Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto mayoritario de los Ministros S.S.A.A., G.D.G.P., J.V.C. y C., J.D.R., O.S.C., J.N.S.M. y presidente M.A.G..

En el proyecto sometido a discusión se proponía la inconstitucionalidad de los artículos 41 y 42 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, expedida por el Congreso de la Unión y publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de junio de dos mil dos y, por tanto, que procedía declarar su invalidez; sin embargo, toda vez que el resultado de la votación alcanzada fue de siete votos de los Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., S.C., S.M. y presidente A.G., a favor del proyecto; y de dos votos de los Ministros Gudiño Pelayo y A.A. en su contra, al no haberse alcanzado la votación idónea (ocho votos), se procedió a desestimar la acción, en términos de los artículos 105, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 72 de su ley reglamentaria.

No obstante el resultado obtenido, los Ministros que suscriben este voto sostienen el proyecto que se sometió a discusión y votación por parte del Tribunal Pleno, y que como mayoría apoyamos.

Lo anterior, porque se comparten los criterios jurisprudenciales que en reiteradas ocasiones han sustentado el Tribunal Pleno y la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto a que las relaciones laborales entre los organismos descentralizados y sus trabajadores deben regirse por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal.

En efecto, en relación con la cuestión planteada el Tribunal Pleno y la Segunda Sala han establecido en diversos criterios que los organismos descentralizados deben regirse por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal, como se aprecia de las tesis de jurisprudencia P./J. 15/95 y P./J. 16/95 publicadas en las páginas cincuenta y nueve y sesenta del Tomo II, agosto de mil novecientos noventa y cinco; P./J. 1/96 publicada en la página cincuenta y dos del Tomo III, febrero de mil novecientos noventa y seis; así como 2a./J. 3/2000 visible en la página cuarenta y uno del Tomo XI, enero de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra dicen:

"TRABAJADORES DEL SERVICIO POSTAL MEXICANO. EL ARTÍCULO 16 DEL DECRETO PRESIDENCIAL DE CREACIÓN DE DICHO ORGANISMO, EN CUANTO ESTABLECE QUE SUS RELACIONES LABORALES SE REGIRÁN POR LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, VIOLA EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN. Es inconstitucional el artículo 16 del decreto de creación del organismo descentralizado denominado Servicio Postal Mexicano, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 20 de agosto de 1986, al disponer que las relaciones laborales entre el citado organismo descentralizado y su personal se regirán por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado ‘B’ del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues no obstante que se apega a la ley que reglamenta, específicamente por lo que hace a su artículo 1o., que establece que en dicha ley se incluyen los organismos descentralizados, debe destacarse que el precepto impugnado riñe en forma directa con el referido precepto constitucional, apartado ‘A’, en cuanto que establece en su fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, que la aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades federales en los asuntos relativos a las empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal."

"TRABAJADORES DEL SERVICIO POSTAL MEXICANO. SUS RELACIONES LABORALES CON DICHO ORGANISMO DESCENTRALIZADO SE RIGEN DENTRO DE LA JURISDICCIÓN FEDERAL, POR EL APARTADO ‘A’ DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL. El organismo descentralizado Servicio Postal Mexicano, al no formar parte del Poder Ejecutivo Federal, no se rige por el apartado ‘B’ del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino por el apartado ‘A’ de dicho precepto, específicamente dentro de la jurisdicción federal, conforme a lo establecido en su fracción XXXI, inciso b), subinciso 1, que reserva a la competencia exclusiva de las Juntas Federales, los asuntos relativos a empresas que sean administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal, características que corresponden al referido organismo descentralizado, aunque no sea el lucro su objetivo o finalidad, ya que de acuerdo con la ley y la jurisprudencia, por empresa se entiende, para efectos laborales, la organización de una actividad económica dirigida a la producción o al intercambio de bienes o de servicios, aunque no persiga fines lucrativos."

"ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARÁCTER FEDERAL. SU INCLUSION EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ES INCONSTITUCIONAL. El apartado B del artículo 123 constitucional establece las bases jurídicas que deben regir las relaciones de trabajo de las personas al servicio de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal, otorgando facultades al Congreso de la Unión para expedir la legislación respectiva que, como es lógico, no debe contradecir aquellos fundamentos porque incurriría en inconstitucionalidad, como sucede con el artículo 1o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado que sujeta al régimen laboral burocrático no sólo a los servidores de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal, sino también a los trabajadores de organismos descentralizados que aunque integran la administración pública federal descentralizada, no forman parte del Poder Ejecutivo Federal, cuyo ejercicio corresponde, conforme a lo establecido en los artículos 80, 89 y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al presidente de la República, según atribuciones que desempeña directamente o por conducto de las dependencias de la administración pública centralizada, como son las secretarías de Estado y los departamentos administrativos. Por tanto, las relaciones de los organismos públicos descentralizados de carácter federal con sus servidores, no se rigen por las normas del apartado B del artículo 123 constitucional."

"ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. SI BIEN SON ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO FORMAN PARTE DE LOS PODERES EJECUTIVOS, FEDERAL, ESTATALES NI MUNICIPAL. El Tribunal Pleno de esta Corte Constitucional aprobó la tesis número P./J. 16/95 de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, agosto de 1995, página 60, cuyo rubro sostiene ‘TRABAJADORES DEL SERVICIO POSTAL MEXICANO. SUS RELACIONES LABORALES CON DICHO ORGANISMO DESCENTRALIZADO SE RIGEN DENTRO DE LA JURISDICCIÓN FEDERAL, POR EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.’, del texto de la misma y de las consideraciones de los precedentes que la integran se desprende que un organismo público descentralizado se distingue de los órganos de la administración pública centralizada a los que se les identifica con el Poder Ejecutivo a nivel federal o estatal o con el Ayuntamiento a nivel municipal, de tal suerte que es un ente ubicado en la administración pública paraestatal, toda vez que la descentralización administrativa, como forma de organización responde a la misma lógica tanto a nivel federal, como estatal o incluso, municipal, que es la de crear un ente con vida jurídica propia, que aunque forma parte de la administración pública de cada uno de esos niveles, es distinta a la de los Poderes Ejecutivos, sean federal o estatales así como a los Ayuntamientos municipales, aun cuando atienden con sus propios recursos una necesidad colectiva."

Los referidos criterios derivaron del análisis de los artículos 73, fracción X y 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), subinciso 1 y apartado B, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123."

"Artículo 123. ...

"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

"A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos, y de una manera general, todo contrato de trabajo:

"...

"XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a:

"...

"b) Empresas:

"1. Aquellas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal;

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores."

Preceptos de los que se desprende lo siguiente:

a) Que el Congreso de la Unión tiene facultades para expedir las leyes de trabajo reglamentarias del artículo 123 constitucional;

b) Que conforme al apartado A del artículo 123 constitucional, dichas leyes de trabajo regirán entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y, en general, todo contrato de trabajo;

c) Que la aplicación de las leyes de trabajo corresponde a las autoridades de los Estados en sus respectivas jurisdicciones;

d) Que es competencia exclusiva de las autoridades federales, conocer de los asuntos laborales que se susciten entre las empresas administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal; y,

e) Que de acuerdo con el apartado B, el Congreso General deberá expedir las leyes de trabajo que regirán entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores.

Asimismo, el Tribunal Pleno ha precisado la naturaleza jurídica de los organismos públicos descentralizados, a fin de establecer qué apartado del artículo 123 constitucional debe referirlos, para lo cual se atendió a lo dispuesto en el artículo 90 de la propia Constitución, que establece:

"Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

"Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos."

Conforme a este precepto, la administración pública federal será centralizada y paraestatal, de acuerdo a la ley orgánica que expida el Congreso de la Unión, la que regulará todo lo concerniente a estas dos formas de administración, inclusive las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo, o bien, entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos.

Por otra parte, las disposiciones relativas a los organismos descentralizados contenidas en las leyes correspondientes, expedidas por el Congreso General, en lo que interesa, establecen:

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

"Artículo 1o. La presente ley establece las base de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.

"La presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la administración pública centralizada.

"Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal."

"Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada:

"I. Secretarías de Estado;

"II. Departamentos administrativos; y,

"III. Consejería Jurídica."

"Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal:

"I. Organismos descentralizados;

"II. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y fianzas; y,

"III. Fideicomisos."

Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

"Artículo 1o. La presente ley, reglamentaria en lo conducente del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración pública federal.

"Las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus dependencias, con las entidades paraestatales, en cuanto unidades auxiliares de la administración pública federal, se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta ley y sus disposiciones reglamentarias y, sólo en lo no previsto, a otras disposiciones según la materia que corresponda."

"Artículo 2o. Son entidades paraestatales las que con tal carácter determina la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal."

"Artículo 11. Las entidades paraestatales gozarán de autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objeto, y de los objetivos y metas señalados en sus programas. Al efecto, contarán con una administración ágil y eficiente y se sujetarán a los sistemas de control establecidos en la presente ley y en lo que no se oponga a ésta a los demás que se relacionen con la administración pública."

"Artículo 14. Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea:

"I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;

"II. La prestación de un servicio público o social; o

"III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social."

"Artículo 15. En las leyes o decretos relativos que se expidan por el Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal para la creación de un organismo descentralizado se establecerán, entre otros elementos ..."

"Artículo 17. La administración de los organismos descentralizados estará a cargo de un órgano de gobierno que podrá ser una Junta de Gobierno o su equivalente y un director general."

"Artículo 18. El órgano de gobierno estará integrado por no menos de cinco ni más de quince miembros propietarios y de sus respectivos suplentes. Será presidido por el titular de la coordinadora de sector o por la persona que éste designe.

"El cargo de miembro del órgano de gobierno será estrictamente personal y no podrá desempeñarse por medio de representantes."

"Artículo 20. El órgano de gobierno se reunirá con la periodicidad que se señale en el estatuto orgánico sin que pueda ser menor de 4 veces al año.

"El propio órgano de gobierno sesionará válidamente con la asistencia de por lo menos la mitad más uno de sus miembros y siempre que la mayoría de los asistentes sean representantes de la administración pública federal. Las resoluciones se tomarán por mayoría de los miembros presentes teniendo el presidente voto de calidad para el caso de empate."

"Artículo 21. El director general será designado por el presidente de la República, o a indicación de éste a través del coordinador de sector por el órgano de gobierno, debiendo recaer tal nombramiento en persona que reúna los siguientes requisitos ..."

"Artículo 22. Los directores generales de los organismos descentralizados, en lo tocante a su representación legal, sin perjuicio de las facultades que se les otorguen en otras leyes, ordenamientos o estatutos, estarán facultados expresamente para:

"I.C. y otorgar toda clase de actos y documentos inherentes a su objeto;

"II. Ejercer las más amplias facultades de dominio, administración, y pleitos y cobranzas, aun de aquellas que requieran de autorización especial según otras disposiciones legales o reglamentarias con apego a esta ley, la ley o decreto de creación y el estatuto orgánico;

"III. Emitir, avalar y negociar títulos de crédito;

"IV. Formular querellas y otorgar perdón;

".E. y desistirse de acciones judiciales inclusive del juicio de amparo;

"VI. Comprometer asuntos en arbitraje y celebrar transacciones;

"VII. Otorgar poderes generales y especiales con las facultades que les competan, entre ellas las que requieran autorización o cláusula especial. Para el otorgamiento y validez de estos poderes, bastará la comunicación oficial que se expida al mandatario por el director general. Los poderes generales para surtir efectos frente a terceros deberán inscribirse en el registro público de organismos descentralizados; y

"VIII. Sustituir y revocar poderes generales o especiales.

"Los directores generales ejercerán las facultades a que se refieren las fracciones II, III, VI y VII bajo su responsabilidad y dentro de las limitaciones que señale el estatuto orgánico que autorice el órgano o Junta de Gobierno."

"Artículo 46. Los objetivos de las entidades paraestatales se ajustarán a los programas sectoriales que formule la coordinadora de sector, y en todo caso, contemplarán:

"I. La referencia concreta a su objetivo esencial y a las actividades conexas para lograrlo;

"II. Los productos que elabore o los servicios que preste y sus características sobresalientes;

"III. Los efectos que causen sus actividades en el ámbito sectorial, así como el impacto regional que originen; y

"IV. Los rasgos más destacados de su organización para la producción o distribución de los bienes y prestación de servicios que ofrece."

"Artículo 51. En la formulación de sus presupuestos, la entidad paraestatal se sujetará a los lineamientos generales que en materia de gasto establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público así como a los lineamientos específicos que defina la coordinadora de sector. En el caso de compromisos derivados de compra o de suministro que excedan al periodo anual del presupuesto, éste deberá contener la referencia precisa de esos compromisos con el objeto de contar con la perspectiva del desembolso a plazos mayores de un año."

"Artículo 52. La entidad paraestatal manejará y erogará sus recursos propios por medio de sus órganos.

"Por lo que toca a la percepción de subsidios y transferencias, los recibirá de la Tesorería de la Federación en los términos que se fijen en los presupuestos de egresos anuales de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, debiendo manejarlos y administrarlos por sus propios órganos y sujetarse a los controles e informes respectivos de conformidad con la legislación aplicable."

"Artículo 60. El órgano de vigilancia de los organismos descentralizados estará integrado por un comisario público propietario y un suplente, designados por la Secretaría de la Contraloría General de la Federación.

"Los comisarios públicos evaluarán el desempeño general y por funciones del organismo, realizarán estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los desembolsos en los rubros de gasto corriente y de inversión, así como en lo referente a los ingresos y, en general, solicitarán la información y efectuarán los actos que requiera el adecuado cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de las tareas que la Secretaría de la Contraloría General de la Federación les asigne específicamente conforme a la ley. Para el cumplimiento de las funciones (sic) citadas el órgano de gobierno y el director general deberán proporcionar la información que soliciten los comisarios públicos."

"Artículo 65. La Secretaría de la Contraloría General de la Federación podrá realizar visitas y auditorías a las entidades paraestatales, cualquiera que sea su naturaleza, a fin de supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control; el cumplimiento de las responsabilidades a cargo de cada uno de los niveles de la administración mencionados en el artículo 61, y en su caso promover lo necesario para corregir las deficiencias u omisiones en que se hubiera incurrido."

"Artículo 66. En aquellos casos en los que el órgano de gobierno, consejo de administración o el director general no dieren cumplimiento a las obligaciones legales que les atribuyen en este ordenamiento, el Ejecutivo Federal por conducto de las dependencias competentes así como de la coordinadora de sector que corresponda, actuará de acuerdo a lo preceptuado en las leyes respectivas, a fin de subsanar las deficiencias y omisiones para la estricta observancia de las disposiciones de esta ley u otras leyes. Lo anterior sin perjuicio de que se adopten otras medidas y se finquen las responsabilidades a que hubiere lugar."

Disposiciones legales de las que se deriva lo siguiente:

A) Que la administración pública federal centralizada se integra por la presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.

B) Que la administración pública paraestatal se compone por los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos.

C) Que los organismos descentralizados son las personas jurídicas colectivas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, cuyo objeto consiste en la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias, la prestación de un servicio público o social, o bien, la obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.

D) Que los organismos descentralizados podrán ser creados mediante leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal.

E) Que la administración de los organismos descentralizados estará a cargo de un órgano de gobierno que podrá ser una Junta de Gobierno o su equivalente y un director general.

F) Que el director general será designado por el presidente de la República, o a indicación de éste por el órgano de gobierno, así como las facultades que tendrá dicho director.

G) Que la entidad paraestatal formulará sus presupuestos conforme a los lineamientos generales que en materia de gasto establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los que defina la coordinadora de sector.

H) Que la entidad paraestatal manejará y erogará sus recursos propios, subsidios y transferencias por medio de sus órganos.

I) Que habrá un órgano de vigilancia de los organismos descentralizados, integrado por un comisario público propietario y un suplente, que designará la Secretaría de Contraloría General de la Federación.

J) Que esta secretaría podrá realizar visita y auditorías a las entidades paraestatales, cualquiera que sea su naturaleza.

K) Que el Ejecutivo Federal actuará en los casos en que el órgano de gobierno, el consejo de administración o el director general no den cumplimiento a las obligaciones legales que les atribuye la ley para subsanar las deficiencias y omisiones, sin perjuicio de que se adopten otras medidas y se finquen las responsabilidades correspondientes.

De la interpretación sistemática de estos numerales de desprende que los órganos que conforman la administración pública centralizada dependen directamente del Poder Ejecutivo Federal, mientras que las entidades paraestatales, entre éstas los organismos descentralizados, se rigen por sus propias leyes, cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propios, gozan de autonomía jurídica con respecto del Estado y están sujetos a diversos controles establecidos en los ordenamientos legales en cita, esto es, no forman parte del Poder Ejecutivo Federal.

Así es, del régimen constitucional y legal se deriva que jurídicamente no es posible considerar que la administración pública paraestatal forme parte del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que el ejercicio de dicho poder corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, cuyas atribuciones lleva a cabo directamente o por conducto de las dependencias de la administración pública centralizada (secretarías de Estado, departamentos administrativos y Consejería Jurídica).

El hecho de que conforme a lo dispuesto en los artículos 90 de la Constitución Federal y 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, ésta se organice en centralizada y paraestatal no implica que las entidades paraestatales formen parte del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que dichas entidades no tienen por objeto el despacho de los negocios del orden administrativo relacionados con las facultades del titular del Ejecutivo Federal, a diferencia de las dependencias centralizadas, sino que en su carácter de unidades auxiliares tienen por finalidad la ejecución de los programas de desarrollo que le han sido conferidas.

Además, de lo dispuesto en el artículo 90 constitucional, en cuanto señala que la ley orgánica que expida el Congreso "definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación", así como que "Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos", se infiere que la propia Constitución ha distinguido a esos organismos del Ejecutivo Federal, y no los identifica.

De igual manera, la Suprema Corte de Justicia ha establecido que "descentralizar" es una técnica de organización jurídica a través de la cual se encomiendan actividades estatales de naturaleza delegable a órganos estructuralmente separados del aparato central de la administración pública, logrando así un descargo de las funciones propiamente estatales a través de un reparto de competencias públicas y de atribuciones propias de una autoridad perteneciente al poder central, confiriéndolas a órganos separados de este último, pero integrando junto con la administración centralizada el concepto total e íntegro de administración pública.

También se ha precisado que atendiendo al texto de la ley es evidente que la distinción entre la administración centralizada de la paraestatal, es la relación jerárquica con el titular del Ejecutivo, ya que mientras en la primera la línea de jerarquía es directa e inmediata, en la paraestatal y especialmente entre los organismos descentralizados, es indirecta y mediata.

Efectivamente, la circunstancia de que un organismo descentralizado cuente con personalidad jurídica propia, no significa que su actuación sea libre y esté exenta de control, toda vez que el funcionamiento de los organismos descentralizados y especialmente las facultades de autoridad que por desdoblamiento estatal éstos desempeñan, están garantizadas y controladas a favor de los gobernados y de la administración publica, dado que la toma de decisiones de esa clase de entidades se identifica con las finalidades de la administración central y del Poder Ejecutivo, al establecer en la ley que su control se ejerce por el propio Ejecutivo y que sus órganos directivos deben integrarse con personas ligadas a la administración central, con la finalidad de lograr una "orientación de Estado" en el rumbo del organismo.

Luego, aun cuando los organismos descentralizados son autónomos continúan subordinados a la administración centralizada de una manera indirecta, existiendo reemplazo de la "relación de jerarquía" por un "control administrativo" y, por ende, atento al texto de ley es evidente que la única diferencia entre los organismos descentralizados y la administración central es la existencia de una relación diversa de la jerarquía entre ellos.

Por otra parte, como se ha precisado, conforme a la legislación correspondiente los objetivos de un organismo descentralizado necesariamente deben estar referidos a la realización de una actividad prioritaria o estratégica, a la prestación de un servicio público o social y/o a la obtención o aplicación de recursos públicos para fines de asistencia o sociales, es decir, son ejecutores de objetivos que deben reputarse como fines propios de Estado o como fines públicos.

Por lo que el Tribunal Pleno al conocer de los amparos en revisión que dieron origen a las tesis de jurisprudencia citadas consideró que si bien los organismos descentralizados no pertenecen al Ejecutivo Federal, aun cuando tienen personalidad jurídica, patrimonio propio y gozan de una estructura separada del aparato central, sí son parte integrante de la administración pública federal en su faceta paraestatal.

En estas condiciones, sostenemos el criterio de que los organismos descentralizados no pueden estar comprendidos dentro del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, en tanto que éste se refiere a las relaciones laborales de los Poderes de la Unión y sus trabajadores, esto es, los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, siendo que los organismos descentralizados no forman parte de alguno de esos poderes, particularmente del Ejecutivo Federal.

Lo anterior, además, porque dentro del término "empresa", para efectos laborales, se comprenden tanto las que tienen por fin la ejecución de actos de comercio, como las que sin perseguir fines de lucro han sido constituidas para desempeñar un servicio público que ha sido descentralizado por el Gobierno Federal.

En consecuencia, consideramos que los organismos descentralizados deben regirse por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que se encuentra comprendido dentro del término de "empresas" administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal.

Cabe señalar que no es obstáculo a la anterior conclusión la circunstancia de que los organismos descentralizados en algunos casos puedan estar dotados de atribuciones que les permitan emitir auténticos actos de autoridad que afecten unilateralmente la esfera jurídica de los gobernados, atento que ello tiene como finalidad precisamente que estén en posibilidad de ejercer a cabalidad sus facultades, las que en todo caso persiguen el bien común o interés general; sin embargo, como se ha establecido dichas entidades no tienen por objeto el despacho de los negocios del orden administrativo relacionados con las atribuciones del titular del Ejecutivo Federal, sino que únicamente son auxiliares de dicho poder en la ejecución de los programas de desarrollo.

Por tanto, el hecho de que los organismos descentralizados presten un servicio público, o bien, no persigan fines lucrativos, no incide en el régimen laboral que debe regir tratándose de esas entidades y sus trabajadores, ya que el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b, subinciso 1, constitucional, claramente rige a las empresas que son administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal, sin prever distinción alguna con base en los actos que emitan, ni tampoco si tienen objetivos de lucro o comercio o de servicio público o social.

Lo anterior, además, en virtud de que la facultad otorgada al legislador en el apartado B del artículo 123 constitucional es limitativa, ya que únicamente lo faculta para expedir las leyes en materia de trabajo respecto de las relaciones entre los Poderes de la Unión y el Gobierno del Distrito Federal con sus respectivos trabajadores, de lo que se infiere que fuera de esas hipótesis, incluso en lo que corresponde a los organismos descentralizados con funciones de servicio público, sus relaciones laborales se rigen por lo dispuesto en el apartado A del propio precepto constitucional.

Ahora bien, en el caso de las disposiciones de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, se desprende que el Congreso de la Unión crea el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores, dándole el carácter de organismo público descentralizado de la administración pública federal, que tiene por objeto la prestación de un servicio público social en relación con las personas adultas mayores, procurando su desarrollo humano integral a partir de las atribuciones que la propia ley le confiere; que además es el organismo de consulta y asesoría obligatoria para las dependencias y entidades de la administración pública federal en esa materia; que el órgano de gobierno de esa entidad estará integrado por las dependencias de la administración pública federal tanto centralizada como paraestatal que menciona, así como que el director general será designado por el presidente de la República.

De lo que deriva que el instituto en cuestión al tener el carácter de organismo descentralizado constituye una unidad auxiliar de la administración pública federal, por lo que no forma parte del Poder Ejecutivo Federal, ya que como entidad paraestatal no tiene por finalidad la realización de las funciones administrativas que corresponden al ámbito competencial de ese poder, sino un servicio público y social como se advierte de las atribuciones y actividades que le confiere la propia ley.

Por otra parte, el artículo 41 de la ley en cita, cuya invalidez se demandó en la acción, así como el numeral 42 de la propia ley que, aun cuando no se impugna, con apoyo en la suplencia de la queja que rige en la acción de inconstitucionalidad, procede también examinar su constitucionalidad, señalan:

"Artículo 41. La relaciones de trabajo entre el instituto y sus trabajadores, se regirán por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 42. El personal del instituto queda incorporado al régimen de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado."

De estos preceptos se desprende que el Congreso de la Unión estableció que las relaciones de trabajo entre el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores y sus trabajadores, se regirán por la Ley Reglamentaria del Artículo 123, Apartado B, de la Constitución Federal, así como que el personal de ese instituto queda incorporado a ese régimen legal.

En consecuencia, se estima que los artículos 41 y 42 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores contravienen el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso B), subinciso 1, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores es un organismo descentralizado, por lo que como se ha analizado no forma parte del Poder Ejecutivo Federal y, por tanto, las relaciones con sus trabajadores deben regirse por ese apartado.