

Del anterior dictamen aprobatorio de la iniciativa presidencial, descuellan como elementos determinantes el hacer efectiva la seguridad jurídica de los gobernados en lo referente a las funciones que el Ministerio Público tiene encomendadas de perseguir los delitos y ejercitar la acción penal, otorgando a aquéllos la oportunidad de impugnar las determinaciones respecto del no ejercicio y desistimiento de la acción penal, con un interés múltiple, a precisar, por un lado, que las víctimas de los delitos o sus familiares logren una reparación del daño; por otro, que se abata la impunidad y, además, que se impida que por actos de corrupción la representación social no cumpla con sus funciones constitucionales; destacándose con ello el interés del Constituyente Permanente de eliminar de raíz algunas causas que generan desconfianza de los ciudadanos en las autoridades, al señalar expresamente que en muchas ocasiones las denuncias no son atendidas y en otras el Ministerio Público no actúa, por lo cual la víctima queda al margen del proceso.

A su vez, el dictamen emitido respecto de la iniciativa presidencial por las Comisiones Unidas de la Cámara de Diputados, dice en lo que interesa:

"... Procurador general de la República y no ejercicio o desistimiento de la acción penal.

"La impunidad es el incentivo y el estímulo más eficaz para la comisión del delito. Para evitar el incremento en el índice delictivo, hoy la sociedad mexicana toda, reclama que el representante social de buena fe, cumpla íntegramente con sus funciones, fundamentalmente, en la pronta integración de la averiguación previa, con respeto a las garantías individuales y sustentada en las diligencias legalmente necesarias para comprobar los elementos del tipo y la probable responsabilidad. Concluida esta etapa de la indagatoria, el agente del Ministerio Público en la inmediatez, deberá ejercitar la acción penal.

"La iniciativa del presidente de la República, contiene reformas jurídicas de la mayor importancia para garantizar que todo querellante o denunciante cuente, por disposición constitucional, con un instrumento jurídico que le permita impugnar los acuerdos de esa autoridad, cuando considere que el no ejercicio de la acción o el desistimiento le causan agravio.

"La iniciativa prevé que las resoluciones del Ministerio Público Federal sobre el no ejercicio de la acción penal podrían ser impugnadas, según lo determinara la ley. Se responde así, a un cuestionamiento general que si bien reconocía que el denunciante, querellante u ofendido podían ocurrir al procurador general de la República cuando en vista de la averiguación previa, el agente del Ministerio Público facultado para hacerlo, determinara que no era de ejercitarse la acción penal por el hecho que se hubiesen denunciado como delitos o por los que se hubiese presentado querella, a efecto de que fuera el procurador quien en términos del artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales, decidiera en definitiva si debía o no ejercitarse la acción penal, no procediendo recurso alguno contra su resolución, no dejaba de considerar ese cuestionamiento que la naturaleza y alcances mismos de la materia penal hacía conveniente y justo que existiera un derecho de impugnación ante autoridad distinta para dar las garantías formales y sustantivas de imparcialidad.

"Las comisiones que dictaminan no sólo observan que las comisiones de la colegisladora, en su dictamen, comparten la propuesta del Ejecutivo Federal sino que amplían el objeto de impugnación para hacer susceptible de ella también a las resoluciones del Ministerio Público sobre desistimiento de la acción penal.

"Asimismo, como habrá de verse en el capítulo de este dictamen referido a las modificaciones que el Pleno del Senado de la República hizo al dictamen y proyecto de decreto relativo, formulado por sus comisiones competentes, se atendió otro punto que estaba presente en la discusión y que en lo particular se expresó en el foro de consulta celebrado en esta Cámara de Diputados el 16 de diciembre de este año, en cuanto a dejar claro en el texto constitucional que el medio de impugnación sería jurisdiccional.

"Estiman estas comisiones unidas que la medida propuesta logrará la paulatina confianza de la ciudadanía en las instituciones de procuración de justicia, al saber que su indagatoria no será archivada o enviada a reserva por un simple acuerdo unilateral de autoridad, como ocurre hasta ahora; la víctima del delito o los ofendidos y los interesados, de conformidad con los términos que establezca la ley, podrán impugnar los acuerdos del Ministerio Público en lo referente al no ejercicio de la acción o al desistimiento. ..."

El anterior dictamen, que dio paso a la aprobación con modificaciones de la iniciativa presidencial, pone de relieve y cristaliza el propósito expreso del Constituyente Permanente de elevar al rango de garantía individual el derecho del querellante o denunciante, de la víctima del delito o de los familiares de éste, o de los interesados legalmente, de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, para hacer efectivo el respeto a la seguridad jurídica.

De igual manera, los analizados antecedentes legislativos son reveladores de que la intención del Poder Revisor de la Constitución con la reforma al artículo 21, párrafo cuarto, de la Carta Magna, fue la de reconocer que las resoluciones que dicte el Ministerio Público dentro del periodo de la averiguación previa no pueden ser negligentes o arbitrarias, ni mucho menos que por actos de corrupción, quede algún delito sin ser perseguido, además de que es menester brindar de nueva cuenta confianza y seguridad a los gobernados en sus instituciones, al saber que su indagatoria no será archivada o enviada a reserva por un simple acuerdo unilateral de autoridad.

En este último aspecto, los antecedentes legislativos hacen especial énfasis en el estado de indefensión en el que se encontraban los gobernados ante la falta de un medio jurisdiccional para impugnar el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal, pues en los hechos, las omisiones del Ministerio Público no podían ser sujetas a un control de legalidad, omisiones que traían consigo el que las denuncias de los ciudadanos no fueran atendidas por falta de actuación de dicha institución, lo cual generaba inseguridad jurídica para el gobernado, misma que se pretendió abatir con la iniciativa de reforma al cuarto párrafo del artículo 21 de la Constitución Federal.

Estos mismos efectos, consignados en todos y cada uno de los antecedentes legislativos reseñados con anterioridad, y más graves aún, son los que se producen con la inactividad del Ministerio Público para emitir algún pronunciamiento con el que se dé por concluida la etapa de averiguación previa.

Esto es así, toda vez que la averiguación previa es la primera fase procedimental penal, durante la cual el Ministerio Público realiza todas aquellas diligencias necesarias para acreditar, en su caso, el cuerpo del delito y la probable responsabilidad, a fin de optar por el ejercicio o la abstención de ejercitar la acción penal, según se desprende del artículo 19 de la Constitución Federal:

"Artículo 19. Ninguna detención ante autoridad judicial podrá exceder del plazo de setenta y dos horas, a partir de que el indiciado sea puesto a su disposición, sin que se justifique con un auto de formal prisión en el que se expresarán: el delito que se impute al acusado; el lugar, tiempo y circunstancias de ejecución, así como los datos que arroje la averiguación previa, los que deberán ser bastantes para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la responsabilidad del indiciado."

Por lo anterior, es posible distinguir dos momentos o fases esenciales dentro de la averiguación previa, consistente la primera en la función de investigación propiamente dicha, a través de la cual el Ministerio Público se allega de pruebas y elementos de convicción con respecto al acreditamiento del cuerpo del delito y a la probable responsabilidad del inculpado, siendo que la segunda se presenta en el supuesto de que se acrediten ambos elementos, caso en el cual el Ministerio Público estará en condiciones de fundar y motivar el ejercicio de la acción penal, salvo que exista algún impedimento legal.

Por lo tanto, antes de que el Ministerio Público pueda optar por el ejercicio o no de la acción penal, por enviar a reserva una indagatoria, o bien, acordar lo que en su caso proceda, deberá agotar la investigación de los hechos puestos a su consideración, a fin de calificar si se está en presencia o no de un delito. Esto quiere decir que la decisión que adopte será precedida de una investigación o una serie de actuaciones, de tal suerte que si el Ministerio Público no se pronuncia sobre los resultados de tal actividad, con el paso del tiempo esa abstención producirá el mismo efecto que el de una resolución expresa de desistimiento o de no ejercicio de la acción penal, con la gran diferencia de que el particular quedará en total y absoluto estado de indefensión, al desconocer si los hechos denunciados realmente constituyen o no delitos, o bien, cuáles son las causas, motivos o circunstancias que tomó en cuenta la representación social para no ejercitar la acción penal.

Dicho en otras palabras, el no ejercicio o desistimiento de la acción penal se puede lograr por una determinación expresa del Ministerio Público sobre el particular, hipótesis que no presenta ningún problema de interpretación, toda vez que se halla claramente establecida en el cuarto párrafo del artículo 21 constitucional, o bien, omitiendo el dictado de una resolución en la que determine lo que conforme a derecho corresponda, con lo cual se alcanza la finalidad que precisamente quiso combatir el Constituyente Permanente, al reconocer que en muchas ocasiones las denuncias de los ciudadanos no son atendidas y que en otras el Ministerio Público no actúa, con lo cual la víctima del delito queda al margen del proceso y los delitos quedan injustificadamente sin persecución.

En efecto, del análisis de los antecedentes legislativos claramente se desprende que el propósito de la iniciativa fue el de eliminar cualquier vestigio de corrupción, impunidad, negligencia o arbitrariedad por parte de la autoridad encargada de perseguir los delitos por imperativo constitucional, propósitos todos ellos que podrían alcanzarse fácilmente por el propio Ministerio Público al archivar la denuncia o querella del particular, sin que tal resolución admita medio de impugnación alguno.

Por lo anterior, sostener que no es procedente el amparo indirecto en contra de la abstención del Ministerio Público de pronunciarse sobre los resultados arrojados por la averiguación previa, implicaría solapar el total y absoluto estado de indefensión e inseguridad jurídica en el que quedaría el gobernado, con lo cual se haría nugatorio el espíritu y alcances de la reforma al cuarto párrafo del artículo 21 de la Constitución General, llegando al punto, inclusive, de que este último se convirtiera en letra muerta.

En consecuencia, esta Primera Sala se aparta de un criterio de interpretación tan restringido del multicitado cuarto párrafo del artículo 21 de la Constitución Federal, a fin de reconocer que dicho precepto no contempla únicamente el derecho de impugnar las resoluciones expresas sobre el no ejercicio de la acción penal, sino también la facultad de combatir, a través del juicio de amparo indirecto, la omisión del Ministerio Público a pronunciarse en la averiguación previa sobre lo que en derecho corresponda, pues en nada beneficiaría al gobernado el que pudiera impugnar la resolución expresa si no tiene el derecho subjetivo público de exigir que ésta se dicte, lo cual nos lleva a concluir que el silencio de la representación social produce los mismos efectos que la resolución de no ejercicio o desistimiento de la acción penal.

Al arribar a esta conclusión se adopta el método de interpretación genético-teleológico aceptado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, para el efecto de conocer el sentido y alcance de un mandato constitucional, toda vez que ante la insuficiencia u oscuridad de la ley, en el caso concreto, del cuarto párrafo del artículo 21 constitucional, ha sido necesario remitirse a los antecedentes legislativos que permitan conocer los valores e instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor, es decir, las causas que generaron determinada reforma al texto constitucional, así como la finalidad que se persigue, a fin de que sean tuteladas por este Alto Tribunal.

Por tanto, resulta aplicable al caso la siguiente tesis jurisprudencial:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, abril de 1998

"Tesis: P. XXVIII/98

"Página: 117

"INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR. El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico.

"Amparo en revisión 2639/96. F.A.V.. 27 de enero de 1998. Unanimidad de nueve votos en relación con el criterio contenido en esta tesis. Ausentes: J.V.C. y C. y H.R.P.. Ponente: M.A.G.. Secretario: A.A.R.C..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintitrés de marzo en curso, aprobó, con el número XXVIII/1998, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y ocho."

Por consiguiente, cuando el Ministerio Público se abstiene de pronunciarse en la averiguación previa, su proceder debe quedar sujeto a control jurídico constitucional, para evitar que en su caso resulte injustificado y violatorio, en principio, de la garantía de seguridad jurídica consagrada en los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, que albergan el principio de legalidad, conforme al cual todos los actos de autoridad deben ajustarse a los lineamientos constitucionales, pues las autoridades sólo pueden realizar aquello que la ley les permite, además de que deben encontrarse debidamente fundados y motivados.

Asimismo, la abstención a pronunciarse en la averiguación previa puede ser susceptible de violar en perjuicio del denunciante, querellante, víctima del delito o de los familiares de éste, o del interesado legalmente por la comisión del delito, la garantía de seguridad jurídica consagrada también en la reforma al artículo 21, párrafo cuarto, de la Carta Magna, antes señalada, consistente en poder exigir y obtener la persecución de los delitos. Además, tal omisión, en caso de ser arbitraria, afectaría los intereses de la sociedad y, por ende, del ofendido, persona que ha resentido directa o indirectamente la conducta calificada como delito, en especial, al privarle en su caso de la posibilidad de obtener la reparación del daño, por lo que es éste, por sí, por medio de sus representantes o, en su caso, sus sucesores, el legitimado para ejercitar al respecto la acción de garantías.

Inclusive, tal abstención puede equipararse a la transgresión del derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Constitución Federal, toda vez que el denunciante o querellante está solicitando y esperando que la autoridad competente practique una averiguación ministerial y proceda a actuar de conformidad con los resultados de la misma.

Conforme a lo anterior, si la abstención del Ministerio Público a emitir algún pronunciamiento como resultado de la averiguación previa bien puede resultar violatoria de las garantías individuales del ofendido, el juicio de amparo es plenamente procedente para reclamarlas sin tener que esperar para ello a que previamente se instrumente la vía jurisdiccional ordinaria, la que al legislarse y entrar en vigor será, en todo caso, el medio de defensa ordinario que tenga que agotarse previamente al amparo, en atención al principio de definitividad que a éste rige, de ahí que, se insiste, por el momento, el juicio constitucional puede promoverse en forma inmediata.

Al respecto, es aplicable por analogía la siguiente tesis aislada:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, diciembre de 1997

"Tesis: P. CLXVI/97

"Página: 111

"ACCIÓN PENAL. LAS RESOLUCIONES SOBRE EL NO EJERCICIO O DESISTIMIENTO DE AQUÉLLA, SON SUSCEPTIBLES DE VIOLAR GARANTÍAS INDIVIDUALES Y, POR TANTO, EN SU CONTRA PROCEDE EL JUICIO DE AMPARO.-La acción penal es el poder de que está dotado el Ministerio Público para solicitar la actuación del órgano jurisdiccional y la instauración del proceso penal en contra de persona determinada, con el propósito de que se aplique la pena o medida de seguridad correspondiente, mientras que el desistimiento de tal acción es la renuncia a esa solicitud o el abandono del derecho respectivo, que la representación social expresa dentro del proceso para evitar que éste continúe o que culmine. Por consiguiente, si la acción penal es el elemento que todo proceso penal necesita para activarse, funcionar y producir sus efectos, su no ejercicio da lugar a que no se inicie y su desistimiento a que, ya iniciado, se sobresea. En términos del artículo 21, párrafo primero, constitucional, el Ministerio Público, en su carácter de representante social, es el que se encuentra legitimado para ejercer la acción penal; sin embargo, no constituye un poder o prerrogativa que pueda ejercer a su libre arbitrio, toda vez que ésta nace y se desarrolla con el propósito de castigar a los sujetos que hubieren afectado a la sociedad con la comisión de un hecho delictuoso, de donde deriva que el ejercicio de la acción penal es obligatorio siempre y cuando se reúnan los requisitos necesarios para su procedencia, los que se encuentran previstos en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La finalidad de la reforma al artículo 21 constitucional, que entró en vigor el 1o. de enero de 1995, es que tales determinaciones se hallen reguladas por normas y criterios objetivos, a fin de que el no ejercicio de la acción penal sea regido dentro de un Estado de derecho. En ese orden de ideas, la negativa sobre el ejercicio de la acción penal o el desistimiento de ésta, cuando resultan injustificados, violan en perjuicio del denunciante, querellante, víctima del delito o de los familiares de ésta, o del interesado legalmente en la persecución del delito, la garantía de seguridad jurídica consagrada en la reforma al artículo 21, párrafo cuarto, de la Constitución Política. Además, es patente que tales determinaciones afectan los intereses jurídicos de la sociedad y, por ende, del ofendido, persona que ha resentido directa o indirectamente la conducta calificada como delito, en especial, al privarle de la posibilidad de obtener la reparación del daño, por lo que es éste, por sí, por medio de sus representantes o, en su caso, sus sucesores, el legitimado para ejercer al respecto la acción de garantías. Conforme a lo anterior, si las determinaciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal pueden resultar directamente violatorias de las garantías individuales del ofendido, el juicio de amparo es plenamente procedente para reclamarlas.

"Amparo en revisión 32/97. J.L.G.B.Z.. 21 de octubre de 1997. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: A.C.G..

"Amparo en revisión 961/97. A.S. de H.. 21 de octubre de 1997. Once votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: A.C.G..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el once de noviembre en curso, aprobó, con el número CLXVI/1997, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a once de noviembre de mil novecientos noventa y siete."

Ahora bien, al admitirse la procedencia del juicio de amparo en contra de la omisión del Ministerio Público de dictar el proveído que en su caso corresponda, necesariamente debe facultarse al juzgador de amparo para apreciar en cada caso concreto si ha transcurrido un plazo razonable para que la representación social dicte su resolución, todo lo anterior con base en las manifestaciones del quejoso y de la propia autoridad responsable en su informe con justificación; sin que ello implique, por supuesto, otorgar al juzgador constitucional la facultad de estudiar el fondo de la denuncia o querella planteada por el gobernado, sino simplemente la de imponer en su caso a la representación social un plazo para que dicte su resolución.

No obsta para lo anterior el hecho de que ni la Constitución ni la ley establezcan un plazo determinado para que el Ministerio Público resuelva lo que corresponda dentro de la averiguación previa, pues según se ha establecido anteriormente, el solo transcurso del tiempo puede afectar la esfera jurídica del gobernado, toda vez que los efectos de tal omisión son idénticos o incluso más graves a los que se producen con una resolución expresa de no ejercicio o desistimiento de la acción penal, siendo que en un Estado de derecho no puede admitirse que la autoridad aplace indefinidamente la resolución a una petición del gobernado.

En las relatadas condiciones, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que sustenta esta Primera Sala en la presente resolución, debiendo quedar redactado con los siguientes rubros y textos:

ACCIÓN PENAL. ES PROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO EN CONTRA DE LA ABSTENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO DE PRONUNCIARSE SOBRE EL EJERCICIO O NO EJERCICIO DE AQUÉLLA.-El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que el juicio de amparo indirecto es procedente en contra de las determinaciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, mientras no se establezca el medio ordinario de impugnación en la vía jurisdiccional. Ahora bien, dicha procedencia debe hacerse extensiva en contra de la abstención del representante social de pronunciarse sobre los resultados que arroje la averiguación previa, en virtud de que tal omisión tiene los mismos o más graves efectos que los de una resolución expresa de no ejercicio o desistimiento. Esto es así, porque el gobernado queda en completo estado de incertidumbre e inseguridad jurídica con respecto a la persecución de los presuntos delitos por él denunciados, situación que precisamente quiso evitar el Constituyente Permanente al propugnar por la reforma del cuarto párrafo del artículo 21 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994. En consecuencia, para hacer efectivo el propósito del Constituyente Permanente, consistente en procurar que las denuncias sean atendidas y que el Ministerio Público ejercite las funciones de investigación que le encomienda la ley, resulta procedente otorgar a los particulares el derecho de recurrir la omisión de éste de emitir algún pronunciamiento como resultado de la averiguación previa, a través del juicio de amparo indirecto, hasta en tanto no se establezca el medio ordinario de impugnación; pues, de lo contrario, en nada beneficiaría al gobernado contar con el derecho de impugnar la resolución expresa de no ejercicio de la acción penal, si no cuenta con la facultad de exigir su emisión.

JUECES DE DISTRITO. ESTÁN FACULTADOS PARA APRECIAR SI HA TRANSCURRIDO UN PLAZO RAZONABLE PARA QUE EL MINISTERIO PÚBLICO EMITA ALGÚN PRONUNCIAMIENTO RESPECTO DEL EJERCICIO O NO EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENAL Y PARA, EN SU CASO, IMPONERLE UNO PARA QUE DICTE LA RESOLUCIÓN QUE CORRESPONDA COMO RESULTADO DE LA AVERIGUACIÓN PREVIA.-La circunstancia de que el juicio de amparo indirecto sea procedente en contra de la abstención del Ministerio Público de pronunciarse sobre el ejercicio o no ejercicio de la acción penal, autoriza al juzgador de amparo a apreciar en cada caso concreto si ha transcurrido un plazo razonable para que la representación social dicte la resolución que conforme a derecho corresponda, con base en las manifestaciones del quejoso y las de la propia autoridad responsable en su informe con justificación, sin que ello implique otorgar al juzgador constitucional la facultad de estudiar el fondo de la denuncia o querella planteada por el gobernado, sino únicamente la de imponer, en su caso, a dicha representación un plazo prudente para que dicte su resolución.

Finalmente, en términos de lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, las tesis jurisprudenciales que se sustentan en este fallo deberán identificarse con los números que les correspondan y remitirse a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como al Tribunal Pleno y a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y a los Juzgados de Distrito para su conocimiento.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción entre las tesis sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito, por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito y por el Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Primera Sala, conforme a las tesis que han quedado redactadas en la parte final del último considerando de esta resolución.

TERCERO.-Remítanse de inmediato las tesis jurisprudenciales que se sustentan en la presente resolución a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como al Tribunal Pleno y a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y a los Juzgados de Distrito, para su conocimiento.

N.; con testimonio de esta resolución y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así, lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J.V.C. y C., H.R.P., J.N.S.M., O.S.C. de G.V. y presidente J. de J.G.P. (ponente).