Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

VOTO DE MINORIA QUE FORMULAN LOS SEÑORES MINISTROS SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO Y G.D.G.P., EN EL RECURSO DE RECLAMACION RELATIVO A LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 51/96, INTERPUESTO POR EL CONGRESO DEL ESTADO DE PUEBLA Y OTRAS AUTORIDADES DEMANDADAS, EN CONTRA DEL ACUERDO DE VEINTITRES DE SEPTIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, DICTADO POR EL MINISTRO INSTRUCTOR, RESUELTO POR EL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION EN SESION DE SIETE DE NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS.

La figura de la suspensión en materia de amparo constituye una cuestión de suma importancia, de cuyo estudio han surgido innumerables y trascendentes criterios que actualmente se aplican en la labor jurisdiccional que día con día realizan los órganos del Poder Judicial Federal.

No menos importante resulta ser la misma medida tratándose de controversias constitucionales, cuyo análisis debe ser muy cuidadoso, dado que la reciente reglamentación de dicha institución en nuestro sistema jurídico mexicano, es causa de la poca existencia de criterios interpretativos de las normas que la regulan; por ello resulta significativa la expresión de diversas opiniones en esta materia de suspensión, ya que en mayor o menor medida podrán ser de utilidad para examinar con atención los casos que en lo futuro se sometan a consideración de este alto tribunal.

Pues bien, como el objeto de este voto de minoría tiene por finalidad exponer las razones por las cuales nos apartamos del criterio de la mayoría, en relación con la revocación del auto que concedió la suspensión en la controversia constitucional sometida a consideración del Tribunal Pleno, es menester transcribir algunos de los dispositivos legales que regulan la suspensión en esta clase de controversias, así como hacer una breve referencia del asunto que dio origen a la resolución.

Los artículos 14, 15 y 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, referentes a la suspensión, establecen:

"Artículo 14. Tratándose de las controversias constitucionales, el Ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el Ministro instructor en términos del artículo 35, en aquello que resulte aplicable.

"La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales."

"Artículo 15. La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante."

"Artículo 18. Para el otorgamiento de la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional. El auto o la interlocutoria mediante el cual se otorgue deberá señalar con precisión los alcances y efectos de la suspensión, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos y, en su caso, los requisitos para que sea efectiva."

Como puede advertirse, los dos primeros numerales prevén los casos en que no podrá concederse la suspensión, cuestión relevante para el caso que nos ocupa, tomando en cuenta que la revocación del auto recurrido tuvo por consecuencia la negativa de la suspensión solicitada.

En la controversia constitucional se demandó la invalidez de los siguientes ordenamientos emitidos por el Congreso del Estado de Puebla:

1. Decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el 27 de diciembre de 1994, por virtud del cual se reformó el diverso decreto de creación del organismo público descentralizado denominado "Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla".

2. Decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el 31 de julio de 1996, por virtud del cual se reformó la "Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla", básicamente adicionándole los artículos 96-A, 96-B y 96-C.

3. Decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el 2 de agosto de 1996, por virtud del cual se autorizó que el organismo mencionado contratara dos créditos ante BANOBRAS, Sociedad Nacional de Crédito, para la ejecución del "Proyecto Integral de Agua Potable, D. y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla".

La suspensión de los actos fue solicitada únicamente en relación con la aplicación del tercero de los decretos mencionados, pues al respecto, en su escrito la parte actora señaló: "...solicitamos la suspensión de la aplicación del decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el 2 de agosto de 1996 ...para el efecto de que se ordene que el SOAPAP no pueda contratar los dos créditos citados en el artículo primero de dicho decreto, ni, en su caso, disponer de los importes a que se refieren dichos créditos".

Ahora bien, está fuera de discusión que el decreto cuya suspensión se solicitó sea una norma general, que a través de su paralización se ponga en riesgo la seguridad o economía nacionales, o las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, pues el proyecto de la mayoría concluyó en que debía revocarse el auto de suspensión, porque de concederse la medida se podría causar afectación grave a la sociedad, cuestión que es precisamente la parte medular del presente voto de minoría, ya que contrariamente a lo que se sostuvo en la resolución, no se advierte que los efectos de esa suspensión puedan afectar gravemente a la sociedad, en términos de lo dispuesto por el artículo 15 de la ley de la materia.

En el decreto materia de la controversia, y de la suspensión específicamente, se autoriza al Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla (SOAPAP), a contratar y garantizar financiamientos ante BANOBRAS, para la ejecución del "Proyecto Integral de Agua Potable, D. y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla"; sin embargo, el objetivo de ese decreto no es, propiamente, el medio para lograr la ejecución del mencionado proyecto, ni mucho menos los fines para los que fue creado el organismo citado.

Así es, de la lectura del decreto en cuestión se desprende, que si bien el objetivo del referido "proyecto integral" es, entre otros, mejorar las condiciones sanitarias y de vida de la población de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla, a través de obras y actividades para la rehabilitación y optimización operativa del sistema de agua potable, ampliación de los servicios de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas, lo cierto es que el propósito del decreto cuya suspensión se solicitó, es la obtención de dos líneas de crédito que aporten apoyo financiero a la ejecución del mencionado proyecto.

La afirmación que antecede se corrobora con las razones que se dan en el considerando del propio decreto y en el artículo primero del mismo, que al efecto dicen:

"... Que el costo total del proyecto asciende a la cantidad de $1,631'000,000.00 (Mil seiscientos treinta y un millones de pesos 00/100 M.N.), cuya fuente de financiamiento se constituye con aportaciones de un 25 por ciento por parte de la iniciativa privada, un 40 por ciento del Gobierno Federal, del Gobierno del Estado y de recursos propios del organismo y un 35 por ciento que correspondería a la obtención de un crédito con recursos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo a través de BANOBRAS, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo.

"Que ante el imperativo de promover el desarrollo y mejorar las condiciones sanitarias y de vida de la población de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla y debido a que el costo de estas acciones son superiores a los recursos que el Gobierno del Estado y el organismo pueden invertir, se hace imprescindible apoyar esta estrategia de desarrollo con recursos bancarios y créditos preferenciales que permitan la realización de las obras, el funcionamiento eficiente de las mismas y el empleo óptimo de los recursos, así como la generación de fuentes de trabajo.

"Que con el firme propósito de resolver la problemática planteada en beneficio de la comunidad, se optó por la alternativa de ejecutar el citado proyecto integral, por lo que se requiere de la autorización del H. Congreso del Estado para que el SOAPAP contrate el crédito y para que el Gobierno del Estado se constituya en garante de éste y gestione una línea de crédito contingente que funcione como fuente alternativa de pago.

"Artículo primero. Se autoriza al Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, a contratar con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo, dos créditos, el primero hasta por la cantidad de $567'820,000.00 (Quinientos sesenta y siete millones ochocientos veinte mil pesos 00/100 M.N.) un monto en pesos equivalente a 470'700,000 UDI's (Cuatrocientos setenta millones setecientas mil unidades de inversión) y el segundo hasta por la cantidad de $134'927,804.73 (Ciento treinta y cuatro millones novecientos veintisiete mil ochocientos cuatro pesos 73/100 M.N.), ambos créditos serán destinados para cubrir el presupuesto de obra, imprevistos, comisiones por apertura de crédito, intereses en periodo de inversión e impuestos del Proyecto Integral de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla."

De las transcripciones anteriores se desprende con claridad, que el financiamiento del Proyecto Integral de Agua Potable, D. y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla, y su ejecución, no dependen del decreto cuya invalidez se solicitó, pues este último sólo se refiere a la obtención de dos créditos para el apoyo de la realización de la obra mencionada, cuyo presupuesto y financiamiento estaban previstos de antemano.

En efecto, el financiamiento del supracitado proyecto integral, que forma parte tanto del Plan Maestro de Agua y Alcantarillado de Puebla, como del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, estaba previsto incluso antes de la aprobación del multicitado decreto, pues según manifestaron las propias recurrentes en su escrito de reclamación, debido a que la realización de la obra "Proyecto Integral de Agua Potable, D. y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla", requería inversiones mucho mayores a la capacidad financiera del Gobierno del Estado y del organismo descentralizado SOAPAP, se consideró la necesidad de recurrir a fuentes de financiamiento alternativas.

Debe decirse, que según lo expresado por las recurrentes el costo aproximado del proyecto es de $197'240,000.00 (Ciento noventa y siete millones doscientos cuarenta mil dólares), y se acordó que la fuente de financiamiento más viable era una línea de crédito con el Banco Interamericano de Desarrollo, a quien se solicitó un crédito por un importe de $60'000,000.00 USD (Sesenta millones de dólares); el resto del financiamiento de dicha obra, se compondría como sigue: $89'600,000.00 USD (Ochenta y nueve millones seiscientos mil dólares), provenientes de recursos de la iniciativa privada y $47'640,000.00 USD (Cuarenta y siete millones seiscientos cuarenta mil dólares), de recursos federales y estatales.

Así las cosas, no puede afirmarse que la ejecución del multicitado proyecto integral dependa exclusivamente de los créditos de que habla, pues si bien es cierto que éstos se autorizaron para ejecutar esa obra, también lo es que no constituyen un medio para la obtención del financiamiento total de la misma. Tan es así, que de la misma transcripción realizada puede verse que la finalidad del decreto no es obtener la autorización del ejercicio del crédito concedido por el Banco Interamericano de Desarrollo para la ejecución integral del proyecto, y tampoco se advierte que en caso de suspender su ejecución (tal como dice el recurrente), se impida ejercer las partidas correspondientes al Gobierno Federal, al Estatal y a la iniciativa privada, pues en el mencionado decreto se establecen con toda claridad los fines que se pretenden con la obtención de los dos créditos, dentro de los que no se encuentran los señalados.

Además, de acuerdo a la magnitud que representa el "Proyecto Integral de Agua Potable, D. y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla", resulta imposible afirmar que toda su realización dependa únicamente de la autorización de los dos créditos solicitados a BANOBRAS, contenidos en el decreto cuya ejecución se suspendió.

En este orden de ideas, es claro que el proyecto de la mayoría parte de la incorrecta apreciación de que de paralizar la contratación de los dos créditos a que se refiere el decreto cuya suspensión se solicitó, se estaría suspendiendo la ejecución del "Proyecto Integral de Agua Potable, D. y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla"; pues como se demostró, el decreto no es el medio para lograr la ejecución integral de dicho proyecto, sino la obtención de dos líneas de crédito que aporten apoyo financiero a la ejecución del referido proyecto, por lo que no se actualiza la afectación considerable a la sociedad a que se refiere la resolución mayoritaria.

En consecuencia, a pesar de que en todo caso la finalidad de la obtención de los multicitados créditos, a mediano o a largo plazo pueden redundar en la mejora de los sistemas de captación, conducción, abastecimiento, tratamiento de aguas y control de la contaminación de las mismas, en beneficio de la población, lo cierto es que la suspensión de la contratación de esos créditos no implica una afectación grave a la sociedad, tomando en consideración que el mencionado proyecto no depende exclusivamente de esos créditos, por lo que bien podría paralizarse la aplicación del decreto hasta que se dicte sentencia definitiva en la controversia, y se decida acerca de la legalidad o no de los decretos, ya que no se advierte una extrema urgencia en contratar los créditos, ni la paralización absoluta de las obras de beneficio colectivo que se mencionan en el proyecto.

Por otro lado, en relación con el argumento contenido en la resolución, en el sentido de que es mayor la afectación que resiente la sociedad con la medida suspensional, que los beneficios que con ella obtenga el ayuntamiento actor, tomando en cuenta que no está determinado si éste resiente algún perjuicio por no haber intervenido directamente en la contratación de los créditos materia del decreto, debe decirse que esa cuestión es materia del fondo del asunto, que no debe ser tomada en cuenta para resolver sobre la suspensión de los actos, pues si bien es cierto que en términos del artículo 15 de la ley de la materia, la medida no podrá concederse cuando pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante, también lo es, que como ya quedó claro, con ella no se pretendía la paralización de las obras de beneficio colectivo, en cuyo caso sí podría causarse un perjuicio grave a la sociedad.

Independientemente, la invalidez de las normas se sustenta en agravios en contra de la libertad y autonomía del Municipio actor, por lo que al menos presuntivamente, sí se advierten los perjuicios que se le pudieran ocasionar de negarse la medida suspensiva, cuyo otorgamiento no pugna con el contenido del mencionado artículo 15, además de que al negarse la suspensión, se llevarán a cabo todos los trámites del financiamiento mencionado, y de resultar invalidado dicho decreto, esto ocasionaría graves problemas, pues traería como consecuencia, cuando menos un adeudo sobre las cantidades enteradas por la sociedad nacional de crédito, adeudo que, forzosamente alteraría el costo total programado para el proyecto integral, y esto, en detrimento del patrimonio de la colectividad, puesto que se espera que dicha inversión sea recuperable a través del producto de la recaudación derivada de la cobranza de las cuotas y tarifas a cargo de los propietarios, poseedores o usuarios beneficiados de la obra pública, según se desprende del artículo segundo del decreto.

También, debe decirse que en contraposición a lo expresado en la resolución, en relación a que "de negarse la medida suspensiva solicitada, no se origina que quede sin materia la controversia constitucional", se encuentra el hecho de que al negarse, se continuará con la contratación de créditos cuya invalidez, por ser contraria a la Constitución (a decir de la parte actora), se pretende; por lo que desde esta perspectiva, sí desaparece en gran medida la materia del conflicto, dado que se permitiría la continuación de actos que se estiman contrarios al orden constitucional y cuya validez dependerá de lo estimado en cuanto al fondo del asunto.

Por último, es necesario mencionar que tampoco se comparte el criterio sostenido en la discusión del proyecto, relativo a que en la materia suspensiva de la controversia constitucional, se arroja la carga de la prueba entre ambas partes, por ser autoridades tanto una como otra, en virtud de que dicho criterio es contrario al principio general de derecho que establece que la parte que afirma es la que tiene la carga de probar su dicho, el cual no se contrapone ni altera en el artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer que "La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el Ministro instructor", puesto que se refiere a tomar en cuenta los elementos aportados por cada parte para probar su pretensión, y no como se sostuvo, que ambas partes deben probar todas las pretensiones, es decir, las suyas y las de la contraparte, lo cual rompe con el principio mencionado, máxime que ambas partes, al ser autoridades, se encuentran en un plano de igualdad procesal.

Por las razones precedentes, respetuosamente nos apartamos del criterio de la mayoría que declaró parcialmente fundados los agravios de las recurrentes, y que como consecuencia de ello revocó el acuerdo que otorgó el beneficio suspensivo.