Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

AMPARO EN REVISIÓN 1030/2004. CORPORACIÓN DE NOTICIAS E INFORMACIÓN, S.A. DE C.V.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción II, de la Ley de Amparo; 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal, en relación con los puntos segundo, tercero y cuarto transitorios del Acuerdo General Número 5/2001, emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de haberse interpuesto en contra de una sentencia dictada por un Juzgado de Distrito en Materia Civil en un juicio de amparo en el que se hizo valer la inconstitucionalidad de los artículos 29 al 41, 311 y 321 de la Ley de Concursos Mercantiles y de las reglas generales emitidas por el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles.

SEGUNDO. Las consideraciones en que se basó el J. de Distrito para dictar su resolución, son las que a continuación se resumen:

1) Es inoperante la afirmación de la quejosa consistente en que el hecho de que los visitadores cobren honorarios viola en su perjuicio el artículo 17 constitucional, porque los artículos que regulan dichos honorarios son el 224, fracción V y el 333 de la Ley de Concursos Mercantiles, y esos artículos no fueron reclamados en la demanda como inconstitucionales.

2) Es infundado que las personas que practican la visita sean ajenas a la administración de justicia, que no estén sujetos a una ley y que no dependan de un órgano jurisdiccional, porque el visitador es designado y depende del Instituto Federal de Especialistas en Concursos Mercantiles, que es un órgano auxiliar de la administración de justicia; asimismo, se encuentra sujeto a una ley, que es la Ley de Concursos Mercantiles, y si bien es cierto que no dependen del J. a nivel jerárquico, también lo es que tienen la obligación de acatar sus órdenes.

3) No es cierto que la orden de visita sea un acto privativo, porque este tipo de actos tiene como fin el suprimir de manera definitiva los bienes o derechos del afectado; la orden de visita, por el contrario, es un acto de molestia porque no suprime ni menoscaba los derechos del comerciante de manera definitiva, sino que sólo los restringe de manera provisional. Por tanto, sólo es necesario para realizarla un mandamiento escrito de la autoridad competente en donde se funde y motive la causa legal del procedimiento, de acuerdo con el artículo 16 constitucional.

El visitador y sus auxiliares deben tener acceso a los documentos del comerciante, pero no pueden llevárselos, y al terminar la visita, no podrán introducirse nuevamente en el domicilio del visitado, ni ver de nuevo sus papeles, por lo que el hecho de que realicen la visita sólo implica una restricción provisional y no definitiva de los derechos del comerciante; de ahí que la orden de visita no sea un acto privativo, sino de molestia.

En conclusión, como la orden de visita no es un acto privativo, no es necesario observar la garantía de audiencia previa para practicarla, ni la totalidad de derechos que ella otorga, entre los que se encuentran que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, que se le dé oportunidad de defensa previa al acto privativo y que haya un juicio previo a la privación de derechos, pues la garantía de audiencia que instituye el artículo 14 constitucional está prevista única y exclusivamente para la realización de actos privativos y no para los actos de molestia. De esa manera, para la práctica de dicha diligencia debe atenderse sólo a las disposiciones del artículo 16 constitucional y de la Ley de Concursos Mercantiles, que es la legislación secundaria correspondiente. En consecuencia, los artículos 29 a 41, 311 y 321 de la Ley de Concursos Mercantiles que prevén la orden de visita de verificación no son inconstitucionales.

Por otro lado, es inoperante el concepto de violación consistente en que los artículos 26 y 27 de la Ley de Concursos Mercantiles violan las garantías de la comerciante, porque la quejosa no hizo valer la inconstitucionalidad de los mismos, ya que cuando se le previno para que aclarara su demanda sobre qué artículos de la ley reclamaba, únicamente lo hizo por los artículos 29 a 41, 311 y 321, sin que lo hiciera por los diversos 26 y 27, por lo que estos últimos no son materia de la litis constitucional.

4) Es infundado que los artículos 29 a 41, 311 y 321 del mismo ordenamiento violen el artículo 16 constitucional, porque la orden de visita que previenen se emite sin motivación.

El quejoso afirma lo anterior aduciendo que basta con la existencia de una demanda para que se ordene la práctica de la visita, y que la sola afirmación de una persona no es suficiente motivación.

En efecto, no es cierto que baste la existencia de una demanda o la afirmación de una sola persona para que se ordene la visita, porque la ley exige mayores requisitos: el demandante tiene que demostrar que es acreedor del comerciante, acreditar presuntivamente el incumplimiento de las obligaciones a dos o más acreedores, que las obligaciones que tengan por lo menos treinta días de vencidas representen el 35% de la totalidad o que no tenga activos para hacer frente al 80% de las mismas; además, debe probar que garantizó los honorarios del visitador y exhibir todos los documentos que tenga en su poder y que sirvan como pruebas.

En otro sentido, si bien es cierto que la orden de visita es un acto de molestia contra el comerciante, también es cierto que tal afectación es con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos de interés público, como son la economía nacional, el empleo de los trabajadores, la fluidez de capital, la estabilidad comercial y la supervivencia de la empresa.

Es necesaria y justificada la emisión de una orden de visita pues, aunque se afecten los derechos individuales del comerciante, los mismos son de naturaleza individual, mientras que los intereses que protege la Ley de Concursos Mercantiles son colectivos y, por ello, deben prevalecer, ya que la quiebra de una empresa puede engendrar desempleo, suspensión de pagos en perjuicio de acreedores y la afectación a la economía del país.

Por tanto, los artículos mencionados no violan la garantía de legalidad establecida en el artículo 16 constitucional, porque sí prevén una suficiente motivación para la emisión de la orden de visita.

5) Es inoperante el argumento consistente en que los artículos impugnados violan las garantías de los artículos 14 y 16 constitucionales, porque, en el dicho de la quejosa, el artículo 26 de la Ley de Concursos Mercantiles concede un derecho adicional a quien demanda al otorgársele mayores ventajas y prerrogativas, lo que vulnera las garantías individuales y rompe con la equidad procesal.

Esta inoperancia se deriva del hecho de que la garantía de igualdad no se encuentra contenida en los artículos 14 y 16, sino en los artículos 1o., 4o., 12 y 13 constitucionales.

Además, en el escrito de aclaración de demanda, el quejoso no señaló al artículo 26, y por no ser ese artículo parte de la litis de este juicio de garantías, los agravios relativos resultan inoperantes.

6) Es infundado que las reglas de carácter general no revistan el carácter de leyes, porque si bien el artículo 17 constitucional prevé que la justicia se debe administrar atendiendo a lo previsto en las leyes, este término es utilizado en su sentido amplio, incluidas las disposiciones de carácter general. El Congreso de la Unión, al emitir la Ley de Concursos Mercantiles, decidió que el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles emitiría reglas de carácter general sin que tuvieran que pasar por el proceso legislativo.

También es infundado que dichas reglas violen el artículo 14 constitucional, porque no se expidieron con anterioridad al inicio del procedimiento, debido a que el instituto mencionado las emitió y publicó en su página de internet con anterioridad a la presentación de la demanda.

7) Es infundado que el artículo 311 de la Ley de Concursos Mercantiles viole el artículo 100 constitucional con la facultad que concede al Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles para emitir reglas generales porque se esté delegando la facultad legislativa a dicho instituto.

Esto es así, porque el Congreso de la Unión no delegó sus facultades, sino que precisamente en uso de sus atribuciones legislativas reflejadas en la Ley de Concursos Mercantiles, consideró que el órgano idóneo para establecer las disposiciones relativas a las obligaciones y facultades de los visitadores sería el instituto, sin que esto contravenga el artículo 100 constitucional, pues si bien el instituto es un órgano auxiliar del consejo, el precepto de la Carta Magna sólo prevé el funcionamiento de este último y no así de su órgano auxiliar que es el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles.

Por tanto, el instituto sí es competente para emitir sus reglas y, por ende, los criterios de selección y actualización de especialistas de concursos mercantiles tienen eficacia jurídica y, en consecuencia, los actos ejecutados al tenor de tales criterios también. Por ello, los especialistas sí tienen facultades para actuar en el procedimiento concursal.

8) Es infundado que las normas en que se funda el auto que ordena la visita sean inconstitucionales por no constituir derecho positivo debido a que no se habían publicado en el Diario Oficial de la Federación, porque no es necesario dar a conocer por ese medio dichas reglas, pues sólo se emitieron para el funcionamiento del instituto sin que sean de observarse por el particular comerciante.

TERCERO. La parte quejosa expuso como agravios los que a continuación se sintetizan:

1) El J. considera erróneamente que la orden de visita no resulta definitiva, sino provisional o accesoria como las medidas provisionales o cautelares, mismas que no comparten la misma naturaleza que la primera y, por tanto, es claro que no deben tener el mismo tratamiento.

Hay que diferenciar entre lo que es un derecho a tener o poseer un documento de lo que es el derecho a que el documento permanezca en privacidad. Con la orden de visita no se despoja al comerciante de sus documentos, pero sí de la privacidad, con lo cual se le priva de un derecho.

Es cierto que con la visita no se busca violar el derecho a la privacidad de la contabilidad en un principio, pero revisándola se viola en forma definitiva ese derecho, porque ya no puede ser reparado en el futuro, pues la información no desaparece de la mente de los visitadores y sus auxiliares, los acreedores y las demás personas que conocieron el dictamen de visita.

2) Por otro lado, la sentencia reclamada viola en perjuicio de mi representada los artículos 79, 116 y 146 de la Ley de Amparo, porque el desahogo de una prevención es un escrito que sólo llena la demanda de amparo o la completa, pero no la contradice, ni suprime partes de su contenido; por tanto, si en la demanda de garantías se impugnaron los artículos 26 y 27 de la Ley de Concursos Mercantiles, aunque en la prevención que se hizo a la quejosa no se hayan mencionado, debían analizarse por el J..

Además, el J. debe suplir los errores que advierta en la demanda de acuerdo al artículo 79 de la Ley de Amparo, por lo que tenía que haber entrado al estudio de los artículos mencionados.

3) Para girar la orden de visita solamente se necesita comprobar que el actor es un acreedor, luego, hay que realizar un trámite meramente administrativo consistente en garantizar los honorarios del visitador y, por último, exhibir pruebas, que pueden ser muchas, pocas o ninguna, con lo que se demuestra que al girar una orden de visita no se cumple con las garantías de motivación y fundamentación.

Además, la Constitución no establece que el hecho de que una ley pretenda regular cuestiones de interés general o de mucha trascendencia tenga como consecuencia que se puedan omitir las formalidades para respetar las garantías individuales, como son la adecuada motivación y fundamentación de las leyes y de los actos de autoridad.

En la exposición de motivos de la ley, el legislador sostuvo que la visita era una medida urgente para el caso de que el comerciante recurriera a actos fraudulentos, pero no mencionó las razones concretas para justificar la visita, ni razonamiento alguno que demostrara por qué todos los comerciantes a quienes se les demanda el concurso deben someterse a la orden, con lo cual se deja a la quejosa en estado de indefensión y se permite que por la sola petición de un tercero se ordene la visita.

4) La garantía de legalidad que se estima vulnerada sí se encuentra en los artículos 14 y 16 constitucionales.

El artículo 14 establece claramente que toda ley debe velar porque se respeten a los particulares las formalidades esenciales del procedimiento, entre las que se encuentra el garantizar la equidad en los procedimientos.

Por ello, si una ley establece disposiciones que implican una desigualdad de las partes, se viola el artículo 14 constitucional.

Además, de acuerdo a lo establecido por el artículo 79 de la Ley de Amparo, el J. tenía la obligación de corregir los errores en la cita de los preceptos constitucionales expuestos en la demanda, por lo que debió entrar al estudio de los conceptos de violación relativos.

5) Las disposiciones de carácter general que emite el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles no pueden ser consideradas como ley, porque no fueron emitidas por órganos facultados para ello por la Carta Magna.

6) En términos del artículo 100 constitucional, el Congreso de la Unión no puede delegar sus facultades legislativas, por lo que la emisión de las reglas generales viola la Constitución, pues se emitieron siendo competencia exclusiva del Poder Legislativo.

Es absurdo resolver que la delegación de facultades al Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles es válida porque los legisladores consideraron que ese órgano era el idóneo para emitir las reglas que habrían de regirlo; resolver que una ley no es inconstitucional porque esa fue la voluntad del legislador es borrar de tajo la facultad del Poder Judicial de garantizar la observancia de la Constitución.

7) La resolución impugnada viola en perjuicio del quejoso lo dispuesto por los artículos 3o. y 4o. del Código Civil Federal, así como por el sexto transitorio de la Ley de Concursos Mercantiles, porque las reglas generales que emite el Ifecom van dirigidas a los gobernados y no a los juzgadores o a sus auxiliares, pues son los particulares quienes tienen que cumplirlas.

Las reglas se refieren a la forma, requisitos y condiciones para designar al visitador sus remuneraciones y funciones, objetivos y forma de llevar a cabo esos procedimientos, por lo que no se trata de reglas de carácter interno del instituto, sino de reglas que son aplicables al comerciante.

Por ello, al ser normas generales que tienen aplicación sobre la esfera jurídica de los particulares, deben darse a conocer a éstos de acuerdo a la ley, y el Código Civil Federal establece que deben ser publicadas en el Diario Oficial de la Federación.

CUARTO. Es necesario precisar que aun cuando en la demanda de amparo se señala como acto reclamado destacado la inconstitucionalidad de la Ley de Concursos Mercantiles, de la lectura integral del escrito de aclaración de demanda se advierte que, en particular, se reclaman los artículos 29 a 41, 311 y 321. Por ello, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo, es necesario fijar con precisión que el acto reclamado en el presente juicio de garantías es sólo sobre la inconstitucionalidad de tales artículos de la Ley de Concursos Mercantiles y con respecto a las reglas de carácter general emitidas por el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles.

QUINTO. Los agravios expuestos por la recurrente son infundados.

No le asiste razón al recurrente al sostener, en el primer motivo de inconformidad, que la orden de visita sí es un acto privativo y, por tanto, debe cumplirse con la garantía de audiencia al momento de emitirla.

En primer lugar, es necesario establecer que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se hace una clara distinción entre los actos privativos y los actos de molestia.

Los actos privativos que se encuentran regulados por el artículo 14 constitucional, son aquellos que producen como efecto la disminución o supresión del carácter definitivo de un derecho del particular. Este tipo de actos solamente son autorizados mediante el cumplimiento de determinados requisitos, como la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado.

En cambio, los actos de molestia que regula el diverso artículo 16 no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos. Esta restricción se autoriza únicamente cuando exista previamente un mandamiento escrito girado por una autoridad competente, en donde se cumpla con las garantías de fundamentación y motivación.

Para poder distinguir entre estos dos tipos de actos es necesario atender a la finalidad de los mismos, esto es, el acto será privativo si la supresión o menoscabo de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto, o bien, será de molestia cuando tienda sólo a una restricción provisional.

Sirve de apoyo a lo antes expuesto la siguiente tesis jurisprudencial:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IV, julio de 1996

"Tesis: P./J. 40/96

"Página: 5

"ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional."

La recurrente combate la resolución reclamada afirmando que la orden de visita es un acto privativo porque con ella se despoja al comerciante de su intimidad, con lo cual se le priva de un derecho, porque una vez que los visitadores se enteran del contenido de los documentos del comerciante no se podrá borrar de su mente lo que vieron.

Este argumento resulta infundado, porque la orden de visita no constituye un acto de autoridad que por su propia naturaleza tenga como objetivo privar de sus derechos definitivamente al comerciante sino que, por sus características, dicha orden y la visita como tal comparten la naturaleza de una medida cautelar y, por tanto, no requieren que se cumpla con la garantía de previa audiencia, como lo pretende la inconforme.

En efecto, la visita de verificación establecida por los artículos 29 al 41 de la Ley de Concursos Mercantiles tiene las características propias de una medida cautelar, pues es un acto previo a la declaración del concurso mercantil y que tiene por objeto, precisamente, determinar si el comerciante se encuentra dentro de los supuestos establecidos por el artículo 9o. de la Ley de Concursos Mercantiles para hacer, en su caso, la correspondiente declaratoria. Así, la referida visita no constituye un fin en sí misma, por lo cual resulta ser accesoria del procedimiento concursal, por lo que no puede considerarse que sea un acto privativo y, como se ha mencionado, no rige para ellos la garantía de previa audiencia.

Sirve de apoyo para lo anterior, la jurisprudencia que a continuación se transcribe:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, marzo de 1998

"Tesis: P./J. 21/98

"Página: 18

"MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU IMPOSICIÓN NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de previa audiencia, establecida en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos los que en sí mismos persiguen la privación, con existencia independiente, cuyos efectos son definitivos y no provisionales o accesorios. Ahora bien, las medidas cautelares constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias; accesorias, en tanto la privación no constituye un fin en sí mismo; y sumarias, debido a que se tramitan en plazos breves; y cuyo objeto es, previendo el peligro en la dilación, suplir interinamente la falta de una resolución asegurando su eficacia, por lo que tales medidas, al encontrarse dirigidas a garantizar la existencia de un derecho cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo, constituyen un instrumento no sólo de otra resolución, sino también del interés público, pues buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado desapareciendo, provisionalmente, una situación que se reputa antijurídica; por lo que debe considerarse que la emisión de tales providencias no constituye un acto privativo, pues sus efectos provisionales quedan sujetos, indefectiblemente, a las resultas del procedimiento administrativo o jurisdiccional en el que se dicten, donde el sujeto afectado es parte y podrá aportar los elementos probatorios que considere convenientes; consecuentemente, para la imposición de las medidas en comento no rige la garantía de previa audiencia."

Por otro lado, tampoco es correcto que con la visita se despoje al comerciante de su intimidad y que se le prive de un derecho, porque una vez que los visitadores se enteran del contenido de los documentos de éste, dicha privacidad ya no se puede reparar.

Se dice que es infundado el anterior argumento porque en esa actuación sólo se permite que el visitador, que actúa como un auxiliar del juzgador, tenga acceso a los libros de contabilidad, registros y estados financieros de la empresa relacionados con el objeto de la visita, esto es, determinar si se actualizan los supuestos de procedencia de la declaración de concurso mercantil. Esto significa que el visitador debe restringir su actuación únicamente al análisis de los documentos antes mencionados y no de otros ajenos al objeto de esa diligencia, conforme a lo dispuesto por el artículo 34 de la ley concursal, quedando prohibido para dicho auxiliar llevarse los documentos y la contabilidad. Asimismo, una vez finalizada la visita de verificación, el visitador no podrá volver a tener acceso a los documentos analizados. De esta manera, se garantiza la confidencialidad de la información, pues sólo se analizan los datos estrictamente necesarios para determinar si se dan los supuestos del concurso mercantil y serán éstos los que se hagan constar en el acta circunstanciada que debe levantar y en el dictamen correspondiente, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 36 y 40 del citado ordenamiento.

Ahora bien, tampoco es correcta la afirmación de la recurrente en el sentido de que con la visita se viola definitivamente su derecho a la privacidad y que dicha violación ya no puede ser reparada.

Lo anterior es así, pues la intimidad o privacidad de la información financiera y contable del comerciante no está garantizada en términos absolutos ni por la Constitución Federal ni por las leyes secundarias, como sería el Código de Comercio. La Constitución en su artículo 16 permite el examen de los papeles y posesiones de los gobernados previa orden de la autoridad competente debidamente fundada y motivada. Asimismo, en el Código de Comercio se establece en el artículo 43 in fine, que en los casos de quiebra (ahora llamada concurso mercantil), sí puede decretarse la entrega o reconocimiento general de los libros, registros, comprobantes, cartas, cuentas y documentos de los comerciantes. Es decir, la intimidad o privacidad de la información del comerciante no es absoluta y por supuesto que, cuando el caso lo justifique, sí se puede tener acceso a la información confidencial correspondiente, como sucede en el caso de los concursos mercantiles, en donde esta supuesta invasión a la privacidad del comerciante no vulnera ningún derecho sustantivo por el interés superior que implica la quiebra de una empresa y las consecuencias que podría tener la misma, además de que, como ya se apuntó, la información que se revisa por parte de los visitadores es la estrictamente necesaria para determinar si se está en alguno de los supuestos del artículo 10 de la Ley de Concursos Mercantiles y no alguna otra ajena a ese propósito.

Sirve de apoyo para lo anterior, por analogía, la siguiente tesis:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XI, abril de 2000

"Tesis: P. LX/2000

"Página: 74

"DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU EJERCICIO SE ENCUENTRA LIMITADO TANTO POR LOS INTERESES NACIONALES Y DE LA SOCIEDAD, COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS. El derecho a la información consagrado en la última parte del artículo 6o. de la Constitución Federal no es absoluto, sino que, como toda garantía, se halla sujeto a limitaciones o excepciones que se sustentan, fundamentalmente, en la protección de la seguridad nacional y en el respeto tanto a los intereses de la sociedad como a los derechos de los gobernados, limitaciones que, incluso, han dado origen a la figura jurídica del secreto de información que se conoce en la doctrina como ‘reserva de información’ o ‘secreto burocrático’. En estas condiciones, al encontrarse obligado el Estado, como sujeto pasivo de la citada garantía, a velar por dichos intereses, con apego a las normas constitucionales y legales, el mencionado derecho no puede ser garantizado indiscriminadamente, sino que el respeto a su ejercicio encuentra excepciones que lo regulan y a su vez lo garantizan, en atención a la materia a que se refiera; así, en cuanto a la seguridad nacional, se tienen normas que, por un lado, restringen el acceso a la información en esta materia, en razón de que su conocimiento público puede generar daños a los intereses nacionales y, por el otro, sancionan la inobservancia de esa reserva; por lo que hace al interés social, se cuenta con normas que tienden a proteger la averiguación de los delitos, la salud y la moral públicas, mientras que por lo que respecta a la protección de la persona existen normas que protegen el derecho a la vida o a la privacidad de los gobernados.

"Amparo en revisión 3137/98. B.F.V.. 2 de diciembre de 1999. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: Presidente G.D.G.P., J.V.C. y C. y J. de J.G.P.. Ponente: J.D.R.. Secretario: G.A.J.."

En otro sentido, son infundados los agravios relativos a que el escrito que aclara la demanda de amparo sólo la llena o completa, pero no suprime o contradice los elementos de su contenido.

Esta determinación se basa en que el artículo 146 de la Ley de Amparo establece la obligación de que el J. de amparo prevenga al promovente para que, en caso de que la demanda sea confusa o imprecisa con respecto al acto reclamado, la aclare para corregir esas faltas.

Esa aclaración debe entenderse dirigida a hacer que la demanda sea inteligible o perceptible mediante una explicación y que se precise con toda claridad el acto o actos reclamados, cuando de la demanda de garantías, como ocurrió en el caso, no se advierta con plenitud.

Ahora bien, al plantear la demanda, la quejosa reclamó la inconstitucionalidad de la Ley de Concursos Mercantiles en general, razón por la cual el J. que conoció del amparo la requirió para que aclarara cuáles eran los artículos que reclamaba en específico. Al desahogar ese requerimiento, la comerciante recurrente aclaró que los artículos que estaba reclamando como inconstitucionales eran del 29 al 41, 311 y 321 de la ley mencionada y nada dijo respecto de los artículos 26 y 27.

Únicamente cuando la demanda de amparo es omisa en señalar los requisitos establecidos por la ley, el desahogo de una prevención del J. no suprime el contenido de la demanda de amparo, sino que la complementa; pero cuando lo que motiva la prevención es la imprecisión o la confusión de la demanda, es claro que lo que se diga en el escrito que responde al requerimiento del J., sí servirá para determinar la litis y puede suprimir las partes que eran confusas o imprecisas y que se plantearon en el escrito inicial de demanda, por lo cual, fue correcta la determinación del a quo al no tener como actos reclamados los artículos 26 y 27 de la Ley de Concursos Mercantiles.

Asimismo, es infundado el argumento consistente en que el J. tuviera la obligación de suplir esa confusión o imprecisión que advirtió en la demanda, de conformidad con el artículo 79 de la Ley de Amparo, porque ese artículo se refiere a la corrección de los errores que deben hacer los juzgadores de los preceptos legales o constitucionales que se reclaman, pero no en hacer inteligible la demanda, y claramente lo establece así el mismo artículo al establecer que no se deben cambiar los hechos de la demanda, lo cual se haría si el J. la aclarara de oficio. Estimar lo contrario sería dejar al arbitrio del J. determinar la litis, lo cual es una misión que depende exclusivamente de las partes; precisamente por esta razón el legislador estableció la aclaración de la demanda en el artículo 146 de la Ley de Amparo, para que fuera el mismo promovente quien expusiera los hechos materia del litigio.

También es infundado el agravio relativo a que solamente basta con la presentación de la demanda y el dicho de una persona para que proceda la orden de visita y que, por ello, no se cumple con la garantía de motivación dispuesta en el artículo 16 constitucional.

La garantía de debida motivación de los actos de autoridad establecida en el artículo 16 constitucional consiste en externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que formula la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal.

Esta afirmación se apoya en la tesis de jurisprudencia de la Segunda Sala, que esta Primera Sala comparte, del rubro y texto siguientes:

"Séptima Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 145-150, Tercera Parte

"Página: 79

"MOTIVACIÓN, CONCEPTO DE. El acto de autoridad debe entenderse como debidamente motivado cuando se señalan con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del mismo; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables. En otras palabras, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formuló la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal.

"Revisión fiscal 88/80. Embotelladora de Occidente, S.A. 23 de marzo de 1981. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: E.L.M.."

En este caso, como bien lo afirmó el juzgador de amparo, no sólo basta con la presentación de la demanda y con la afirmación de una persona para que se gire la orden de visita, sino que se necesitan reunir determinados requisitos:

a) La demandante tiene que demostrar que es acreedor del comerciante.

b) Debe acreditar presuntivamente el incumplimiento de las obligaciones del comerciante a dos o más acreedores.

c) Se entiende que este incumplimiento se da cuando el comerciante no tiene activos suficientes para hacer frente al 80% de sus obligaciones o cuando de la totalidad de las obligaciones vencidas del comerciante no se haya cubierto el 35%.

En este sentido, el propósito de emitir una orden de visita, la cual es un acto previo a la declaración de concurso mercantil, es precisamente para que el juzgador se allegue de mayores elementos para resolver si, en el caso que se le plantea, se actualizan los supuestos de aquél. De esta manera, la orden de visita no puede ordenarse por el J. sin que se den previamente los supuestos señalados en la ley para la admisión de la demanda; es decir, si no se admite la demanda tampoco se ordena la visita de verificación, ya que ésta es una consecuencia legal de dicha admisión. Entonces, para que se admita la demanda y se ordene la visita de verificación no es necesario que se acrediten plenamente los supuestos del concurso mercantil pues, además, el artículo 11 de la Ley de Concursos Mercantiles establece que se presumirá que un comerciante incumplió generalizadamente en el pago de sus obligaciones cuando se presente alguna de las circunstancias que se especifican en ese mismo precepto, lo cual significa que se reconoce que la existencia o exteriorización de determinados hechos hace inferir el estado de incumplimiento generalizado, es decir, se trata de hechos que generan una presunción legal, que desde luego puede destruirse con las pruebas que se aporten al procedimiento, pero que da la pauta para iniciar el juicio correspondiente en el que se determinará si se dan o no los extremos necesarios para declarar al comerciante en concurso mercantil. Esta acreditación presuntiva de los hechos señalados en el citado artículo 11 de la Ley de Concursos Mercantiles es, precisamente, la que constituye la motivación de la orden de visita de verificación, pues dicha garantía se cumple con esa acreditación presuntiva de los supuestos establecidos en el artículo antes citado, puesto que estas circunstancias de hecho permiten colegir con claridad si es procedente admitir la demanda de concurso mercantil y, consecuentemente, la emisión de la orden de visita de verificación, lo cual justifica con plenitud el actuar de la autoridad judicial en ese sentido y, con ello, se da cumplimiento a la garantía de motivación establecida en el artículo 16 constitucional.

Es claro, entonces, que no es posible que el acreedor que demanda el concurso acredite fehacientemente que se dan todos y cada uno de los extremos para que se dé inicio al procedimiento de concurso mercantil, pues no tiene los elementos de prueba necesarios para hacerlo. Por ello, sólo basta con que acredite presuntivamente el incumplimiento de las obligaciones de pago, para el único efecto de que se dé trámite al concurso mercantil y que con ello se ordene la visita correspondiente, estando la motivación implícita, y ésta se concreta en el objetivo de que se compruebe si el comerciante se ubica o no en los supuestos que obligan a declararlo en concurso mercantil.

También es infundado que la Constitución no establezca que el hecho de que una ley pretenda regular cuestiones de interés público pueda eximir a los que la aplican del cumplimiento de las garantías de fundamentación y motivación.

La ley concursal es de interés público, porque su objetivo va encaminado a conservar las empresas y evitar que el incumplimiento generalizado de las obligaciones de pago ponga en riesgo la viabilidad de las mismas y de las demás con las que mantenga una relación de negocios. Es decir, esta ley trata de tutelar un interés social consistente en la preservación de las empresas, la conservación de los empleos, la economía nacional, la circulación de capitales, y dicho interés público prevalece sobre el interés particular del comerciante individual, o sea, para la sociedad tiene más importancia la conservación en general de las empresas y su conservación, por los efectos generales que puede producir el concurso de una de ellas, que el interés puramente particular del comerciante individual. Por ello, es constitucional la orden de visita de verificación, porque con ella se busca que el juzgador tenga más elementos para determinar si la empresa sujeta al procedimiento concursal se encuentra ubicada en los supuestos del concurso mercantil establecidos en el artículo 10 de la Ley de Concursos Mercantiles.

En otro orden de ideas, el agravio consistente en que el J. de amparo, ante el error en la cita de los preceptos constitucionales hecha en la demanda, de acuerdo al artículo 79 de la Ley de Amparo, tenía que corregirlo, es fundado pero inoperante.

Esto es así porque, si bien le asiste razón al recurrente al afirmar que el J. debe corregir los errores en la cita de los preceptos constitucionales que se estiman violados, esto no es suficiente para resolver el asunto de forma favorable a sus intereses, por cuestiones que ven al fondo de la cuestión planteada y que hacen que, aunque el agravio sea fundado, deba negarse el amparo por otras razones.

En efecto, el quejoso manifestó en sus conceptos de violación que no se respetaba el equilibrio procesal, porque el artículo 26 de la Ley de Concursos Mercantiles le otorgaba dos oportunidades probatorias al demandante y solamente una al demandado.

Sin embargo, como ya se dijo anteriormente, el quejoso manifestó en su escrito de aclaración de demanda que sólo reclamaba la inconstitucionalidad de los artículos 29 a 41, 311 y 321 de la ley mencionada, sin que hiciera alusión alguna al artículo 26 en ese escrito aclaratorio, por lo que, al no formar parte de la litis, resulta inoperante, pues no es posible, jurídicamente, hacer un pronunciamiento sobre un acto que no fue señalado como reclamado en la demanda de garantías.

En relación con los agravios octavo y noveno que se refieren a la facultad del Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles para emitir reglas generales, la recurrente alega que la distinción que hace el J. de Distrito en la sentencia recurrida respecto de normas técnicas y normas jurídicas sólo tiene justificación doctrinal, porque no encuentra sustento en nuestro régimen constitucional y que, por ello, las facultades delegadas al Instituto Federal de Especialistas de Concurso Mercantiles para emitir ese tipo de normas son violatorias del artículo 100 constitucional, porque las mismas ya habían sido conferidas al Consejo de la Judicatura Federal.

Contrariamente a lo alegado por la recurrente, esta Primera Sala advierte que la distinción existente entre normas técnicas y jurídicas no sólo tiene justificación doctrinal, sino también constitucional, porque esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de manera reiterada ha sustentado el criterio de que de la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Federal, se advierte que con el establecimiento del principio de división de poderes se reservó al Poder Legislativo la potestad necesaria para emitir los actos legislativos de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, es decir, los actos formalmente legislativos, dado que por ser éstos constitucionalmente la fuente primordial de regulación respecto de las materias que tienen una especial trascendencia en la esfera jurídica de los gobernados, deben aprobarse generalmente por el órgano de representación popular, pero que de ninguna manera se ha reservado a dicho poder la atribución para expedir cualquier disposición de observancia general, por lo que no existe precepto constitucional alguno que impida al Congreso de la Unión otorgar a un órgano auxiliar la atribución para expedir reglas generales sujetas al principio de primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso h), de la Constitución Federal, lo que conlleva a que la regulación contenida en esas normas de rango inferior no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente legislativos, los que tienen una fuerza derogatoria y activa sobre aquéllas, porque pueden derogarlas o, por el contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello su propia fuerza superior.

Dicho criterio fue sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, en sesión de uno de octubre de dos mil uno, los amparos directos en revisión números: 40/2001, 88/2001, 89/2001, 90/2001, 91/2001, 92/2001, 94/2001, 200/2001, 221/2001, 460/2001, 516/2001, 518/2001 y 600/2001, promovidos todos ellos por G.A.C., y que por su importancia en lo conducente dicen:

"A. Las reglas generales administrativas dictadas en ejercicio de una facultad conferida por una ley del Congreso de la Unión, a una de las secretarías de Estado a que alude el artículo 90 constitucional, corresponden a la categoría de ordenamientos que no son legislativos ni de índole reglamentaria, sino que son cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y operativos en materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública; de suerte que su expedición por los referidos secretarios de Estado no pugna con el principio constitucional de distribución de atribuciones entre los diferentes órganos del Poder Público, y en el caso de autos, con las facultades reglamentarias del presidente de la República previstas en los artículos 90 y 92 de la Constitución Federal. En efecto, el texto de los artículos 90 y 92 constitucionales, en lo pertinente, dicen así: ‘Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos.’. ‘Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.’. B. Cuando el Congreso de la Unión expide una ley en el ámbito de su competencia, facultando a alguno de los secretarios de Estado para emitir reglas técnicas y operativas en el área material que le marca determinada ley, de ninguna manera entraña una delegación de facultades, sino que se trata de la asignación directa de una atribución para allanar la aplicación técnico-operativa de la ley dentro de su ámbito específico. Por otra parte, el Congreso de la Unión no delegó facultades reglamentarias a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al expedir el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera, porque no está despojándose a sí mismo de una facultad propia, condición insalvable de todo acto delegatorio, sino que está ejercitando la potestad legislativa que le asignan los artículos 73, fracciones X, XXIX apartado E y XXX, en relación con el 90, primer párrafo y 131, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que hablan de la facultad privativa de la Federación para gravar las mercancías que se importen o exporten, frase que implícitamente remite a los mecanismos instrumentales de una Ley Aduanera. Todavía más, el artículo 92 de la Carta Fundamental de la República es el precepto que con toda claridad finca en el presidente de la República la facultad expresa de expedir ‘reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes’, que a su turno deberán ser refrendados por los secretarios de Estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda; y cabe agregar que el otorgamiento de atribuciones por la Constitución a los diferentes órganos gubernativos, no puede extenderse analógicamente a otros supuestos que los expresamente previstos en la norma constitucional, por lo que en sana lógica las reglas técnicas y operativas caen fuera del ámbito exclusivo del titular del Poder Ejecutivo, gravitando dentro de la potestad legislativa del Congreso de la Unión para autorizar su expedición mediante una ley a alguna o varias de las secretarías de Estado y departamentos administrativos, cuya distribución de competencias figura tanto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, como en las demás leyes que le incumben al Congreso de la Unión. El artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera vigente en mil novecientos noventa y seis, es del tenor siguiente: ‘Artículo 36. Quienes importen o exporten mercancías están obligados a presentar ante la aduana por conducto de agente o apoderado aduanal, un pedimento en la forma oficial aprobada por la secretaría. En los casos de las mercancías sujetas a regulaciones y restricciones no arancelarias cuyo cumplimiento se demuestre a través de medios electrónicos, el pedimento deberá incluir la firma electrónica que demuestre el descargo total o parcial de esas regulaciones o restricciones. Dicho pedimento se deberá acompañar de: I. En importación: a) La factura comercial que reúna los requisitos y datos que mediante reglas establezca la secretaría, cuando el valor en aduana de las mercancías se determine conforme al valor de transacción y el valor de dichas mercancías exceda de la cantidad que establezcan dichas reglas.’. Por su parte, el artículo 73 constitucional en sus fracciones X, XXIX apartado E y XXX, dispone lo siguiente: ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123. ... XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios. ... XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.’. C. Bajo la anterior tesitura, resulta claro que el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera vigente en mil novecientos noventa y seis, que faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para expedir reglas técnico-operativas referentes a determinados aspectos de la importación de mercancías, precisando los requisitos, entre otros, que deben contener los documentos relacionados con las operaciones aduanales, no contraría el artículo 92 constitucional, puesto que la facultad del Congreso que deriva de los artículos 73 y 90 constitucionales, corre paralela y distinta a las atribuciones que señala el artículo 92 de la propia Constitución al presidente de la República. Cabe destacar que, en la especie, la litis consiste en determinar el sustento constitucional de la atribución del Congreso de la Unión para habilitar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con el fin de que pueda expedir reglas técnico-operativas de carácter general, a que se refiere el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera vigente en mil novecientos noventa y seis, que se tilda de inconstitucional. Por considerarse necesario para el estudio de este asunto, se transcriben los artículos constitucionales que a continuación se reseñan: ‘Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.’. ‘Artículo 50. El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores.’. ‘Artículo 51. La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la nación, electos en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario, se elegirá un suplente.’. ‘Artículo 56. La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintiocho senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. ...’. ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ...’ (transcrito anteriormente). ‘Artículo 80. Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará «presidente de los Estados Unidos Mexicanos».’. ‘Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes: I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. ...’. ‘Artículo 90.’ (transcrito anteriormente). ‘Artículo 92.’ (transcrito anteriormente). ‘Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que señala esta Constitución, establezcan las leyes. La Suprema Corte de Justicia de la Nación se compondrá de once Ministros y funcionará en Pleno o en Salas. ...’. Del contenido de los artículos 49, 50, 51, 56, 73, 80, 89, 92 y 94 constitucionales antes transcritos, entre otros, deriva fundamentalmente la existencia de la división de los Poderes de la Unión; y cuando hacen referencia al Poder Legislativo establecen las facultades del Congreso de la Unión y las exclusivas de cada una de las Cámaras (Cámara de Diputados y Cámara de Senadores), y después a las facultades del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, que conforman las funciones del Estado. Cabe recordar que esta división de poderes, que parte fundamentalmente del artículo 49 constitucional, implica la distribución de atribuciones más o menos homogéneas, entre los agrupamientos genéricamente enunciados como ‘Poder Legislativo’, ‘Poder Ejecutivo’ y ‘Poder Judicial’, que actúan de manera separada e independiente, pero guardando entre sí la unidad ontológica que exige el Estado democrático de derecho. Resulta evidente que al Congreso de la Unión le incumbe la facultad de expedir leyes bajo las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, en lo que se refiere a las materias prescritas en el artículo 73 constitucional, con objetivos esenciales al desarrollo y progreso del país, como el comercio exterior, mediante la regulación de operaciones de importación y exportación. Aunado a lo anterior, y por lo que concierne a la función administrativa del Estado, se desprende que el artículo 80 constitucional finca en el presidente de la República la titularidad de la administración pública federal, cuyo funcionamiento es tan amplio y complejo que su desarrollo requiere del auxilio de gran número de órganos secundarios y diversas dependencias, tal como lo prevé el artículo 90 constitucional. Con el objeto de dar coherencia y lograr el cumplimiento de la función administrativa encomendada al Ejecutivo, la Constitución estructura en dos vertientes la administración pública federal, a saber, la centralizada y la paraestatal. La administración pública centralizada se presenta como un andamiaje de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía precedida por el jefe supremo, que en el nivel federal corresponde al presidente de la República, en tanto que la administración pública paraestatal y concretamente los organismos descentralizados, se encuentran desvinculados en diverso grado de la administración central, que desempeñan determinadas tareas administrativas por motivos de servicio, colaboración o por región. Ahora bien, el gran desarrollo de la actividad administrativa ha exigido el establecimiento de las estructuras necesarias para proporcionar un eficaz y eficiente funcionamiento del sector público, tendente a satisfacer las necesidades de la población, entre ellos, la expedición de leyes que confieren facultades normativas a los secretarios de Estado, y se está en presencia de una normatividad de este género, cuando a través de un acto formalmente legislativo o reglamentario, el Congreso de la Unión o el presidente de la República habilitan a un órgano de la administración para regular una materia concreta y específica, sea que ésta haya sido objeto de regulación con anterioridad o que no lo haya sido, de acuerdo con los principios y lineamientos convenidos en la propia norma habilitante. Por ello, para la satisfacción de las necesidades que reclama la fluctuante y acelerada mutación de las transformaciones internacionales sobre exportación e importación, las normas que rigen al Poder Ejecutivo deben revestir la particularidad de ser instrumentos ágiles y fácilmente adaptables a las circunstancias y naturaleza de los servicios que han de regular; y es por esto por lo que el Congreso de la Unión en ejercicio de la facultad de legislar en las materias que enuncian los artículos 73-X, XXIX apartado E y XXX, en relación con el 90, todos de la Constitución Federal de la República, puede autorizar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como encargada del despacho de los asuntos a que se refieren los artículos 31, fracciones X y XI y 12 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para que expida reglas operativas en materia de importación y exportación. Lo anterior se justifica en la medida que el Poder Legislativo no suele ocuparse de los detalles técnico-operativos que surgen en el funcionamiento de la administración pública, de ahí que resulte apropiado que los secretarios de Estado como integrantes de la administración pública federal, conforme con lo dispuesto por el artículo 90 constitucional, cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión. Por tanto, las autorizaciones legales conferidas a los secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no constituyen actos delegatorios de facultades del Congreso de la Unión, puesto que como ya se apuntó en párrafos anteriores, ese cuerpo legislador no se despoja a sí mismo de una facultad propia, sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción. Por otro lado, el artículo 92 constitucional, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de abril de mil novecientos ochenta y uno, establece que: ‘Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos, y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.’. Como se advierte, este precepto finca con toda claridad en el presidente de la República la facultad de emitir reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, que a su turno deberán ser refrendados por el secretario de Estado o jefe del Departamento Administrativo a que el asunto corresponda. Bajo las anteriores premisas, cabe inferir que los reglamentos constituyen un conjunto de normas de carácter general expedidas por el presidente de la República para dar cumplimiento a las leyes; los decretos administrativos formalizan la expresión jurídica de la voluntad del órgano ejecutivo en ejercicio de sus funciones, sobre casos concretos de los negocios públicos; las órdenes constituyen mandamientos del superior que deben ser obedecidas, ejecutadas y cumplidas por los inferiores jerárquicos; y el acuerdo administrativo, por su parte, constituye una decisión del titular del Poder Ejecutivo Federal dirigida a los órganos subordinados cuyos efectos se producen dentro de la propia estructura interna, que no atañen a los particulares o a otros sujetos de derecho que no tengan carácter de funcionarios o trabajadores al servicio del Estado. A diferencia de los actos gubernativos anteriores, las ‘reglas generales administrativas’, emitidas por un secretario de Estado constituyen cuerpos normativos de detalles técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública. De ahí que, con exclusión de las facultades conferidas al presidente de la República en el artículo 92 constitucional, puede el Congreso de la Unión expedir leyes donde autorice a los secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas dentro del ámbito de su competencia y, por tanto, la forma y materia de los decretos, de los reglamentos, de los acuerdos y de las órdenes, tienen un contenido específico, y mientras el Congreso de la Unión no interfiera en la formación de estos actos que corresponden al presidente de la República, puede aquél conferir directamente a los secretarios de Estado la atribución de expedir reglas técnico-operativas dentro del campo de una ley específica.-Cabe agregar que el artículo 131 constitucional regula el aspecto relativo al comercio exterior en los siguientes términos: ‘Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117. El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.’.-El comercio exterior es uno de los instrumentos más dinámicos e importantes para promover e impulsar el crecimiento de la economía en nuestro país y, por tanto, la agilización de la Ley Aduanera redunda en beneficio de las operaciones de intercambio comercial.-Particularmente por lo que se refiere a la norma tildada de inconstitucional, se advierte que armónicamente con los objetivos que llevaron a la expedición de la Ley Aduanera, entre los que se encuentra el proceso de simplificación administrativa, se regula el aspecto relativo a los requisitos y datos que en materia de importación deben contener las facturas comerciales para hacer más eficiente la operación aduanera y brindar mayor seguridad jurídica en la práctica del comercio internacional.-De ahí que tal propósito del legislador en el aspecto administrativo se encuentra reflejado al establecer que en materia de importación, el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sea la persona idónea para que mediante reglas establezca los requisitos y datos que deben reunir las facturas, tal y como lo dispuso en el inciso a) de la fracción I del artículo 36 de la Ley Aduanera vigente en mil novecientos noventa y seis.-Esto es, las facultades con que se encuentra dotada la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en materia de importación para establecer las reglas operativas y los requisitos que debe reunir la factura comercial, derivan del propio legislador, quien por razones de eficacia, eficiencia y celeridad en la administración pública, la proveyó con dichas autorizaciones.-En este contexto y por las razones anteriores, se llega a la conclusión de que el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera vigente en mil novecientos noventa y seis, que autoriza al secretario de Hacienda y Crédito Público para emitir las reglas técnicas y operativas, no infringe lo dispuesto en los artículo 89, fracción I y 92 constitucionales.-Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sentido similar ha reconocido la constitucionalidad de las facultades otorgadas por el Congreso de la Unión a los titulares de las dependencias de la administración pública federal, como se lee en las tesis que a continuación se transcriben: Novena Época. Instancia Segunda Sala. Fuente Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T.X., agosto de 2001. Tesis 2a. CXV/2001. Página 211. ‘COMERCIO EXTERIOR. DIFERENCIA ENTRE LAS FACULTADES FORMALMENTE LEGISLATIVAS CUYO EJERCICIO PUEDE AUTORIZAR EL CONGRESO DE LA UNIÓN AL TITULAR DEL EJECUTIVO FEDERAL EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 131 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y LAS FACULTADES CONFERIDAS A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA AL TENOR DEL PÁRRAFO PRIMERO DEL PROPIO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL.-De la interpretación literal, causal y teleológica de lo dispuesto en el decreto publicado el veintiocho de marzo de mil novecientos cincuenta y uno en el Diario Oficial de la Federación, mediante el cual se modificó el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adicionó un párrafo segundo a su artículo 131, estableciendo una excepción al principio de división de poderes, consistente en que el presidente de la República podrá emitir actos formalmente legislativos cuando el Congreso de la Unión lo autorice para expedir disposiciones de carácter general en materia arancelaria o no arancelaria, se arriba a la conclusión de que con el objeto de dotar al Estado de mecanismos jurídicos eficientes y expeditos que le permitan encauzar las operaciones de comercio internacional en beneficio de la economía nacional y responder con la velocidad necesaria a las fluctuaciones que el intercambio de bienes con el sector externo provoca a aquélla, mediante esa reforma constitucional el Congreso de la Unión quedó facultado para autorizar al titular del Ejecutivo Federal el ejercicio de la potestad necesaria para emitir disposiciones de observancia general de la misma jerarquía que las leyes dictadas por el propio órgano legislativo en las citadas materias, para cuya emisión no se requiere seguir el proceso legislativo regulado en el artículo 72 constitucional, pero el propio Ejecutivo, al enviar «el presupuesto fiscal de cada año» debe someter a la aprobación del Congreso, el uso de dicha facultad. Ahora bien, a diferencia de estas potestades formalmente legislativas, destaca que en términos de lo previsto en el párrafo primero del citado artículo 131, el propio legislador federal puede otorgar a una autoridad administrativa diversas atribuciones para aplicar lo dispuesto en un ordenamiento federal que regula el comercio exterior, lo que da lugar a que ésta emita diversos actos, ya sea con efectos generales o individualizados, que no tienen la misma jerarquía que los actos formal y materialmente legislativos que corresponde dictar a la potestad legislativa, ni pueden válidamente implicar el ejercicio de una facultad reservada constitucionalmente al Congreso de la Unión, por lo que, además, el ejercicio de estas facultades no está sujeto a la aprobación a que se refiere el párrafo segundo del último precepto constitucional mencionado.’.-Novena Época. Instancia Segunda Sala. Fuente Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2001. Tesis 2a. CXXXI/2001. Página 230. ‘DIVISIÓN DE PODERES. LA FACULTAD CONFERIDA EN UNA LEY A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.-De la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que con el establecimiento del principio de división de poderes se buscó, por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco; y, por otro, atribuir a los respectivos órganos, especialmente a los que encarnan el Poder Legislativo y el Poder Judicial, la potestad necesaria para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, de donde se sigue que la prohibición contenida en el referido numeral, relativa a que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, conlleva que en ningún caso, salvo lo previsto en los artículos 29 y 131 de la propia Norma Fundamental, un órgano del Estado diverso al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer las atribuciones que constitucionalmente les son reservadas a éstos, es decir, la emisión de los actos formalmente legislativos, dado que éstos por ser constitucionalmente la fuente primordial de regulación respecto de las materias que tienen una especial trascendencia a la esfera jurídica de los gobernados, deben aprobarse generalmente por el órgano de representación popular. En tal virtud, si al realizarse la distribución de facultades entre los tres poderes, el Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución no reservaron al Poder Legislativo la emisión de los actos de autoridad materialmente legislativos, y al presidente de la República le otorgaron en la propia sede constitucional la facultad para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de supremacía de la ley, con el fin de que tal potestad pudiera ejercerse sin necesidad de que el propio Legislativo le confiriera tal atribución, debe concluirse que no existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión otorgar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso h), constitucional, lo que conlleva que la regulación contenida en estas normas de rango inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente legislativos, los que tienen una fuerza derogatoria y activa sobre aquéllas, pues pueden derogarlas o, por el contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello su propia fuerza superior.’.-Asimismo, la Primera Sala de este Alto Tribunal se ha pronunciado en los términos de la tesis que a continuación se transcribe: Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T.X., agosto de 2001. Tesis 1a. LXXIII/2001. Página 169. ‘COMPENSACIÓN DE CRÉDITOS FISCALES. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE EL ARTÍCULO 23, SEGUNDO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN CONDICIONE SU REALIZACIÓN AL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS QUE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO ESTABLEZCA MEDIANTE REGLAS DE CARÁCTER GENERAL, CUANDO SE TRATE DE CANTIDADES QUE NO DERIVAN DEL MISMO IMPUESTO, NO TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY Y DE SEPARACIÓN DE PODERES.-La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente el criterio de que las normas reglamentarias expedidas por el presidente de la República en ejercicio de la potestad que le concede el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aunque desde el punto de vista material son similares a las leyes emanadas del Congreso de la Unión, en cuanto son generales, abstractas, impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de estas últimas en razón de que provienen de un órgano que desde el punto de vista constitucional no expresa la voluntad general, sino la de un órgano instituido para acatarla y porque son normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan, lo que explica que la propia Ley Fundamental imponga ciertas limitaciones a la referida facultad, entre ellas, la prohibición de que el reglamento aborde materias reservadas al citado órgano legislativo, conocida como principio de reserva de ley, y la exigencia de que el reglamento siempre esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en la que encuentre su justificación y medida. En congruencia con lo anterior, debe decirse que al remitir el artículo 23 del Código Fiscal de la Federación a las reglas generales expedidas por el secretario de Hacienda y Crédito Público en el caso de que se pretendan compensar cantidades que no provienen de la misma contribución o impuesto, no transgrede el señalado principio de reserva de ley ni el de separación de poderes que consagra el artículo 49 de la Constitución Federal. Ello es así, porque, por un lado, el aludido secretario se encuentra facultado para expedir acuerdos de carácter general con base en lo dispuesto en el reglamento interior de la referida secretaría y, por otro, si bien es cierto que el numeral 73, fracción VII, de la propia Carta Magna establece como competencia del Congreso de la Unión la imposición de las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, también lo es que tal facultad no ha sido invalidada en la especie, ya que fue, precisamente, en ejercicio de esa atribución que el órgano legislativo federal expidió el Código Fiscal de la Federación, que es el ordenamiento legal que en materia de contribuciones regula, entre otras cuestiones, la posibilidad de realizar la compensación entre un impuesto y otro.’."

Esta Primera Sala advierte que este criterio, aun cuando fue sustentado en asuntos de naturaleza eminentemente administrativa y por autoridades de igual materia pertenecientes a la administración pública federal, que se encuentra a cargo del Poder Ejecutivo Federal, también resulta aplicable a lo establecido en el artículo 311, fracción XIII, de la Ley de Concursos Mercantiles, que autoriza al Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles a expedir las reglas de carácter general necesarias para el ejercicio de las facultades señaladas en las fracciones IV, V, VII y XI del propio artículo, a saber:

"IV. Designar a las personas que desempeñarán las funciones de visitador, conciliador y síndico en cada concurso mercantil, de entre las inscritas en los registros correspondientes;

"V. Establecer mediante disposiciones de aplicación general, los procedimientos aleatorios para la designación de los visitadores, conciliadores o síndicos;

"...

"VII. Establecer el régimen aplicable a la remuneración de los visitadores, conciliadores y síndicos, por los servicios que presten en los procedimientos de concurso mercantil;

"...

"XI. Difundir sus funciones, objetivos y procedimientos, así como las disposiciones que expida conforme a esta ley."

Al respecto, debe decirse que esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que las atribuciones conferidas al Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles no entrañan propiamente una delegación de facultades, sino la asignación directa, por parte del Congreso de la Unión, de una atribución para allanar la aplicación técnico-operativa de la ley dentro de su ámbito específico, conforme a lo dispuesto por el artículo 73, fracción X, en relación con los numerales 49 y 72, inciso h), todos ellos de la Constitución Federal y, por tanto, estas reglas no quebrantan el principio de reserva de ley ni de división de poderes, porque no constituyen las facultades reservadas al Consejo de la Judicatura Federal en términos del artículo 100 constitucional.

Ciertamente, de la exposición de motivos de la Ley de Concursos Mercantiles se advierte que:

"Al diseñar la estructura interna del instituto se buscó, en todo momento, procurar que cuente con la mayor autonomía técnica y operativa posible. Asimismo, se buscó mantenerla al margen de su intervención directa en los procedimientos concursales ..."

De dicha exposición de motivos se observa que la intención del legislador fue que el instituto contara con la mayor autonomía técnica y operativa posible, manteniéndolo al margen de su intervención directa en los procedimientos concursales y, por ello, en el precepto legal cuestionado le asignó directamente la atribución de emitir las reglas generales necesarias para el ejercicio de las atribuciones señaladas en las fracciones de mérito.

Ello es así, porque de un análisis de las atribuciones conferidas en el precepto legal mencionado al Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles, que fueron transcritas con anterioridad, se advierte que las mismas son de naturaleza eminentemente técnica operativa, puesto que se refieren a la facultad de designar a las personas que desempeñarán las funciones de visitador, conciliador y síndico en cada concurso mercantil; de establecer, mediante disposiciones de aplicación general, los procedimientos aleatorios para la designación de los visitadores, conciliadores o síndicos; de establecer el régimen de aplicación a la remuneración de los visitadores, conciliadores o síndicos, por los servicios que presten en los procedimientos de concurso mercantil; y de difundir sus funciones, objetivos y procedimientos, así como las disposiciones que expida conforme a la propia ley, cuestiones que normalmente no pueden contenerse en una ley materialmente legislativa, debido a su particularidad y al eventual desarrollo que tengan los juicios de concursos mercantiles, así como la situación económica del país, por lo que respecta a la remuneración de los visitadores, conciliadores y síndicos.

Además, esas normas técnicas que expida el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles sólo tienden a regular las funciones del propio instituto, en cuanto a la designación de visitadores, conciliadores y síndicos, las remuneraciones que habrán de recibir por el desempeño de sus funciones y la difusión de sus funciones, objetivos y procedimientos, por lo que no afectan las atribuciones esenciales que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 100, otorga al Consejo de la Judicatura Federal, en el sentido de poder expedir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus funciones, porque es un órgano encargado de la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según lo dispone el artículo 94 de la Constitución Federal.

Por esos motivos, en virtud de que las atribuciones conferidas al Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles en el precepto legal a estudio para expedir normas técnicas y operativas no afectan las atribuciones que la Constitución Federal otorga a favor del Consejo de la Judicatura Federal, es inconcuso que el artículo impugnado no resulta violatorio del artículo 100 de la Constitución.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Corporación de Noticias e Información, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de los actos reclamados que se precisan en el considerando quinto de la presente resolución.

N. y, con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J. de J.G.P., J.N.S.M., J.R.C.D. (ponente) y presidenta O.S.C. de G.V..