Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 1685/97. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIO: G.B.C..

CONSIDERANDO:

TERCERO. Son infundados los agravios hechos valer por la universidad quejosa, pues contrario a lo señalado en ellos, el Juez de Distrito acertadamente consideró que el juicio de garantías resulta improcedente, en virtud de actualizarse la causa de improcedencia establecida en el artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo.

Se afirma lo anterior, en atención a que del análisis de la demanda de garantías se desprende que la institución quejosa reclama la inconstitucionalidad de los artículos 17 y 18 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y siete, en virtud de que éstos dejan sin efecto lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Los artículos 17 y 18 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y siete disponen:

"Artículo 17. Quedan sin efecto las exenciones relativas a los gravámenes a bienes inmuebles previstas en leyes federales a favor de organismos descentralizados sobre contribuciones locales, salvo en lo que se refiere a bienes propiedad de dichos organismos que se consideren del dominio público de la Federación."

"Artículo 18. Se derogan las disposiciones que contengan exenciones, totales o parciales, o consideren a personas como no sujetos de contribuciones, otorguen tratamientos preferenciales o diferenciales en materia de ingresos y contribuciones, distintos de los establecidos en el Código Fiscal de la Federación, decretos presidenciales, tratados internacionales y las leyes que establecen dichas contribuciones, así como los reglamentos de las mismas."

Por su parte, el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México, establece:

"Artículo 17. Los ingresos de la universidad y los bienes de su propiedad, no estarán sujetos a impuestos o derechos federales, locales o municipales. Tampoco estarán gravados los actos y contratos en que ella intervenga, si los impuestos, conforme a la ley respectiva, debiesen estar a cargo de la universidad.

"La Universidad Nacional Autónoma de México gozará de la franquicia postal para su correspondencia oficial y de los privilegios que disfrutan las oficinas públicas en los servicios telegráficos."

Sin embargo, de lo dispuesto en la norma antes transcrita, ya no se puede deducir algún derecho en favor de la institución quejosa, en virtud de que al momento en que se hizo valer la acción constitucional, dicho precepto no tenía ni tiene vigencia.

En efecto, la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos ochenta y cinco, en su artículo 14, dispuso:

"Artículo 14. Se derogan las disposiciones que concedan exenciones de impuestos o de derechos federales, excepto las exenciones señaladas en las leyes que establecen dichos impuestos y derechos y las previstas en el Código Fiscal de la Federación.

"Se derogan las disposiciones de las leyes federales que concedan exenciones de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos u otras contribuciones establecidas en leyes de los Estados, del Distrito Federal o de los Municipios".

En estrecha relación con los efectos que produjo la norma jurídica antes transcrita, destaca la resolución emitida por la anterior integración de esta Segunda S., en sesión del veintidós de octubre de mil novecientos noventa y tres, al resolver la contradicción de tesis 26/90, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Quinto en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la que sostuvo lo siguiente:

"QUINTO. En primer término, debe decirse que sí existe contradicción entre los criterios sustentados por los dos tribunales de referencia, al resolver los juicios de amparo en revisión 15/89 (Quinto Tribunal Colegiado del Primer Circuito), y amparo directo número 326/87 (Segundo Tribunal Colegiado), exclusivamente en la medida en que dan una interpretación diversa al artículo 14 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos ochenta y cinco, en cuanto a si tal precepto derogó o no el artículo 5o. de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana, esto es que no forma parte de la contradicción el argumento sustentado por el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa, en el sentido de que el artículo 3o. de la Ley de Hacienda del Distrito Federal no deroga el artículo 5o. de la Ley Orgánica de la Universidad. En cuanto a la contradicción planteada, esta S. estima que debe prevalecer el criterio sostenido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el amparo directo número 326/87 el veintiséis de enero de mil novecientos ochenta y ocho. En efecto, el artículo 5o. de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana establece: ‘Artículo 5o. Los ingresos de la universidad y los bienes de su propiedad no estarán sujetos a impuestos o derechos federales, locales o municipales. Tampoco estarán gravados los actos y contratos en que ella intervenga, si los impuestos conforme a la ley respectiva, debiesen estar a cargo de la universidad.’. Ahora bien, en el precepto transcrito se dice: ‘Los ingresos de la Universidad y los bienes de su propiedad no estarán sujetos a impuestos o derechos federales, locales o municipales ...’, de donde se desprende que se trata de una exención, y la ley especial que en el caso es la Ley de Ingresos de la Federación, sí deroga a dicho artículo de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 14 de la citada Ley de Ingresos, y que a la letra dice: ‘Artículo 14. Se derogan las disposiciones que concedan exenciones de impuestos o de derechos federales, excepto las exenciones señaladas en las leyes que establecen dichos impuestos y derechos y las previstas en el Código Fiscal de la Federación. Se derogan las disposiciones de las leyes federales que concedan exenciones de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos u otras contribuciones establecidas en leyes de los Estados, del Distrito Federal o de los Municipios.’. Es cierto que exención y no sujeción no son términos con igual significado. Las exenciones subjetivas se producen cuando una persona se encuentra dentro de un supuesto normativo de causante, aunque ella no esté obligada a enterar el crédito tributario por encontrarse en condiciones de privilegio o de franquicia. En cambio, la no sujeción implica que una persona se encuentra en una situación que no coincide con la que la ley establece para los causantes. Por otra parte, debe señalarse que los términos ‘no sujeción’ y ‘no causación’ son, desde el punto de vista del derecho fiscal, sinónimos. Es decir, el no causante está en una situación jurídica de no sujeción. Con base en lo anterior, debe concluirse, como ya se dijo, que el citado artículo 5o. estableció una exención en favor de la Universidad Autónoma Metropolitana y no una situación de no sujeción o no causación, en la medida en que, no obstante que realiza actividades o se coloque en situaciones iguales a los causantes de diversos tributos locales, se le exime del pago o pagos correspondientes por disposición de la ley. Resulta, pues, aplicable la tesis de esta Segunda S., publicada en la página 1285, Tomo CI, Quinta Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice: ‘IMPUESTOS, CAUSANTES DE, Y CAUSANTES EXENTOS, CONCEPTO. Causante es la persona física o moral que, de acuerdo con las leyes tributarias se ve obligada al pago de la prestación determinada a favor del fisco, esa obligación deriva de que se encuentra dentro de la hipótesis o situación señalada en la ley, esto es, cuando se realiza el hecho generador del crédito. «No causante» lógicamente es la persona física o moral cuya situación no coincide con la que la ley señala como fuente de un crédito o prestación fiscal. «Sujeto exento» es la persona física o moral que legal o normalmente tiene la calidad de causante, pero que no está obligado a enterar el crédito tributario, por encontrarse en condiciones de privilegio o franquicia.’. Este criterio fue reiterado por esta S. al resolver la revisión fiscal 218/62, según tesis publicada en la página 25 del Tomo CXXXVIII, Tercera Parte, Sexta Época, del Semanario Judicial de la Federación. Cabe señalar que la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana no es propiamente una ley de naturaleza fiscal, aunque su artículo 5o. contenga una disposición de esa naturaleza, por lo que no es exacto que sea la ley especial aplicable, pues la ley especial es la ley de la materia y ésta no es otra que la Ley de Ingresos de la Federación, que sí es eminentemente tributaria. Sentado lo anterior, debe concluirse en el sentido de que la ley orgánica en su artículo 5o., sí prevé una exención y que la Ley de Ingresos de la Federación en su artículo 14, derogó toda clase de exenciones, por lo que el artículo 5o. deja de ser aplicable."

La anterior resolución dio origen a la tesis jurisprudencial 2a./J. 14/94, publicada en la página 16 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación número 82, correspondiente al mes de octubre de 1994, que dice:

"UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA. EL ARTÍCULO 5o. DE SU LEY ORGÁNICA QUEDÓ DEROGADO POR EL ARTÍCULO 14 DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1985. El artículo 5o. de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana, establece, en lo conducente, que ‘Los ingresos de la universidad y los bienes de su propiedad no estarán sujetos a impuestos o derechos federales, locales o municipales ...’. Por su parte, el artículo 14 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1985, dispone que ‘Se derogan las disposiciones que concedan exenciones de impuestos, o de derechos federales, excepto las exenciones señaladas en las leyes que establecen dichos impuestos y derechos y las previstas en el Código Fiscal de la Federación. Se derogan las disposiciones de las leyes federales que conceden exenciones de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos en otras contribuciones establecidas en leyes de los Estados, del Distrito Federal o de los Municipios.’. Es cierto que el citado artículo 5o. estableció una exención en favor de la Universidad Autónoma Metropolitana y no una situación de no sujeción o no causación, en la medida en que, no obstante que realice actividades o se coloque en situaciones iguales a los causantes de diversos tributos locales, se le exime del pago o pagos correspondientes por disposición de la ley, pero también es verdad que la ley especial que en el caso lo es la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1985, en su artículo 14, derogó toda clase de exenciones, por lo que el referido artículo 5o. deja de ser aplicable."

De lo relacionado se desprende que esta Segunda S. ya ha determinado que el artículo 14 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos ochenta y cinco derogó el artículo 5o. de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana, que establecía una situación de excepción tributaria en favor de dicha institución, ello con independencia de las distinciones meramente doctrinales entre no sujeción y exención, pues lo cierto es que en el referido numeral quedó plasmada la intención del legislador de dejar sin efectos todo beneficio tributario contenido en normas diversas al Código Fiscal de la Federación y a las leyes que regulan en forma específica los impuestos federales.

El mencionado artículo 5o. de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana, establece:

"Artículo 5o. Los ingresos de la universidad y los bienes de su propiedad no están sujetos a impuestos o derechos federales, locales o municipales. Tampoco estarán gravados los actos y contratos en que ella intervenga, si los impuestos, conforme a la ley respectiva, debiesen estar a cargo de la universidad."

Del análisis comparativo de los artículos 5o. y 17, contenidos, respectivamente, en la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana y en la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México, se colige que se tratan de textos idénticos que establecieron una igual situación de excepción en materia tributaria en favor de dichas instituciones.

En ese sentido, el referido criterio resulta aplicable al presente asunto.

En efecto, a partir del primero de enero de mil novecientos ochenta y cinco, fecha en que entró en vigor la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de ese mismo año, el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México, también fue derogado tácitamente por el artículo 14 de la citada Ley de Ingresos, con independencia de que este ordenamiento o aquél se puedan considerar como ley general o ley especial aplicable al caso concreto, pues existiendo una clara y objetiva declaración de voluntad del legislador federal en una disposición formal y materialmente legislativa, referida a una precisa situación jurídica, debe concluirse que cobra aplicación el principio general relativo a que "la ley posterior deroga a la anterior", pues tratándose de leyes emanadas del Congreso de la Unión no existe disposición constitucional alguna que delimite el ámbito de regulación que corresponde a una u otra ley federal, o que establezca jerarquía alguna entre ellas, quedando a juicio del legislador federal establecer, modificar o derogar las diversas hipótesis jurídicas en el ordenamiento legal federal que, atendiendo a una correcta técnica legislativa, considere conveniente.

Por tal motivo, resulta inconcuso que ante lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio de mil novecientos ochenta y cinco, vigente a partir del primero de enero de ese año, ya no existe en la esfera jurídica de la Universidad Nacional Autónoma de México la situación de privilegio tributario que el artículo 17 de su ley orgánica le confería y, en consecuencia, ésta carece de interés jurídico para impugnar la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y siete, así como los diversos actos que se reclamaron consistentes en la emisión, publicación, refrendo y aplicación de dicha ley, precisamente porque el interés jurídico deducido en este juicio de amparo se hace derivar de un precepto que, al momento en que se presentó la demanda de garantías, ya había sido derogado y, por tanto, es obvio que los actos reclamados no pueden ocasionar un perjuicio a la quejosa, porque ello supone la existencia de un derecho legítimamente tutelado, lo cual no acontece cuando el derecho que se pretende es inexistente.

Sirven de apoyo a la anterior conclusión las siguientes tesis:

"INTERÉS JURÍDICO PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO. De acuerdo con el sistema consignado en la ley reglamentaria del juicio de garantías, el ejercicio de la acción constitucional está reservado únicamente a quienes resienten un perjuicio con motivo de un acto de autoridad o por la ley. Ahora bien, la noción de perjuicio para los efectos del amparo supone la existencia de un derecho legítimamente tutelado que, cuando es transgredido por la actuación de autoridad o por la ley, faculta a su titular para acudir ante el órgano jurisdiccional correspondiente demandando que esa transgresión cese. Tal derecho protegido por el ordenamiento legal objetivo es lo que constituye el interés jurídico que la ley de la materia toma en cuenta para la procedencia del juicio de amparo. Sin embargo, es oportuno destacar que no todos los intereses que puedan concurrir en una persona merecen el calificativo de jurídicos, pues para que tal acontezca es menester que el derecho objetivo se haga cargo de ellos a través de una o varias de sus normas." (Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: 52, Primera Parte. Página: 46).

"INTERÉS JURÍDICO, CONCEPTO DE, PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO. Debe distinguirse entre perjuicio o interés jurídico, como condición para la procedencia del juicio de amparo y el perjuicio económico sufrido por un individuo o conjunto de individuos en virtud de la realización del acto reclamado, perjuicio este último que no es suficiente para la procedencia del juicio de garantías, pues bien pueden afectarse económicamente los intereses de un sujeto y no afectarse su esfera jurídica. Surge el interés jurídico de una persona cuando el acto reclamado se relaciona a su esfera jurídica, entendiendo por ésta el cúmulo de derechos y obligaciones poseídos por un sujeto o varios de ellos como en el caso de la persona jurídica moral. Si las leyes impugnadas no se refieren a algún derecho perteneciente a la esfera jurídica de la quejosa, ésta carece de interés jurídico para impugnarlas en el juicio de amparo y si lo hace, debe declararse la improcedencia del juicio." (Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: 64, Primera Parte. Página: 68).

"INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO, QUÉ DEBE ENTENDERSE POR PERJUICIO PARA LOS EFECTOS DEL. El artículo 4o. de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prescribe que el juicio constitucional únicamente puede promoverse por la parte a quien perjudique el acto o la ley que se reclaman. Es presupuesto, de consiguiente, para la procedencia de la acción de amparo, de acuerdo con el ámbito conceptual de esa norma legal, que el acto o ley reclamados, en su caso, en un juicio de garantías, cause un perjuicio al quejoso o agraviado. Así lo ha estimado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sus diversas tesis jurisprudenciales, la que ha llegado, incluso, a definir cuál es el alcance del concepto perjuicio, como podrá apreciarse si se consulta el A. de jurisprudencia de 1917 a 1965, del Semanario Judicial de la Federación, Sexta Parte, página 239, en donde se expresa que: ‘El concepto perjuicio, para los efectos del amparo, no debe tomarse en los términos de la ley civil, o sea, como la privación de cualquiera ganancia lícita, que pudiera haberse obtenido, o como el menoscabo en el patrimonio, sino como sinónimo de ofensa que se hace a los derechos o intereses de una persona.’. Este Alto Tribunal de la República, en otras ejecutorias que desenvuelven y precisan el mismo concepto, es decir, lo que debe entenderse por perjuicio, ha llegado a estimar que el interés jurídico de que habla la fracción VI, ahora V, del artículo 73 de la Ley de Amparo, ‘no puede referirse, a otra cosa, sino a la titularidad que al quejoso corresponde, en relación con los derechos o posesiones conculcados’ (Tomo LXIII, página 3770 del Semanario Judicial de la Federación). Y es que la procedencia de la acción constitucional de amparo requiere, como presupuesto necesario, que se acredite la afectación por el acto reclamado, de los derechos que se invocan, ya sea estos posesorios o de cualquiera otra clase, como se sostiene, acertadamente, en la ejecutoria visible en la página 320, del Tomo LXVII del Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época. Sin duda, un acto reclamado en amparo, causa perjuicio a una persona física o moral, cuando lesiona, directamente, sus intereses jurídicos, en su persona o en su patrimonio, y es entonces cuando nace, precisamente, la acción constitucional o anulatoria de la violación reclamada en un juicio de garantías, conforme al criterio que sustenta la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la ejecutoria publicada en la página 2276, del Tomo LXX del mismo Semanario Judicial." (Séptima Época. Instancia: S.A.. Fuente: A. de 1985. Tomo: parte VII. Tesis: 10. Página: 46).

Ahora bien, en cuanto a los efectos de la derogación realizada a través de la Ley de Ingresos de la Federación, de una determinada hipótesis jurídica prevista en un diverso ordenamiento, debe precisarse que tal expresión de voluntad del Poder Legislativo Federal provoca la desaparición del mundo jurídico, en definitiva, de lo dispuesto en aquélla, pues la derogación de una norma legal, ante el silencio del legislador sobre el momento y términos en que tendrá lugar, implica que al entrar en vigor la nueva disposición aquélla pierde todos sus efectos hacia el futuro, desincorporando de la esfera jurídica de los sujetos regulados por la norma derogada, sin afectar prerrogativas adquiridas, los derechos y obligaciones que de ella surgían.

Por tanto, cuando en diversas ocasiones el legislador federal ha derogado en las respectivas leyes de ingresos de la Federación las disposiciones de leyes especiales, reglamentos, acuerdos, circulares y disposiciones administrativas en la parte que contengan exenciones totales o parciales, o consideren a personas como no sujetos de contribuciones federales, debe concluirse que con ello busca eliminar el trato fiscal preferencial que en el ejercicio anterior se hubiera otorgado a cualquier gobernado, sin que pueda sostenerse, válidamente, que la reiteración de tales derogaciones en las diversas leyes de ingresos de la Federación se deba a que el efecto de cada una de ellas sea derogatorio sólo por lo que ve al respectivo ejercicio fiscal, pues en el orden jurídico nacional, toda derogación de normas jurídicas tiene un efecto permanente y no temporal, a partir del momento en que entra en vigor la disposición derogatoria.

No obsta a lo anterior el que la gran mayoría de los preceptos de una ley de ingresos, por su contenido, tengan una vigencia anual, pues no existe impedimento constitucional alguno para que el legislador, en ese preciso ordenamiento, establezca diversas normas cuyas consecuencias no se limiten a esa misma temporalidad.

Inclusive, cuando el legislador federal ha tenido la intención de que los efectos de una determinada norma no se concreten durante un período, así lo ha establecido, verbigracia, en la propia Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos ochenta y cuatro, en cuyo artículo 14 dispuso:

"Artículo 14. Durante el año de 1984, se suspende la vigencia de las disposiciones que concedan exenciones de impuestos o de derechos federales, excepto las exenciones señaladas en las leyes que establecen dichos impuestos y derechos y las previstas en el Código Fiscal de la Federación."

Como se advierte, en aquella ocasión, el legislador federal no tuvo la intención de derogar las respectivas normas jurídicas, sino simplemente de suspender su vigencia durante el año de mil novecientos ochenta y cuatro, técnica jurídica radicalmente opuesta a la que comenzó a utilizar a partir de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de mil novecientos ochenta y cinco, en cuyo artículo 14, transcrito párrafos atrás, derogó expresamente diversas disposiciones y, por ende, no limitó los efectos de la derogación a ese preciso ejercicio fiscal, lo que hubiera significado una contradicción.

En esos términos, aun cuando los artículos cuya constitucionalidad se controvierte sí son de naturaleza autoaplicativa, como el quejoso no se encuentra en una situación de hecho que la disposición jurídica viene a crear, modificar o extinguir, ésta no trasciende a su esfera jurídica.

Por lo que, si la institución quejosa ya no gozaba del beneficio tributario que se le otorgaba en el artículo 17 de su ley orgánica que quedó derogado, resulta patente que lo dispuesto en los artículos 17 y 18 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y siete, aun cuando sea una norma de individualización incondicionada, no puede trascender a su esfera jurídica.

En consecuencia, contrario a lo alegado en los agravios, en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo y, por tanto, con apoyo en la fracción III del artículo 74 y 91, fracción III, de la propia ley, se impone confirmar la sentencia recurrida y sobreseer el juicio de amparo.

Similar criterio sostuvo la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver los amparos en revisión números 981/95 y 1490/96, en sus sesiones del siete de julio y primero de noviembre de mil novecientos noventa y seis, respectivamente.

Por lo expuesto y fundado, y además con apoyo en los artículos 90 y 91 de la Ley de Amparo, se resuelve:

PRIMERO.-Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-Se sobresee en el juicio de amparo promovido por Universidad Nacional Autónoma de México, contra los actos y las autoridades precisados en el resultando primero de esta ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al Juzgado de Distrito de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J.D.R., M.A.G., S.S.A.A., J.V.A.A. y presidente G.I.O.M..

Nota: Los rubros a que se alude al inicio de esta ejecutoria corresponden a las tesis 2a. CLXIII/2000 y 2a./J. 112/2000, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, diciembre de 2000, páginas 446 y 418, respectivamente.