Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto minoritario de los señores M.S.S.A.A. y G.D.G.P., en el recurso de reclamación 53/98-PL en el incidente de suspensión relativo a al controversia constitucional 6/98, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Aljojuca, Estado de Puebla y otros.

Sentimos disentir de la mayoría, al estimar que resultan sustancialmente fundados los agravios de los recurrentes, en atención a las siguientes razones.

En el caso concreto se torna indispensable analizar el segundo párrafo del artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que esencialmente fue con base en él que se le negó la suspensión solicitada a la recurrente, la cual argumenta indebida interpretación y aplicación de dicho precepto legal.

Comencemos por recordar que el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, establece que este Alto Tribunal conocerá de las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, esto es, que se puede demandar la invalidez de un acto o de varios actos, de una norma general o de diversas normas generales, o de uno o varios actos junto con una o varias normas generales, según sean las circunstancias del caso concreto.

Ahora bien, de una interpretación armónica, congruente y lógica de dicho precepto constitucional y los artículos 14, 15 y 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que en el segundo párrafo del artículo 14 se prohíbe conceder la suspensión cuando el acto demandado lo constituya una norma general, y esto es acorde con los criterios que ha sostenido este Alto Tribunal en tratándose de suspensión de leyes reclamadas en el juicio de garantías.

Para mayor claridad de lo que se explica, conviene transcribir a manera de ejemplo algunos criterios sostenidos por este Alto Tribunal y que por analogía norman el criterio interpretativo que se explica.

"LEYES, SUSPENSIÓN IMPROCEDENTE CONTRA EXPEDICIÓN Y PROMULGACIÓN DE LAS. No puede concederse la suspensión contra la promulgación y expedición de las leyes, si aquéllas ya se llevaron a cabo."

Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1988, tesis jurisprudencial número 1103, T.S., página 1775.

"LEYES, SUSPENSIÓN CONTRA LOS EFECTOS DE LAS. Aunque se haya negado la suspensión por lo que se refiere a la promulgación de una ley, por tratarse de un acto consumado, debe estimarse que sí son susceptibles de suspenderse los efectos de la misma ley, tan luego como éstos se pretendan poner en práctica."

Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1988, T.S., página 1775.

"LEYES. Es indebido otorgarla contra actos de expedición, refrendo y publicación de alguna ley, por ser actos consumados y la resolución incidental no tiene a este respecto, efectos restitutorios. También es indebido otorgarla contra actos de ejecución de la misma ley, si ésta no tiene en sí misma principios de ejecución, sino que se requieren actos posteriores que no aparecen llevados a efecto contra la parte quejosa."

Informe 1947, Segunda Sala. Incidentes de suspensión, página 138.

Como puede advertirse de la lectura de los criterios transcritos, resulta lógico y razonable la prohibición de conceder la suspensión contra normas generales, como son las leyes, puesto que por un lado la expedición, promulgación y publicación son actos consumados, y por otro lado, los actos legislativos en sí mismos no causan perjuicio a los interesados, sino los efectos que con su vigencia o su aplicación puedan llegar a darse.

Respecto a la suspensión de los efectos de las leyes (o normas generales en lato sensu), este Alto Tribunal de la República ha sostenido que la suspensión en el juicio de garantías sí procede, no advirtiendo obstáculo alguno para aplicar dicho criterio por analogía a los juicios de controversia constitucional, en virtud de que, una cosa es prohibir la suspensión contra la norma general, lo cual es lógico y coherente como lo explicamos, y otra cosa son los efectos de esa norma general.

Es necesario para una mejor comprensión de lo antes sostenido, transcribir algunos criterios de este Alto Tribunal al respecto.

"SUSPENSIÓN CONTRA UNA LEY. Es procedente la que se pide contra una ley cuyos preceptos, al promulgarse, adquieren el carácter de inmediatamente obligatorios, que se ejecutarán sin ningún trámite y serán el punto de partida para que se consumen, posteriormente, otras violaciones de garantías."

Apéndice 1917-1988, tesis jurisprudencial 1862, R-S, página 3009.

"LEYES, SUSPENSIÓN, CONTRA LAS. PROCEDE EN CASOS EN QUE AFECTE INDIRECTAMENTE AL ORDEN PÚBLICO. El objeto de las leyes es mantener la coexistencia de los derechos de los particulares entre sí y en sus relaciones con el poder público, y en tal concepto, el cumplimiento de las leyes interesa al orden social. No todas afectan directamente al orden público, y cuando sólo de manera indirecta lo afectan, los efectos de las leyes pueden suspenderse sin perjuicio para la sociedad o el Estado."

Apéndice 1917-1988, T.S.. Tesis jurisprudencial 1102, páginas 1774-1775.

"ORDEN PÚBLICO E INTERÉS SOCIAL. SUSPENSIÓN CONTRA ORDENAMIENTOS QUE ESTABLECEN REQUISITOS PARA EL DESARROLLO DE UNA ACTIVIDAD DE PARTICULARES (EXPLOTACIÓN DE YACIMIENTOS PÉTREOS). Si en un juicio de amparo se combate la constitucionalidad de un ordenamiento, debido a que sujeta al quejoso al cumplimiento de diversos requisitos para el desarrollo de una actividad, y se reclama también la aplicación de ese ordenamiento con sus consecuencias, para decidir sobre la suspensión debe el juzgador examinar el cumplimiento de los requisitos previstos por el artículo 124 de la Ley de Amparo. Ello es así, debido a que no basta la circunstancia de que se pida la paralización de los efectos de una ley, para negar la suspensión bajo el argumento de que ella responde al interés general y es de orden público, ya que todas las leyes (en sentido amplio) participan en mayor o menor medida de esas características. Pero tampoco es suficiente para conceder la medida el simple hecho de que en el mismo juicio de amparo se combata la constitucionalidad del ordenamiento, pues resulta imprescindible incluso para la conservación de la materia del juicio, analizar los diversos grados de afectación al interés social y al orden público, la distinta naturaleza del objeto específico de los ordenamientos y la causación al quejoso de daños y perjuicios de difícil reparación. Por ello, no es conveniente dar una regla general para establecer si debe o no concederse la suspensión respecto de las consecuencias derivadas de la aplicación de un ordenamiento cuya constitucionalidad se discute en el propio juicio de garantías y que impone a la quejosa requisitos para el ejercicio de una actividad, puesto que la decisión de paralizar o no los actos, requiere del estudio de la satisfacción de los supuestos establecidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo, de una manera casuista, en tanto que son variables los elementos que intervienen en la apreciación correspondiente. De acuerdo con lo anterior, si se cuestiona la constitucionalidad de determinados ordenamientos, porque sujetan la actividad de la quejosa a la obtención previa de licencias de explotación de yacimientos pétreos y de uso de suelo, no es factible conceder la suspensión porque no se satisface el requisito previsto por la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, en tanto que los ordenamientos que rigen a esa actividad son de orden público, pues tienden a lograr la seguridad urbana y una adecuada calidad ambiental. Además de ello, con la suspensión se haría posible la explotación de una mina sin el análisis de los elementos técnicos necesarios para establecer si esa actividad afecta o no al interés social, pues de lo contrario el juzgador asumiría facultades que son propias de las autoridades administrativas."

Tesis 2a./J. 14/91, Segunda Sala, G. número 48, página 27.

De los criterios reproducidos se desprende que los efectos de las leyes son actos susceptibles de suspenderse cuando se cumplan los requisitos que establece la ley y analizando la naturaleza del objeto específico del ordenamiento y la causación de daños y perjuicios de difícil o imposible reparación.

Retomando el tema de la interpretación armónica, congruente y lógica de los artículos 105 de la Constitución Federal, y 14, 15 y 18 de la ley de la materia, habíamos dicho que el segundo párrafo del numeral 14, prohibía la concesión de la suspensión sólo cuando lo demandado sea una norma general; pues tratándose de actos, bien sean concretos de aplicación de una norma general o inminentes como son los efectos de ésta, la suspensión sí es procedente, siempre que no se dé ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 15 del mismo ordenamiento legal, es decir, que no podrá concederse la suspensión de los actos demandados, cuando se ponga en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ello pudiera obtener el solicitante.

Por consiguiente, del artículo 15 de la ley de la materia interpretado a contrario sensu, se desprende que la suspensión de los actos demandados deberá ser concedida en todos los casos, excepto aquellos en los que se actualice uno de los supuestos contemplados por dicho numeral, de tal suerte que cuando no se dé ninguna de las hipótesis ahí mencionadas, se concederá la suspensión de los actos.

Es importante recordar que la suspensión es la paralización de los actos tal como se encuentren al momento de decretarla, toda vez que sus efectos surgen para el futuro y no para el pasado, con la finalidad de preservar la materia del juicio, o bien, evitar daños y perjuicios de imposible reparación.

Siguiendo este orden de ideas, de manera lógica y congruente el artículo 18 del mismo ordenamiento legal en comento, señala lo que debe tomarse en cuenta para conceder la suspensión, esto es, las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional; previendo además, que el auto o interlocutoria mediante el cual se otorgue deberá precisar los alcances y efectos de la suspensión, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos, y en su caso, los requisitos para que sea efectiva.

De lo hasta aquí expuesto podemos concluir que de la interpretación armónica de los preceptos mencionados, se advierte que el segundo párrafo del artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prohíbe la concesión de la suspensión tratándose de normas generales, pero no de sus efectos, bien sean inmediatos, inminentes o a través de actos concretos de aplicación, puesto que estos últimos también nacen a la vida jurídica como efectos de una norma general, toda vez que si la norma general no existiese tampoco existirían los demás o serían actos ilegales en sí mismos por carecer de fundamentación.

Razonar en contrario, como se hace en el acuerdo recurrido, lleva a sostener que la suspensión sólo procede contra actos concretos de aplicación de la norma legal, actos acaecidos o consumados que carece de objeto paralizar o suspender, puesto que lo único suspendible serían los efectos de estos actos concretos de aplicación, y aquí nos preguntaríamos ¿por qué sí se puede suspender el efecto de un acto concreto de aplicación, y no el efecto de una norma general? cuando quizás ese acto concreto de aplicación ocasione graves daños irreparables al actor, daños que pudieron preverse desde que nació a la vida jurídica la norma general, daños que son el efecto lógico, jurídico y predecible de esa norma general y que pudieron evitarse de haberse concedido la suspensión a tiempo.

Además, si hubiese sido la voluntad del legislador que la suspensión sólo procediera contra actos concretos de aplicación, o más bien, contra los efectos de éstos, así lo hubiera señalado, en lugar de mencionar que la suspensión no podrá otorgarse en contra de normas generales.

Por lo anterior, se llega al convencimiento de que el segundo párrafo del artículo 14 en comento, sólo prohíbe la suspensión en contra de la norma general impugnada, y en cuanto a sus efectos, en el más amplio sentido, deberá estarse a lo dispuesto por los artículos 15 y 18 del mismo ordenamiento legal.

En las condiciones relacionadas le asiste la razón a la parte actora al mencionar en el punto dos, página ocho de su escrito de agravios, que el segundo párrafo del artículo 14 de la ley de la materia fue indebidamente interpretado y aplicado, en virtud de que éste no prohíbe la concesión de la suspensión en cuanto a actos que sean o lleguen a ser consecuencia directa, inmediata e inminente de la norma general combatida, pues lo único que prohíbe es la suspensión contra la norma general, motivo por el cual no solicitó la suspensión en contra de la ley cuya invalidez reclama, sino en contra de los actos que se den como consecuencia de aquélla.

En efecto, como ya se explicó dicho precepto legal sólo prohíbe la suspensión en contra de la norma general, y en el acuerdo recurrido se dijo que con la suspensión solicitada, en síntesis, se trataba de evitar que se desplieguen, durante el trámite de la controversia, actos fundados en el ordenamiento legal reclamado, lo cual se encuentra expresamente prohibido en el segundo párrafo del artículo 14 de la ley de la materia, lo cual no es exacto, toda vez que sostener que está prohibida la suspensión en contra de los actos fundados en la ley impugnada, equivale a hacer nugatoria la institución de la suspensión en las controversias constitucionales, pues si no se pudiera conceder la suspensión en contra de dichos actos, entonces en contra de cuáles se concedería.

También afirma la parte recurrente que no se tomó en cuenta que no sólo reclamó diversos artículos de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, sino todos los actos que lleguen a ser consecuencia directa, inmediata e inminente de la aplicación de dichos preceptos legales; en este aspecto no le asiste la razón a la recurrente, en virtud de que en el acuerdo impugnado sí se tomó en cuenta los actos cuya suspensión se solicitó, tan es así que incluso se transcribieron en el mismo acuerdo, lo que fue desafortunado fue el criterio que se aplicó de que está prohibido conceder la suspensión en contra de los actos fundados en el ordenamiento legal reclamado, lo cual no es correcto, como ya se dijo, y todos los actos que señaló como consecuencia directa, inmediata e inminente de la aplicación de la ley, son actos fundados en la misma.

En cuanto a la afirmación de la parte recurrente en el sentido de que no se tomó en cuenta en el acuerdo reclamado que las disposiciones legales que impugna no son normas generales de carácter autoaplicativo sino heteroaplicativo, que necesitan de un acto de aplicación para producir efectos, debemos decir que, tal como lo hace notar el procurador general de la República, en su escrito de alegatos, la naturaleza autoaplicativa o heteroaplicativa de la ley impugnada resulta irrelevante para conceder la suspensión, toda vez que la ley no distingue que tratándose de unas deba negarse y de otras concederse, o bien, que sólo se pueda solicitar y conceder la suspensión tratándose de las heteroaplicativas o autoaplicativas, por lo que, al no distinguir la ley no debe hacerse distinción alguna sobre la naturaleza de la ley impugnada.

Por otro lado, sostiene la recurrente que en el acuerdo recurrido existe una contradicción al decir que la suspensión procede contra los actos concretos de aplicación de la ley, y que es precisamente contra de los que se solicitó la suspensión, que son dichos actos los que se tratan de evitar por las graves consecuencias que acarrearían de imposible reparación, sin embargo, no existe tal contradicción, porque el Ministro instructor sostuvo, de manera poco clara, que contra de los actos por los que solicitó la suspensión la parte actora, no procedía la medida cautelar, por estar expresamente prohibidos por la ley (criterio que no es correcto, como ya se explicó anteriormente), que sólo procedía contra actos concretos de aplicación, los cuales todavía no existen (según constancias de autos), y que una vez que se den, entonces se podrían suspender sus efectos, previa solicitud de la parte actora; por tanto al haberse estimado en el acuerdo que la ley expresamente prohibía la concesión de la suspensión solicitada, no se cuestionó nada en relación con los daños y perjuicios de imposible reparación que la parte actora pretende sean previstos y evitados a través de la suspensión de las consecuencias directas, inmediatas e inminentes de la aplicación de la ley impugnada, situación que se analizará más adelante.

Por las razones expresadas, no son correctas las manifestaciones de los representantes de las demandadas y del procurador general de la República, en el sentido de que el Magistrado instructor aplicó correctamente el segundo párrafo del artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a la letra de la ley y que no admite interpretación alguna, toda vez que, como se explicó la interpretación de la disposición legal es otra, interpretación que es indispensable para aplicar la ley, puesto que ésta no puede prever la cantidad de casos concretos que en la práctica se dan.

Ahora bien, por lo que hace a las manifestaciones de dichas partes expuestas en sus alegatos, en el sentido de que no es correcta la pretensión de la recurrente de aplicar por analogía criterios de la suspensión en el juicio de amparo a la suspensión en controversias constitucionales, debemos decir que no compartimos su punto de vista, porque la suspensión goza de la naturaleza de las medidas cautelares, que surgieron de manera paralela, complementaria e indispensable a las controversias judiciales, no sólo en nuestro país sino a nivel mundial, transformándose y perfeccionando a través de la historia, gozando por ello de principios rectores comunes y cuyas características particulares varían según la clase de juicio, las partes, la materia e incluso el país en el que se aplican; con toda esa riqueza histórica que la experiencia ha dado es que se han elaborado los criterios suspensionales en el juicio de garantías, baste dar un breve recorrido a las tesis sobre suspensión que este Alto Tribunal ha sostenido desde su creación, cuántas han sido modificadas, actualizadas o abandonadas, y sin embargo, el juicio de amparo siempre ha sido el mismo, pero se reiteran, modifican o abandonan de acuerdo a la experiencia acumulada sobre dicha medida, o bien, a las necesidades cambiantes de la sociedad. Por ello, sostenemos que los criterios que hemos fijado sobre suspensión, si bien se motivaron por un juicio de amparo, en su mayoría, no son de aplicación exclusiva al juicio de amparo, sino a cualquier controversia judicial que contemple dicha medida cautelar y cuyas características analógicas lo permitan.

Dicho lo anterior, es pertinente señalar que no le asiste la razón al procurador general de la República al manifestar que existen diferencias tan trascendentales entre el juicio de amparo y la controversia constitucional que no permiten la aplicación analógica de los criterios sobre suspensión formulados en un juicio de amparo a la suspensión que nos ocupa, por lo siguiente.

En efecto, sostiene la autoridad mencionada que no es posible la aplicación analógica de lo dicho en la suspensión del juicio de amparo, porque el bien tutelado en éste es el respeto a las garantías del gobernado y su finalidad es preservarlo de los actos arbitrarios de las autoridades, y en las controversias el bien jurídico tutelado es el orden constitucional y el Estado de derecho y su finalidad preservar la integridad de la Constitución Federal frente a transgresiones de los poderes, órganos o autoridades que se produzcan en detrimento de otro de ellos; esto, si bien es una diferencia importante que distingue las dos vías, no es motivo para sostener que no debe existir la aplicación por analogía, porque tan importante es el bien jurídico tutelado en una como en otra y tan loable una finalidad como la otra, aunque vistos comparativamente puede ser de mayor trascendencia el segundo, puesto que en el primero la afectación recae en un sujeto y en el segundo, la afectación recae en toda una comunidad; sin embargo, esto no es motivo para negar la aplicación analógica, si acaso para adecuarla mejor tomando en cuenta la afectación.

Continúa la citada autoridad señalando otra diferencia entre dichas instituciones, consistente en que el amparo tutela intereses directos de los gobernados y sólo de manera indirecta se protege a la Constitución, mientras que en la controversia se protege de manera directa la distribución de competencias constitucionales; razón de más para aplicar por analogía todo el acervo jurídico que sobre la suspensión se contiene en los criterios de este Alto Tribunal, con el cuidado riguroso de lo que se protege en cada caso.

Además, señala la misma autoridad que la existencia de la materia sobre la que versa el amparo depende de la suspensión y que en la controversia constitucional la materia no depende de que los actos se suspendan o no; aquí pareciese que la autoridad no le otorga a la suspensión en la controversia constitucional la importancia que merece, y es que pasó por alto que la sentencia que concede el amparo tiene efectos restitutorios (volver las cosas al estado en que se encontraban) y la sentencia que resuelve una controversia constitucional no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; no obstante esto, no se advierte motivo para la no aplicación analógica de los criterios suspensionales existentes.

Por último, la autoridad señalada insiste en que en el amparo se protegen directa y primordialmente los intereses del gobernado y que éste se puede desistir en cuanto que sufre un agravio directo, y que en la controversia constitucional sólo se protege la supremacía constitucional y no existe el desistimiento por lo mismo; pero tales diferencias no son motivo alguno para negar la aplicación por analogía de los criterios de suspensión que este Alto Tribunal ha sostenido, en la forma debida y tomando en cuenta las peculiaridades de cada caso, por supuesto.

En las relacionadas condiciones, resultan sustancialmente fundados los agravios de la recurrente al quedar demostrado lo incorrecto del acuerdo impugnado, por lo que se pasa a analizar a continuación los actos impugnados cuya suspensión se solicitó, para determinar si debe concederse o negarse la medida cautelar respecto a cada uno de ellos.

La suspensión debe negarse en cuanto a la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, por ser una norma general, pues como ha quedado explicado, su procedencia está expresamente prohibida en el segundo párrafo del artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Es importante mencionar lo anterior, en virtud de que la concesión de la suspensión procede de oficio o a petición de parte, de conformidad con la primera parte, del primer párrafo, del citado precepto legal; sin que pase inadvertido que la hoy recurrente manifestó, desde el capítulo de suspensión de su demanda de controversia constitucional, que no solicitaba la medida cautelar en contra de la ley impugnada, porque sabía que existía prohibición expresa en la ley.

Ahora bien, por lo que hace a los efectos o consecuencias de la ley que se combate, como también ya se explicó, contrariamente a lo considerado en el acuerdo recurrido, no existe prohibición expresa en la ley, para conceder su suspensión, por lo que debe procederse al análisis de los demás requisitos que señala la ley de la materia, para determinar si procede o no, dicha medida cautelar.

Para realizar el análisis propuesto, de una manera sistemática, primero señalaremos los elementos que han de tomarse en cuenta para su estudio, y posteriormente, nos ocuparemos de la aplicación o cumplimiento de cada elemento respecto a cada acto que como consecuencia o efecto de la ley impugnada expresó la parte hoy recurrente.

Empezaremos por mencionar los supuestos previstos en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que de actualizarse alguno de ellos, no puede ser concedida la suspensión del acto impugnado. Tales hipótesis son:

1. Cuando de concederse la suspensión se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales. Aquí es pertinente resaltar que se refiere a la seguridad o economía nacionales, lo cual es de gran trascendencia e importancia para todo el país, supuesto que se justifica por sí mismo, al tratarse de un acto que de suspenderse nos afectaría a todos los mexicanos.

2. Cuando de concederse la suspensión se pongan en peligro las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano. Es conveniente señalar brevemente, respecto a esta hipótesis que las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, son las que se encuentran consagradas en nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, supuesto que también se justifica por sí solo, pues si la acción intentada en la controversia constitucional y esta misma, tiene como fin resguardar y restablecer el orden constitucional, resultaría contradictorio conceder la suspensión poniendo en peligro las instituciones fundamentales que la propia Carta Magna establece, además de que los perjuicios serían de gran magnitud para todo el país.

3. Cuando de concederse pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante. Respecto a esta hipótesis cabe comentar que, aun cuando no sea tan grave como los dos supuestos anteriores, se justifica porque la suspensión tiene como finalidad el paralizar el acto impugnado, mientras se resuelve la controversia constitucional, para evitar daños y perjuicios de imposible reparación a la parte actora, pero dicha paralización se encuentra condicionada a que, no se afecte, o se afecte de manera no grave a la sociedad, o bien, si la afectación es grave, sea en una proporción menor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante, toda vez que si la proporción es mayor la medida cautelar debe negarse; por consiguiente, al analizar el caso concreto deberá considerarse si hay afectación, si ésta es grave o no, y si es grave, sopesarse la proporción entre los beneficios que obtendrá el solicitante y la afectación que la sociedad pudiera resentir con la suspensión del acto.

Otro elemento muy importante para el análisis de la suspensión solicitada, es el contenido en la primera parte del artículo 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativo a que para el otorgamiento de la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional.

Lo anterior se logra del estudio preliminar de las constancias que obran en el cuaderno incidental, esto es de la demanda de controversia constitucional, de los anexos que se acompañen a la misma y de algún otro documento que pudiera existir en dicho cuaderno (como en el caso concreto, el escrito de agravios y los escritos de alegatos de las otras partes, como complementarios), para que el Ministro instructor siendo perito en derecho, determine la procedencia de la suspensión apreciando en primer lugar que no se actualizan los dos primeros supuestos previstos en el artículo 105 de la ley de la materia, en segundo lugar, analizar si existe afectación grave a la sociedad, y si es así, sopesar la proporción entre los beneficios que obtendrá el solicitante y la afectación que la sociedad pudiera resentir con la suspensión del acto; y en tercer lugar, estrechamente vinculado con el estudio de la afectación social, deberá analizar las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional, lo que necesariamente lleva a un examen de la presunta, indiciaria o aparente existencia del derecho demandado, sin que se anticipe apreciación alguna respecto al fondo del negocio.

Expliquémonos, el juzgador, como perito en derecho, al analizar las constancias del incidente de suspensión en la controversia constitucional, no puede dejar de advertir las irregularidades constitucionales que contienen los actos demandados, sin realizar un estudio profundo o desviarse a cuestiones propias del fondo, simplemente de la lectura de las constancias, salta muchas veces a la vista la probabilidad o verosimilitud de la inconstitucionalidad de los actos demandados, la cual deberá tomar en cuenta al momento de sopesar la afectación que con la concesión de la suspensión pudiera ocasionarse a la sociedad.

Lo anterior, de conformidad con el principio doctrinal fumus boni iuris o apariencia del buen derecho, esto es, que el derecho legítimamente tutelado de quien solicita la suspensión existe y le pertenece, aunque sea en apariencia; o dicho con las palabras de Chiovenda el tiempo necesario para obtener la razón no debe causar daño a quien tiene la razón, esto es, si la parte actora tiene razón y debe de acudir a este Alto Tribunal para lograrla, el tiempo que dure el juicio, sus intereses deben estar protegidos por la suspensión.

Además, la ley de la materia contempla la suspensión de oficio o a petición de parte, en la primera el legislador ya considera su manifiesta gravedad (dadas las circunstancias y características peculiares del acto demandado o su aparente inconstitucionalidad), para conceder la medida aun cuando no se solicite, y tratándose de la segunda, también habrán de contemplarse las circunstancias y características peculiares de la controversia, que no es otra cosa, que la naturaleza misma de la transgresión constitucional, la cual entraña el de su aparente inconstitucionalidad, toda vez que ésta se refiere no sólo a su esencia, a su carácter, a su peculiaridad, o su gravedad, sino también a la apreciación del derecho que le asiste a la parte actora, para los únicos efectos de la suspensión.

En este orden de ideas, tenemos que la suspensión de los actos, participa de la naturaleza de una medida cautelar cuyos presupuestos son: la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora; el primero de ellos se basa en un conocimiento superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso; dicho requisito aplicado a la suspensión de los actos demandados, implica que, para la concesión de la medida se requiere la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el actor, de tal manera que según un cálculo de probabilidades sea posible anticipar que en la controversia constitucional se declarará la invalidez del acto demandado. En todo caso, tal examen debe realizarse sin prejuzgarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos demandados, que sólo puede determinarse en la sentencia de la controversia, con base en un procedimiento más amplio y con mayor información, teniendo en cuenta que la determinación tomada en relación con la suspensión no debe influir en la sentencia de fondo, toda vez que sólo tiene el carácter de provisional y se funda en meras hipótesis, y no en la certeza de la existencia del derecho. Dicho examen deberá sopesarse, en su caso, junto con la afectación grave a la sociedad, para determinar la proporción del perjuicio de uno y el beneficio del otro.

Es necesario señalar que el criterio anterior, lo ha sostenido también este Alto Tribunal tratándose de la suspensión en los juicios de amparo, sin que se advierta motivo alguno para pensarse que no es aplicable en la suspensión de las controversias constitucionales; por el contrario, existe una razón más poderosa para aplicarlo en éstas, y es lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé: "La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."; por lo que la suspensión tratándose de controversias constitucionales, se torna jurídicamente más delicada, pues los daños y perjuicios que se le llegaran a ocasionar al actor, con la ejecución de los actos, son de imposible reparación, con la sentencia favorable que llegara a obtener.

Con base en lo expuesto son aplicables por analogía las tesis jurisprudenciales de este Tribunal Pleno, números 15/96 y 16/96, visibles en las páginas dieciséis y treinta y seis, respectivamente, del Tomo III, correspondiente a abril de mil novecientos noventa y seis, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, que textualmente dicen:

"SUSPENSIÓN. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO. La suspensión de los actos reclamados participa de la naturaleza de una medida cautelar, cuyos presupuestos son la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora. El primero de ellos se basa en un conocimiento superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso. Dicho requisito aplicado a la suspensión de los actos reclamados, implica que, para la concesión de la medida, sin dejar de observar los requisitos contenidos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, basta la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el quejoso, de modo tal que, según un cálculo de probabilidades, sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado. Ese examen encuentra además fundamento en el artículo 107, fracción X, constitucional, en cuanto establece que para el otorgamiento de la medida suspensional deberá tomarse en cuenta, entre otros factores, la naturaleza de la violación alegada, lo que implica que debe atenderse al derecho que se dice violado. Esto es, el examen de la naturaleza de la violación alegada no sólo comprende el concepto de violación aducido por el quejoso sino que implica también el hecho o acto que entraña la violación, considerando sus características y su trascendencia. En todo caso dicho análisis debe realizarse, sin prejuzgar sobre la certeza del derecho, es decir, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados, ya que esto sólo puede determinarse en la sentencia de amparo con base en un procedimiento más amplio y con mayor información, teniendo en cuenta siempre que la determinación tomada en relación con la suspensión no debe influir en la sentencia de fondo, toda vez que aquélla sólo tiene el carácter de provisional y se funda en meras hipótesis, y no en la certeza de la existencia de las pretensiones, en el entendido de que deberá sopesarse con los otros elementos requeridos para la suspensión, porque si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negarse la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público o del interés de la sociedad están por encima del interés particular afectado. Con este proceder, se evita el exceso en el examen que realice el juzgador, el cual siempre quedará sujeto a las reglas que rigen en materia de suspensión."

"SUSPENSIÓN. PROCEDENCIA EN LOS CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO. El artículo 107, fracción X, de la Constitución General de la República, establece como uno de los requisitos para la procedencia de la suspensión del acto reclamado en el amparo, el de tomar en cuenta la naturaleza de la violación alegada; esto es, el juzgador deberá realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante, que podrá cambiar al dictar la sentencia definitiva, pues el hecho de que anticipe la probable solución de fondo del juicio principal, es un adelanto provisional, sólo para efectos de la suspensión. Tal anticipación es posible porque la suspensión se asemeja, en el género próximo, a las medidas cautelares, aunque es evidente que está caracterizada por diferencias que la perfilan de manera singular y concreta. Sin embargo, le son aplicables las reglas de tales medidas, en lo que no se opongan a su específica naturaleza. En este aspecto cabe señalar que son dos los extremos que hay que llenar para obtener la medida cautelar: 1) Apariencia de buen derecho y 2) Peligro en la demora. La apariencia de la existencia del derecho apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso; el peligro en la demora consiste en la posible frustración de los derechos del pretendiente de la medida, que puede darse como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo. En síntesis, la medida cautelar exige un preventivo cálculo de probabilidad sobre el peligro en la dilación, que no puede separarse de otro preventivo cálculo de probabilidad, que se hace sobre la existencia del derecho cuya tutela se solicita a los tribunales. Consecuentemente, si toda medida cautelar descansa en los principios de verosimilitud o apariencia del derecho y el peligro en la demora, el Juez de Distrito puede analizar esos elementos en presencia de una clausura ejecutada por tiempo indefinido, y si la provisión cautelar, como mera suspensión, es ineficaz, debe dictar medidas que implican no una restitución, sino un adelanto provisional del derecho cuestionado, para resolver posteriormente en forma definitiva, si el acto reclamado es o no inconstitucional; así, el efecto de la suspensión será interrumpir el estado de clausura mientras se resuelve el fondo del asunto, sin perjuicio de que si se niega el amparo, porque la apariencia del buen derecho sea equivocada, la autoridad pueda reanudar la clausura hasta su total cumplimiento. Lo expuesto anteriormente se sustenta en la fracción X del dispositivo constitucional citado, que establece que para conceder la suspensión deberá tomarse en cuenta la naturaleza de la violación alegada, lo que supone la necesidad de realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho esgrimido, con miras a otorgar la medida cautelar para evitar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y conservar viva la materia del juicio, si con ello no se lesionan el interés social y el orden público, lo cual podrá resolver la sensibilidad del Juez de Distrito, ante la realidad del acto reclamado, pues si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negar la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público y el interés de la sociedad están por encima del interés particular afectado."

Habiendo quedado claro los elementos que deben tomarse en cuenta para analizar y determinar la procedencia de la suspensión de los actos señalados en la demanda de controversia constitucional, procedemos a continuación, para mayor claridad del asunto que nos ocupa a transcribir los artículos impugnados de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, los cuales literalmente dicen:

"Artículo 4o. La presente ley tiene por objeto: ... VII. Constituir los órganos en materia hacendaria para el cumplimiento de los objetivos de esta ley así como de los convenios de coordinación y de colaboración que se celebren; ... IX. Promover la participación social en los ámbitos estatal y municipal para la toma de decisiones en la orientación, definición y jerarquización de los programas y proyectos públicos, de acuerdo a las normas establecidas en la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla."

"Artículo 8o. ... (tercer párrafo) El Ejecutivo Estatal será el responsable de administrar, distribuir, ejercer y supervisar que los recursos materia de esta ley se apliquen a los fines aprobados. Para ello, el Estado promoverá las acciones necesarias que garanticen la transparente y oportuna asignación de dichos recursos de conformidad con esta ley y sin menoscabo de la libertad municipal. Asimismo, a través de sus dependencias y entidades competentes, llevará a cabo la asignación y distribución de los recursos de aportaciones para la educación básica y normal; de aportaciones para los servicios de salud; infraestructura social estatal; y de aportaciones múltiples, con apego tanto a los programas establecidos por la Federación, como a los estatales, regionales y sociales que se instrumenten y que se aprueben en el seno del órgano de planeación."

"Artículo 13. Para efectos del artículo anterior, los Municipios contarán con Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal como las instancias de participación social encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, en congruencia con los planes nacional y estatal de desarrollo."

"Artículo 14. El Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal se integrará por: I. El Ayuntamiento del Municipio. II. El total de Juntas Auxiliares de cada Municipio. III. Los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los comités de obra del Municipio, y IV. Los representantes del órgano de planeación estatal. En todo caso, la elección de los representantes comunitarios ante este órgano de planeación se llevará a cabo en asambleas democráticas, de conformidad con el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla que para el efecto expida el Ejecutivo del Estado."

"Artículo 15. En la coordinación de acciones de planeación del desarrollo, el Estado tomará en cuenta la participación de los órganos de planeación y otros grupos organizados, entendiéndose como tales principalmente a las organizaciones representativas de obreros, campesinos, grupos populares, instituciones académicas y de investigación, organismos empresariales y otras agrupaciones sociales considerados órganos de consulta permanente."

"Artículo 16. El Estado fortalecerá la participación social en la planeación del desarrollo de la entidad, a través de los órganos creados por la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, a fin de que intervengan en la planeación, programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de los programas, y los convenios que con base en esta ley se establezcan."

"Artículo 17. La recepción y análisis de las propuestas sobre inversión, la promoción de la cooperación y colaboración de la participación social en las tareas de la planeación del desarrollo, y los convenios que con base en esta ley se celebren, se efectuarán bajo los lineamientos establecidos en la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla."

"Artículo 18. Para propiciar el fortalecimiento municipal el Estado deberá: I. Impulsar programas de fortalecimiento de los Municipios, para hacer vigente su función como instancia de gobierno directamente vinculadas a las necesidades cotidianas de la población; II. Ampliar los cauces para que las comunidades participen activamente en la definición de los programas prioritarios de la gestión gubernamental y cuenten con la capacidad de decisión, ejecución y evaluación correspondiente, dentro del marco del fortalecimiento a los Ayuntamientos otorgándoles mayores responsabilidades públicas; III. Fomentar, bajo los principios de justicia social y equidad, las capacidades y oportunidades para que, en coordinación con el Estado, los Ayuntamientos eleven la cobertura y calidad de los servicios indispensables para el desarrollo social de su comunidad; IV. Promover la integración y homogeneidad entre las regiones, acelerando el desarrollo de las que tienen menor crecimiento relativo y manteniendo la dinámica de crecimiento de las que registren mayor capacidad de respuesta productiva y más altos índices de bienestar social; y V. Las demás acciones que establezcan los ordenamientos en la materia."

"Artículo 19. El Gobierno del Estado transferirá recursos y responsabilidades a los Ayuntamientos, fortaleciendo los instrumentos de coordinación entre ambos para apoyar la política social que asegure la prioridad en la atención a regiones y grupos sociales rezagados."

"Artículo 20. En la distribución de los recursos a que se refiere esta ley, el Estado establecerá criterios de equidad mediante la aplicación de fórmulas que procuren la integración al desarrollo, de las regiones que conforman el territorio, mismos que harán énfasis en el combate a la pobreza y en la superación de los rezagos sociales tanto rurales como urbanos."

"Artículo 21. La política de equidad municipal deberá atacar los desequilibrios entre las distintas regiones, a través de la canalización de recursos y la creación de condiciones adecuadas para la inversión productiva."

"Artículo 22. La coordinación entre el Estado y Municipios deberá encauzar a la armonización en los procesos de planeación, administración, gastos y su ejecución, para la justa y equitativa distribución de los fondos, a efecto de fortalecer a los Municipios de la entidad."

"Artículo 24. El Sistema Estatal de Coordinación Hacendaria tiene por objeto: ... III. Fijar el sistema para la distribución de participaciones a los Municipios; ... V. Constituir los órganos de coordinación hacendaria."

"Artículo 30. El Estado de Puebla percibirá las participaciones correspondientes de los ingresos federales, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal. Los Municipios percibirán las participaciones en ingresos federales atendiendo a lo que señalan los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 103 de la Constitución Local, la propia Ley de Coordinación Fiscal y la presente ley."

"Artículo 35. Los fondos participables que integran el sistema para la distribución de participaciones a los Municipios son: I. Fondo de Desarrollo Municipal cuya distribución se determinará en proporción directa al número de habitantes de cada Municipio y a criterios de equidad y marginación; y II. Fondo para Incentivar y Estimular la Recaudación Municipal."

"Artículo 36. El Fondo de Desarrollo Municipal se integrará con el 20% de las participaciones que reciba el Estado del Fondo General de Participaciones, establecido en la Ley de Coordinación Fiscal incluyendo sus incrementos, así como de la recaudación que se realice en el Estado por concepto de los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y automóviles nuevos, y de la participación que corresponda al Estado del impuesto especial sobre producción y servicios aplicado a la cerveza, bebidas alcohólicas y tabacos labrados."

"Artículo 42. Las Juntas Auxiliares se coordinarán con los Ayuntamientos a efecto de coadyuvar con los mismos en las funciones que realizan en materia de administración, recaudación, ejecución y supervisión a que se refiere esta ley, así como aquellas establecidas en la Ley Orgánica Municipal y demás leyes aplicables."

"Artículo 43. Para ejercer las funciones a que se refiere el artículo anterior, las Juntas Auxiliares recibirán de los Ayuntamientos, de los recursos provenientes de las participaciones por lo menos: a) El 5% cuando el Municipio cuente con 1 y hasta 5 Juntas Auxiliares. b) El 10% cuando el Municipio cuente con 6 y hasta 10 Juntas Auxiliares. c) El 15% cuando el Municipio cuente con 11 o más Juntas Auxiliares. Dichos recursos se distribuirán en proporción directa al número de habitantes de cada Junta Auxiliar, de acuerdo con los datos que para el efecto emita el Consejo Estatal de Población."

"Artículo 44. Las Juntas Auxiliares deberán aplicar los recursos citados en el artículo anterior en la ejecución de obras que de manera conjunta hayan sido aprobadas en los órganos de planeación de los Municipios."

"Artículo 47. El Estado y los Municipios podrán coordinarse en materia de gasto público con el objeto de realizar programas que busquen satisfacer las necesidades colectivas, mediante la realización de obras y prestación de servicios públicos que demande la colectividad."

"Artículo 48. Dentro de sus respectivas esferas de competencia y atribuciones, el Estado y los Municipios involucrados realizarán la coordinación en gasto público a través del cumplimiento de normas de orden público, acuerdos y convenios."

"Artículo 49. El Gobierno del Estado revisará y aprobará la evaluación socioeconómica de los proyectos de inversión para el Estado y los Municipios, procurando que dichos proyectos se apeguen a los objetivos de los Planes Nacional, Estatal y Municipales de Desarrollo, así como a los programas sectoriales y regionales derivados de los mismos."

"Artículo 50. El H. Congreso del Estado establecerá normas que aseguren que el ejercicio del gasto se realice conforme a criterios de oportunidad, calidad y eficiencia, que permitan cumplir con las condiciones técnicas de los proyectos y que atiendan a las prioridades del desarrollo."

"Artículo 53. De acuerdo a lo establecido en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal y en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, el Estado recibirá los recursos a que se refiere este título, para su administración, distribución, ejercicio en los casos que proceda y supervisión, clasificados en los fondos siguientes: I. De aportaciones para la educación básica y normal; II. De aportaciones para los servicios de salud; III. De aportaciones para la infraestructura social; IV. De aportaciones para el fortalecimiento de los Municipios; y V. De aportaciones múltiples."

"Artículo 54. Los fondos a que se refiere este título se entregarán en la forma y tiempos establecidos en esta ley y para tales efectos no procederán anticipos."

"Artículo 55. El Estado podrá convenir con los Municipios el destinar el 2% del monto total de los fondos a que se refieren las fracciones III y IV del artículo 53 de esta ley, para el control, la vigilancia y la supervisión de los mismos."

"Artículo 56. Cuando los recursos a que se refiere este título sean administrados y ejercidos por el Estado, éste deberá observar las disposiciones contenidas en esta ley; la Ley de Obras Públicas del Estado; la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios del Estado de Puebla; Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y demás disposiciones estatales aplicables. Asimismo, se observarán los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestales establecidos en la Ley de Egresos del Estado. Cuando estos recursos sean administrados y ejercidos por los Ayuntamientos, éstos deberán ajustarse en lo procedente a lo dispuesto en el párrafo anterior."

"Artículo 57. Cuando los recursos de los fondos a que se refiere este título se destinen a obras públicas, el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos presentarán ante las dependencias competentes, para su análisis y aprobación, los expedientes técnicos de las obras autorizadas por sus comités de planeación debiendo sujetarse, además de lo dispuesto por el artículo anterior, a la normatividad, supervisión técnica y asesoría que para tales efectos emitan dichas dependencias."

"Artículo 73. El Gobierno del Estado ministrará en forma mensual a los Municipios una cantidad igual para ser ministrada por los Ayuntamientos; dichos recursos serán destinados exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones, que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y de pobreza extrema. Para tales efectos, previamente los Municipios presentarán al Gobierno del Estado, sus programas de obras y acciones aprobadas en el seno de los comités de planeación para el desarrollo municipal."

"Artículo 74. Los Ayuntamientos presentarán ante el Gobierno del Estado, para su análisis y aprobación, los expedientes técnicos de las obras aprobadas por sus comités de planeación."

"Artículo 75. Una vez aprobados los expedientes técnicos por el Gobierno del Estado, éste procederá a la ministración de recursos al Ayuntamiento, conforme a lo establecido en el artículo 73 de esta ley."

"Artículo 76. Para continuar con la ministración de los recursos por parte del Gobierno del Estado, los Ayuntamientos comprobarán con la documentación correspondiente, la aplicación de los recursos a que se refiere este capítulo."

"Artículo 81. Para el óptimo aprovechamiento de los recursos, los Municipios aplicarán los recursos de este fondo de la siguiente manera: I.P. para la amortización de empréstitos contraídos; II. Podrán convenir con el Estado el destinar cuando menos el 10% de este fondo para el pago de sus necesidades vinculadas a la seguridad pública en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública; y III. Canalizar el remanente a la realización de obra física en Juntas Auxiliares y en colonias populares, dando prioridad al mantenimiento y reparación de espacios educativos. Dichas obras serán consensadas y aprobadas en el seno del órgano municipal de planeación. En cualquier caso los Municipios deberán presentar los presupuestos con cargo a este fondo a la Contaduría Mayor del H. Congreso del Estado, para efectos de la revisión a que se refiere el tercer párrafo del inciso c) de la fracción IV, del artículo 115 constitucional."

"Artículo 82. Los Municipios deberán: I.H. del conocimiento de sus habitantes los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios. II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal, en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras que se vayan a realizar; y III. Informar a sus habitantes al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados."

"Artículo 83. Para la aplicación de los recursos a que se refiere la fracción III del artículo 81 del presente ordenamiento, se estará a lo dispuesto por los artículos del 74 al 76 de esta ley."

"Artículo 84. Los Municipios deberán reportar al Gobierno del Estado a través de la Secretaría de Finanzas al inicio de cada ejercicio presupuestal y de manera permanente, la deuda directa y contingente a cargo de su Ayuntamiento y de sus organismos públicos descentralizados, con el objeto de programar el saneamiento de su deuda, estableciendo el tiempo y formas de pago."

"Artículo 95. Las infracciones en que incurran los servidores públicos estatales o municipales a las disposiciones de esta ley y su reglamentación, se sancionarán por los órganos de control y supervisión del Estado de conformidad con la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Puebla, Ley Orgánica y Reglamentaria de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Puebla y demás ordenamientos estatales aplicables."

"Artículo 96. El Gobierno del Estado podrá suspender a los Ayuntamientos las ministraciones de los recursos a que se refieren las fracciones III y IV del artículo 53 de esta ley, si éstos no justifican en forma y tiempo establecido el avance y aplicación de los mismos, o si se canalizan a fines distintos a los aprobados en los órganos de planeación."

"Artículo 97. En caso de que los Ayuntamientos no ministren los recursos que conforme a esta ley les corresponden a sus Juntas Auxiliares, el Gobierno del Estado los liquidará directamente."

"Artículo 98. Las autoridades estatales y municipales que incurran en responsabilidades civiles y penales con motivo de la desviación de los recursos a que se refiere esta ley, serán sancionados en términos de la legislación aplicable."

Ahora bien, la parte actora en su demanda señaló como actos demandados, además de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, los siguientes:

1. Todos los actos que son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación concreta de los preceptos legales impugnados, sobre todo por lo que hace a la creación, organización y funcionamiento de los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y demás grupos supuestamente organizados de los diversos sectores que prevé dicha ley, así como los actos de las Juntas Auxiliares, incluyendo en forma específica los actos tendientes al ejercicio de las atribuciones y funciones que la ley que se combate, otorga a dichas autoridades intermedias que pretende establecer en los preceptos antes señalados.

2. Todos los actos que también son o lleguen a ser consecuencia de la aplicación de la ley cuya invalidez se demanda, tendientes a la administración, distribución, ejecución, ejercicio y fiscalización de las participaciones y aportaciones federales que corresponden a los Municipios actores. Funciones que la ley impugnada pretende atribuir inconstitucionalmente a las autoridades que trata de establecer, en tanto que la Ley Fundamental y Suprema de toda la Unión atribuye incuestionablemente las mismas funciones a otras autoridades legítimamente establecidas, entre ellas a las autoridades municipales.

Respecto a estos actos fue que la parte recurrente solicitó la suspensión en la propia demanda de controversia constitucional, señalando que era para el efecto de que no se realice o ejecute acto alguno tendiente, en forma directa o indirecta, a aplicar tal ordenamiento, sintetizándolos en los siguientes puntos:

1) Que se impida la integración de los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal.

2) Que se impida la integración de los demás grupos organizados de los diversos sectores que menciona la ley que se impugna, que forman parte de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal.

3) Que se ordene que las susodichas autoridades intermedias se abstengan de realizar las atribuciones y funciones que les confiere la ley que se combate; es decir, que se impida el funcionamiento de tales órganos intermedios.

4) Que se ordene que las Juntas Auxiliares se abstengan de realizar las atribuciones y funciones que les confiere la ley que se impugna, es decir, que se impida el funcionamiento de dichas Juntas Auxiliares conforme a las atribuciones y facultades que ese ordenamiento les confiere.

5) Que el Poder Ejecutivo del Estado de Puebla se abstenga de retener los recursos a los Municipios actores, como se derivaría de la aplicación de la ley impugnada al no someterse éstos a sus inconstitucionales disposiciones.

6) En general, para que ninguna de las autoridades intermedias que contempla la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, realice los actos a que dicho ordenamiento se refiere.

Previo al análisis de los elementos para determinar si procede la medida cautelar o no en contra de dichos actos demandados, es conveniente señalar que la ley impugnada tiene por objeto reorganizar la planeación y desarrollo económico del Estado de Puebla y de sus Municipios.

A continuación procederemos al análisis de los elementos mencionados, en relación con los dos primeros actos expresados por la recurrente, por encontrarse estrechamente vinculados entre sí, consistentes en que se impida la integración de los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, así como de los demás grupos organizados de los diversos sectores, que forman parte de dichos comités.

Pues bien, de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, antes transcritos, se advierte que se crean los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, como órganos accesorios y coadyuvantes de los Municipios, los cuales se integrarán por el Ayuntamiento del Municipio, el total de las Juntas Auxiliares de cada Municipio, los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los comités de obra del Municipio, y los representantes del órgano de planeación estatal. A dichos Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, se les denomina como "las instancias de participación social" y se les encomienda planear, discutir, analizar, y seleccionar obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, en congruencia con los Planes Nacional y Estatal de Desarrollo.

La elección de los representantes comunitarios, se llevará a cabo en asambleas democráticas, de conformidad con el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla, que expedirá el gobernador del Estado.

Así mismo, se prevé la participación de otros grupos organizados, denominados "órganos de consulta permanente", en la coordinación de acciones de planeación del desarrollo, entendiéndose por tales a las organizaciones representativas de obreros, campesinos, grupos populares, instituciones académicas y de investigación, organismos empresariales y otras agrupaciones sociales.

Ahora bien, en principio debemos aclarar que la ley impugnada sí crea los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, integrados por diversos organismos o sectores, de los cuales no todos son creados por dicha ley, como son los Ayuntamientos (de creación constitucional), las Juntas Auxiliares (creadas con anterioridad por la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla) y el órgano de planeación estatal (previsto en la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla).

Pero sí crea los llamados "representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los comités de obra del Municipio" señalando que la elección de estos representantes se llevará a cabo en "asambleas democráticas", de conformidad con el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla, que expedirá el gobernador (por lo que la elección o integración de esos representantes comunitarios no está prevista en la ley impugnada, sino en el citado manual, que expedirá el Ejecutivo del Estado).

Y también establece los llamados "órganos de consulta permanente" que aunque no forman parte de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, sí se les otorga participación, como grupos organizados (entendiéndose por tales a las organizaciones representativas de obreros, campesinos, grupos populares, instituciones académicas y de investigación, organismos empresariales y otras agrupaciones sociales) en la coordinación de acciones de planeación del desarrollo propuesto por la ley impugnada.

Ahora bien, estando claro lo anterior, podemos afirmar que el otorgar la suspensión en contra de la integración de los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, así como de los demás grupos organizados de los diversos sectores, que prevé la ley impugnada, de ninguna manera pone en peligro la seguridad o economía nacionales, por las siguientes razones.

Como se indicó con anterioridad, el objetivo de la ley impugnada es reorganizar la planeación y desarrollo económico del Estado de Puebla y de sus Municipios, reorganización que se plantea con grandes expectativas, pero de su contenido no se advierte que sea de carácter urgente o con medidas de emergencia, que pudieran presuponer una afectación en la economía del Estado de Puebla, con repercusión indirecta a la economía nacional; tampoco tiene relación alguna con cuestiones de seguridad ni local ni nacional.

Debe también recordarse que no se trata de una ley que regule una situación económica que hasta el momento no se encontraba regulada por ordenamiento alguno, sino por el contrario, se trata de una ley que reorganiza, esto es, que antes de su entrada en vigor ya se encontraba organizada la planeación y desarrollo económicos del Estado de Puebla y sus Municipios, en otros términos obviamente, pero ya existían ordenamientos legales que regulaban su economía, por lo que la suspensión o paralización de la integración de los órganos que prevé dicha ley no pone en peligro la economía del Estado de Puebla ni la nacional; y aun suponiendo que existiera algún perjuicio económico, sería en detrimento de los Municipios actores, como lo sugieren las propias demandadas, es decir, sería a nivel regional o local, pero no nacional.

Por otra parte, el conceder la suspensión en contra de la integración de los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, así como de los demás grupos organizados que crea la ley impugnada, tampoco pone en peligro las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, toda vez que, como ya se dijo, dichas instituciones son las que se encuentran consagradas en nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y la única institución fundamental relacionada con el caso que nos ocupa, es la existencia y organización de los Municipios (artículo 115 de la Constitución Federal), respecto de los cuales se establece que serán la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados, que serán administrados por un Ayuntamiento de elección popular directa, que están investidos de personalidad jurídica y que manejarán su patrimonio conforme a la ley. Institución fundamental que no se afecta ni se altera ni se pone en peligro por concederse la suspensión en contra de la integración de organismos creados con base en una reorganización de la economía, de grandes expectativas para el futuro, pero que había venido funcionando de conformidad con los ordenamientos legales que la regulaban, por lo que no se advierte peligro alguno a las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, con la concesión de dicha medida cautelar.

Además, es pertinente señalar que mientras no se expida el Manual Único de Operación para el Federalismo Hacendario en el Estado de Puebla, no se pueden elegir los representantes comunitarios de localidades, barrios, colonias populares y de los comités de obra del Municipio, y siendo éstos integrantes de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, tampoco estos últimos se pueden constituir, de lo que se advierte que la concesión de la suspensión no pone en peligro ninguna institución fundamental, pues si bien existe el temor inminente y fundado de que dicho organismo se creará y comenzará a funcionar, también existe la certeza de que no se consideró tan urgente su creación, puesto que se dejó el señalar las bases para la integración de uno de sus miembros a un manual que se expediría con posterioridad.

En cuanto al último de los supuestos previstos en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en que no procede la suspensión cuando de concederse pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante, debe decirse que tampoco se actualiza esta hipótesis, por las siguientes razones.

Al respecto, recordemos que ya quedó explicado que al analizar el caso concreto deberá considerarse si hay afectación a la sociedad, si ésta es grave o no, y si es grave, sopesarse la proporción entre los beneficios que obtendrá el solicitante y la afectación que la sociedad pudiera resentir con la suspensión del acto.

En este orden de ideas, primero determinaremos si existe afectación a la sociedad con la paralización de la integración de los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, así como de los demás grupos organizados de los diversos sectores, que forman parte de dichos comités.

La afectación que puede resentir la sociedad con la concesión de la medida cautelar sería por un lado porque tiene interés en que se apliquen las normas generales que se expidan conforme a derecho, y por el otro lado, el retraso de los beneficios económicos que pudiera llegar a depararle la ley impugnada, sobre todo por plantear la posibilidad de que con la reorganización económica que propone, podrían alcanzarse grandes expectativas que repercutirían en beneficios sociales a futuro.

Estudiaremos tales afectaciones comenzando por la aludida en último lugar, los beneficios sociales que la sociedad poblana pudiera llegar a obtener de la aplicación de la ley impugnada, no son inmediatos, toda vez que la propuesta de reorganización económica implica una serie de procedimientos administrativos, para planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, dependiendo de los recursos que puedan obtenerse y obedeciendo a ciertas prioridades; en cuanto a beneficios económicos, tampoco son a corto plazo, toda vez que las perspectivas de la ley parten de que con una mejor organización económica y la máxima participación de los grupos sociales, se lleguen a favorecer a los grupos marginados, para que a largo plazo se igualen las condiciones de escuelas, salud, etcétera, de todos los habitantes del Estado.

Por lo anterior, se llega al convencimiento de que el otorgamiento de la suspensión en contra de la integración de los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, así como de los demás grupos organizados de los diversos sectores, que forman parte de dichos comités, si bien afecta a la sociedad en cuanto al retraso de los beneficios que pudiera llegar a obtener con la aplicación de la ley impugnada, dicha afectación no es grave, en virtud de que tanto los beneficios sociales como los económicos son a largo plazo, esto es, por el momento, de manera inmediata la sociedad no recibiría ningún beneficio, y se considera que el lapso de tiempo que se paralizarían los actos de aplicación de la ley impugnada, con la concesión de la suspensión, esto es, mientras se resuelve la controversia constitucional, podría posteriormente recuperarse (en caso de que la sentencia definitiva fuera desfavorable a la parte actora) con la celeridad de los trámites administrativos que prevé la propia ley, para poner en marcha los beneficios que se espera obtenga la sociedad.

Además, hay que tomar en cuenta que la suspensión sólo afectaría a los Municipios actores, y no a todos los órganos estatales o municipales del Estado de Puebla, con lo que se corrobora que la afectación a la sociedad no es de considerarse grave.

Por lo que hace a la primera afectación que señalamos, consistente en que la sociedad tiene interés en la aplicación de las normas generales que se expidan conforme a derecho, este punto debe analizarse de manera conjunta con los otros dos elementos que indicamos anteriormente, esto es, con la apreciación de las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional planteada y con el examen de la presunta, indiciaria o aparente existencia del derecho demandado (principio de la apariencia del buen derecho), sin que se prejuzgue de manera alguna respecto al fondo del asunto.

Pues bien, como ha quedado dicho la sociedad tiene interés en la aplicación de las leyes que se expidan conforme a derecho, fundamentalmente de todas aquellas que se apegan estrictamente a la Constitución Federal, a las leyes que de ella emanan, a los tratados internacionales, así como a las Constituciones Políticas de los Estados y las demás leyes ordinarias, que en conjunto forman nuestro Estado de derecho.

Resulta fácil comprender que la sociedad resiente un perjuicio cada que se emite un acto que no se apega a las leyes vigentes que conforman nuestro Estado de derecho, bien sea que lo emita un particular o una autoridad, porque ello atenta contra las reglas que garantizan la coexistencia de los derechos entre los particulares y sus relaciones con el poder público.

En principio corresponde al Poder Legislativo el apreciar y determinar en la propia ley, cuándo sus disposiciones son de orden público y de interés social, pero ello no es ajeno a la función de los juzgadores, que aprecian su existencia en los casos concretos que se someten a su conocimiento, y deciden en términos concretos, la afectación de la sociedad en la medida en que la suspensión la priva de un beneficio que le otorga la ley, o bien, se le infiere un daño que de otra manera no resentiría.

Es importante mencionar que si bien es cierto que la sociedad está interesada en la aplicación de las leyes, o dicho de otro modo, en que se lleven a cabo todos los actos que son consecuencia de ella; también es cierto que es fundamental su interés en que se respeten las disposiciones contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como Ley Suprema de su organización política, jurídica y social; por ello se torna necesario aplicar el principio de la apariencia del buen derecho, al momento de analizar y determinar sobre la suspensión de los actos que son los efectos o consecuencias de una norma general que es impugnada, precisamente por transgredir los preceptos de la Carta Magna que rigen a los Municipios, como entes libres, con personalidad y patrimonio propios, el cual será administrado por ellos mismos a través de sus Ayuntamientos.

Con base en lo anterior, no podemos dejar de advertir que la parte actora impugna de inconstitucional la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, por estimar que transgrede el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual en su fracción I, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

La parte actora en sus conceptos de invalidez argumenta fundamentalmente que se transgrede dicho numeral de la Carta Magna, porque en la ley impugnada, contrariamente a lo que ésta dispone, se prevé la administración de los recursos económicos de los Municipios por organismos diferentes a los Ayuntamientos, los cuales constituyen verdaderas autoridades intermedias de las prohibidas por la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ahora bien, sin profundizar en cuanto al análisis de dicho argumento toral y sin el menor propósito de prejuzgar sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley impugnada, se advierte de los preceptos legales que han quedado transcritos que se crean organismos integrados por diversos grupos, entre ellos los Ayuntamientos, los cuales tendrán facultades para planear, analizar y seleccionar obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, con fondos formados, entre otros, con parte de las participaciones y aportaciones que les corresponden a los Municipios, esto es, con parte de su patrimonio; tales actos, sólo para efectos de la suspensión no se encuentran apegados a lo dispuesto por la Ley Suprema del país, toda vez que, dichos fondos corresponden al patrimonio de los Municipios, el cual debe ser administrado por los Ayuntamientos, no por organismos en los que participen los Ayuntamientos, ni por los Ayuntamientos y otros órganos que señalen las leyes, sino únicamente por los Ayuntamientos, los que serán de elección popular directa, y los órganos que la ley propone no son de elección popular directa, aunque por ahí se prevé el nombramiento de uno de sus miembros a través de "asambleas democráticas".

Por lo anterior, y sin ser nuestro objetivo resolver ni adelantar criterios respecto al fondo del asunto, ni decidir nada sobre si dichos organismos son autoridades intermedias o no, lo cual implica un análisis profundo, se considera que de manera indiciaria y aparente le asiste la razón a la parte actora, al sostener que lo dicho por la ley dista de lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ahora bien, teniendo presente todo lo que dijimos en cuanto a que de concederse la suspensión solicitada, la afectación social y económica de la sociedad no es grave, que la sociedad está interesada en que se apliquen las leyes expedidas conforme a derecho, esto es con estricto apego y respeto a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y lo antes dicho, de que aparentemente le asiste la razón a la parte actora en cuanto que tiene derecho a administrar de manera libre y sólo a través de sus Ayuntamientos, su patrimonio formado entre otros, por las participaciones y aportaciones que la ley impugnada determina para destinos preestablecidos; se estima procedente conceder la suspensión de los actos demandados, consistentes en la integración de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, así como de los demás grupos organizados de los diversos sectores que prevé la ley combatida, para el efecto de que se paralice su integración en el estado en que se encuentre, únicamente por lo que hace a los Municipios actores en la demanda de controversia constitucional de la que deriva el presente incidente de suspensión.

Corresponde ahora ocuparnos del acto señalado con el número tres, consistente en que se conceda la suspensión para que las autoridades mencionadas, esto es, los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y los demás grupos organizados de diversos sectores que forman parte de aquél, se abstengan de realizar las atribuciones y funciones que les confiere la ley impugnada.

Resulta innecesario por ser repetitivo, el análisis de los elementos antes apuntados, respecto a este acto, toda vez que la procedencia de la medida cautelar se justifica con las mismas razones expresadas, para considerar que debe concederse la suspensión en cuanto a la integración de los nuevos órganos, es decir, si resultó procedente conceder la suspensión en contra de la integración de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y otros organismos, con mayor razón y por consecuencia, se concede en contra del ejercicio de las atribuciones y funciones que la ley impugnada les otorga; puesto que si se está paralizando la integración de dichas autoridades, también queda paralizada la realización de sus atribuciones.

Procederemos al análisis del cuarto acto señalado, consistente en que las Juntas Auxiliares se abstengan de realizar las atribuciones y funciones que les confiere la ley que se impugna; recordemos primero que, como ya lo dijimos anteriormente, dichas Juntas Auxiliares no son creadas por la ley impugnada, pero ésta sí les otorga atribuciones nuevas que no tenían.

Al respecto, la ley que se combate en sus artículos del 42 al 46, contenidos en el capítulo III, designado como "De las participaciones a Juntas Auxiliares", del título cuarto denominado "De la coordinación hacendaria", prevé que las Juntas Auxiliares, además de las funciones que realizan con base en otros ordenamientos legales, se coordinarán con los Ayuntamientos a fin de coadyuvar con ellos, en las funciones que realizan en materia de administración, recaudación, ejecución y supervisión a que se refiere la misma ley. Que para llevar a cabo dicha "función de coadyuvar", recibirán de los Ayuntamientos, de los recursos provenientes de las participaciones, por lo menos el 5% (cuando el Municipio cuente con 1 y hasta 5 Juntas Auxiliares); el 10% (cuando el Municipio cuente con 6 y hasta 10 Juntas Auxiliares); y el 15% (cuando el Municipio cuente con 11 o más Juntas Auxiliares); estableciendo que dichos recursos se distribuirán en proporción directa al número de habitantes de cada Junta Auxiliar, de acuerdo con los datos que para el efecto emita el Consejo Estatal de Población.

Además, se señala que las Juntas Auxiliares deberán aplicar los referidos recursos en la ejecución de obras que de manera conjunta hayan sido aprobadas en los órganos de planeación de los Municipios; debiendo observar los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestales; y remitir los informes del ejercicio de esos recursos, a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, a través de los Ayuntamientos, en los términos que señala la Ley Orgánica Municipal.

Ahora bien, debemos estudiar la atribución de las Juntas Auxiliares de coadyuvar con los Ayuntamientos en las funciones que éstos realizan en materia de administración, recaudación, ejecución y supervisión a que se refiere la ley impugnada, en relación con los elementos que señalamos, para determinar si procede o no la suspensión de dicho acto.

En primer lugar, debemos manifestar que no se actualiza el supuesto de que al conceder la suspensión solicitada, se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, toda vez que, por las mismas razones apuntadas al referirnos a este elemento en relación con los dos primeros actos por los que se pidió la medida cautelar, el único perjuicio económico que pudiera llegar a darse con la concesión de la suspensión de las funciones otorgadas por la ley que se combate, a las Juntas Auxiliares, sería en detrimento de los Municipios actores, por lo que sería a nivel regional o local, pero no nacional; y tampoco pone en peligro la seguridad nacional, en virtud de que no regula cuestiones atingentes a la materia.

En segundo lugar, tampoco se ponen en peligro las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, con la suspensión que se concediera para paralizar la facultad de las Juntas Auxiliares de coadyuvar con los Ayuntamientos en las funciones que éstos realizan en materia de administración, recaudación, ejecución y supervisión a que se refiere la ley impugnada, en virtud de que, también como ya lo dijimos, la única institución fundamental relacionada con el presente asunto, lo es la existencia y organización de los Municipios, respecto a los cuales el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que serán administrados por un Ayuntamiento de elección popular directa, institución que no se pone en peligro con la suspensión del ejercicio de las funciones de las Juntas Auxiliares, porque hasta antes de la entrada en vigor de la ley combatida, dichas funciones las venían realizando los Municipios solos, situación que puede prolongarse en el tiempo sin mayor problema jurídico, o en su caso, volver a darse.

En tercer lugar, por lo que hace al último de los supuestos previstos en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en que no procede la suspensión cuando de concederse pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante, tampoco se actualiza, por las mismas razones que expresamos al analizar este elemento en relación con la suspensión de la integración de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, a los cuales nos remitimos para evitar inútiles repeticiones, debiendo precisarse sólo lo siguiente.

No es nuestra intención la de profundizar en cuanto al análisis del argumento toral de invalidez de la ley impugnada, menos prejuzgar sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la misma, sólo dejar claro que, conforme al principio de la apariencia del buen derecho, se advierte de los preceptos legales que han quedado transcritos y explicados, que se le otorgan facultades a las Juntas Auxiliares para coadyuvar o contribuir con los Ayuntamientos en las funciones que éstos realizan en materia de administración, recaudación, ejecución y supervisión a que se refiere la ley impugnada, pero dicha ayuda o colaboración conlleva a que los Ayuntamientos compartan sus recursos provenientes de las participaciones con dichos organismos, los cuales los administrarán y dispondrán de ellos; situación que, únicamente para efectos de la suspensión, no se encuentra apegada a lo dispuesto por la Ley Suprema del país, toda vez que, dichos recursos corresponden al patrimonio de los Municipios, el cual debe ser administrado por los Ayuntamientos, no por organismos que coadyuven con los Ayuntamientos, ni por los Ayuntamientos y otros órganos que señalen las leyes, sino únicamente por los Ayuntamientos, los que serán de elección popular directa, y las Juntas Auxiliares no son de elección popular directa, por lo que en principio, no es el pueblo a través de su voto, quien las designa para administrar su patrimonio municipal.

Por lo anterior, y reiterando que no es nuestro objetivo resolver ni adelantar criterios respecto al fondo del asunto, se considera que de manera indiciaria y aparente le asiste la razón a la parte actora, al sostener que lo dicho por la ley dista de lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ahora bien, teniendo en cuenta todo lo anterior, relativo a que con la suspensión de las facultades de las Juntas Auxiliares, no se pone en peligro la economía ni seguridad nacional ni las instituciones fundamentales de nuestro orden jurídico mexicano; que la afectación social y económica de la sociedad no es grave; además, de que la sociedad está interesada en que se apliquen las leyes expedidas conforme a derecho, esto es con estricto apego y respeto a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y lo antes dicho, de que aparentemente le asiste la razón a la parte actora en cuanto que tiene derecho a administrar de manera libre y sólo a través de sus Ayuntamientos, su patrimonio formado entre otros, por las participaciones que la ley impugnada determina debe administrar, en parte, de manera compartida con las Juntas Auxiliares; se estima procedente conceder la suspensión del acto demandado, consistente en la facultad de las Juntas Auxiliares de coadyuvar con los Ayuntamientos en las funciones que éstos realizan en materia de administración, recaudación, ejecución y supervisión a que se refiere la ley impugnada, para el efecto de que dichas Juntas Auxiliares, suspendieran sólo el ejercicio de la atribución aquí analizada, desde el momento de ser notificadas, únicamente por lo que hace a los Municipios actores en la demanda de controversia constitucional de la que deriva el incidente de suspensión en el que se interpuso el presente recurso de reclamación.

A continuación, procederemos a ocuparnos del acto señalado con el número cinco, consistente en que se conceda la suspensión para que el Poder Ejecutivo del Estado de Puebla se abstenga de retener los recursos a los Municipios actores, como se derivaría de la ley, al no someterse éstos a sus disposiciones.

Al respecto debe señalarse que no procede la suspensión de tal acto, por las siguientes razones.

En primer lugar, de ninguno de los preceptos legales impugnados por la parte actora en su demanda de controversia constitucional, se desprende que tal acto sea consecuencia de la aplicación de la ley combatida.

En segundo lugar, la retención de los recursos por parte del Poder Ejecutivo, de la manera en que lo plantea la parte actora, lo hace depender del hecho de que no se someterá a las disposiciones de la ley impugnada, lo cual hace improcedente la medida cautelar, toda vez que dicho acto no es una consecuencia directa e inminente de la aplicación de la ley, sino un acto cuya realización dependerá de la actitud voluntaria que tome la parte actora, por lo que, tal acto no puede ser materia de suspensión, en virtud de que esta medida paraliza las situaciones tal como se encuentran, para que no produzcan o sigan produciendo sus efectos, pero no puede suspender efectos ni hacia el pasado, porque son actos consumados ni hacia el futuro sobre actos cuya realización depende de la actitud o postura que tome la actora.

En tercer lugar, de los artículos de la ley que nos ocupa, señalados por la quejosa en su demanda, se desprende que los recursos a que se refiere el título quinto denominado "De los fondos de aportaciones federales", podrán ser administrados y ejercidos por el Estado o por los Municipios, debiendo observar las disposiciones contenidas en la propia ley, la Ley de Obras Públicas del Estado, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios del Estado de Puebla, la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y demás disposiciones estatales aplicables; y asimismo, observarán los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestales establecidos en la Ley de Egresos del Estado (artículo 56 de la ley impugnada); de lo que se desprende que la administración y ejecución de dichos recursos puede llevarla a cabo la parte actora, con apego a las disposiciones legales aplicables.

En cuarto y último lugar, cabe mencionar que la suspensión concedida paraliza únicamente los actos contra los cuales se concedió y los que sean consecuencia lógica y jurídica de aquéllos (como sería por ejemplo, la no aplicación de lo dispuesto por el artículo 97, el cual establece que en caso de que los Ayuntamientos no ministren los recursos que conforme a esa ley les correspondan a las Juntas Auxiliares, el Gobierno del Estado los liquidará directamente); pero no suspende la aplicación total de la ley, toda vez que ello sería el efecto jurídico que le correspondería a la sentencia de fondo que se dicte en la controversia constitucional, de llegar a ser ésta favorable a la parte actora.

Por las razones apuntadas, no procede conceder la suspensión solicitada en contra del acto consistente en que el Poder Ejecutivo del Estado de Puebla, se abstenga de retener los recursos a los Municipios actores, al no someterse éstos a las disposiciones de la ley que impugnan.

Respecto al acto señalado con el número seis, de los que solicitó la suspensión la actora, consistente en que ninguna de las autoridades intermedias que contempla la ley combatida, realice los actos a que dicho ordenamiento legal se refiere, debe mencionarse que es innecesario entrar al estudio y análisis de la procedencia de la suspensión en relación con dicho acto, puesto que independientemente de que sean o no intermediarias, ya se concedió la suspensión por lo que hace a la integración de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal y de los grupos organizados de diversos sectores; así como en contra de las facultades que la ley le atribuye a las Juntas Auxiliares; por lo que no se advierte ninguna otra autoridad a la que la ley le otorgue funciones que pudieran ocasionarle a la parte actora un daño o perjuicio de imposible reparación.

Para concluir el análisis de los elementos indicados en relación con los actos demandados, sólo resta mencionar a mayor abundamiento que, la suspensión de los actos que se otorga, no altera el orden jurídico ni social, toda vez que los Municipios ya venían desempeñando las funciones a que se refiere la ley impugnada, de conformidad con las disposiciones existentes, y la nueva ley propone reorganizar la forma de cumplir esas funciones; por lo tanto, si al resolverse el fondo de la controversia constitucional, resulta que la actora no tiene razón, sólo se habrá retardado la reorganización social y económica que se propone, y si resulta que a la actora le asiste la razón, se le habrán evitado daños y perjuicios de imposible reparación, como es la transgresión a los derechos que tiene como Municipio Libre y el detrimento que pudiera sufrir su patrimonio, en virtud de que recordemos que la sentencia favorable que recayera no tiene efectos retroactivos (segundo párrafo del artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).

Por último, es necesario aclarar que no resulta aplicable la tesis que invocan tanto las demandadas como el procurador general de la República, en sus respectivos alegatos, que dice "LEYES, SUSPENSIÓN CONTRA LAS. IMPROCEDENTE.-Las leyes que arreglan el patrimonio del Estado o atañen a las funciones esenciales del mismo, así como las que tocan a su organización conforme a las bases fundamentales establecidas por la Constitución, o que interesan de un modo directo a la comunidad, no pueden ser materia de suspensión, por lo que toca a sus efectos."; toda vez que la ley impugnada por la parte actora, como ya se analizó, no tiene por fin arreglar el patrimonio del Estado ni se refiere a las funciones esenciales del mismo, tampoco su organización conforme a las bases fundamentales que prevé la Constitución Federal, ni causa un perjuicio grave a la comunidad su suspensión; por el contrario, se hace preciso conceder la medida cautelar para proteger una institución fundamental de la organización del Estado como lo es el Municipio Libre.

Tampoco son aplicables al presente caso los precedentes que cita el procurador general de la República al final de su escrito de alegatos, en virtud de que, como también ya se explicó, de conformidad con el artículo 18 de la ley de la materia, para resolver deben tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional, y los casos que cita no son ni similares ni análogos.

En las relacionadas condiciones, resulta fundado el recurso de reclamación a que este toca se refiere; por lo tanto procedería modificar el acuerdo impugnado; negar la suspensión en contra de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, así como por lo que hace al acto consistente en "que el Poder Ejecutivo del Estado de Puebla se abstenga de retener los recursos a los Municipios actores, como se derivaría de la aplicación de la ley impugnada, al no someterse éstos a sus inconstitucionales disposiciones"; en cambio, se concedería la suspensión solicitada en contra de la integración de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, y de los demás grupos organizados de los diversos sectores que prevé la citada ley, así como en contra del ejercicio que éstos hagan de las atribuciones y funciones que les confiere dicha ley; para el efecto de que se paralice la integración de esos organismos y se abstengan de ejercitar las atribuciones que les confiere la ley impugnada, únicamente por lo que hace a los Municipios promoventes de la controversia constitucional de la que deriva el presente incidente de suspensión.

Por las razones anteriores, esta minoría disiente de la ejecutoria del Tribunal Pleno; ya que debió declararse procedente y fundado el recurso de reclamación a que este toca se refiere.