Sentencia dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 187/2020 y su acumulada 218/2020, así como los Votos particular y concurrente de la Ministra Loretta Ortiz Ahlf, particular del Ministro Luis María Aguilar Morales y particular de la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat, promovidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México
2 GACETA OFICIAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO 22 de septiembre de 2023
P O D E R J U D I C I A L
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 187/2020 Y SU ACUMULADA 218/2020
PROMOVENTES: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO
PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA
VISTO BUENO SRA. MINISTRA
ENCARGADO DEL ENGROSE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN
COTEJÓ
SECRETARIO: ÓSCAR VÁZQUEZ MORENO
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al veinte de febrero del dos mil veintitrés.
V I S T O S Y
R E S U L T A N D O:
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PRIMERO. Demanda presentada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y normas que impugna. Por oficio presentado a través del buzón judicial es este Alto Tribunal el tres de agosto de dos mil veinte y recibido el mismo día en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos1, por conducto de su Presidenta, María del Rosario Piedra Ibarra, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de lo siguiente:
"Artículo 63, fracción XI, de la Ley de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia de la Ciudad de México, reformada mediante Decreto publicado el veinte de marzo de dos mil veinte en la Gaceta Oficial de la citada entidad federativa, cuyo texto es el siguiente:
2018Artículo 63. Las medidas y órdenes de protección en materia penal, se consideran personalísimas e intransferibles y podrán ser: (2026)
XI. Ordenar al agresor que entregue el pasaporte si existiere de sus hijas e hijos menores de 18 años, para el resguardo del mismo, hasta en tanto el juez de lo familiar no determine la custodia o el régimen de visitas según sea el caso; (2026)".
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SEGUNDO. Preceptos constitucionales y convencionales que la Comisión Nacional estima violados. La Comisión Nacional accionante considera que las normas que impugna son contrarias a los artículos 1, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 7, inciso d), de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer ("Convención Belém do Pará").
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TERCERO. Conceptos de invalidez formulados por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. En su único concepto de invalidez, la Comisión accionante hace valer, en síntesis, lo siguiente:
1 Páginas 1 y 22 de la versión digitalizada de la demanda presentada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos contenida en el expediente electrónico de este asunto.
ÚNICO. El artículo 63, fracción XI, de la Ley de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia de la Ciudad de México regula la materia procedimental penal, al establecer medidas de protección para las víctimas de hechos probablemente constitutivos de delitos que impliquen violencia contra las mujeres o niñas, de manera que dicho precepto vulnera el derecho a la seguridad jurídica, el principio de legalidad y la competencia exclusiva del Congreso Federal para regular la materia referida.
Lo anterior, toda vez que, por mandato de la Constitución Federal, es el Código Nacional de Procedimientos Penales, el ordenamiento encargado de establecer las normas que han de observarse durante la investigación, procesamiento y sanción de los delitos.
El derecho a la seguridad jurídica se viola cuando una legislación determina regular cuestiones que no le corresponden y establece una duplicidad de regulaciones sobre una misma materia, lo cual provoca incertidumbre para la población y los operadores jurídicos.
La disposición impugnada regula una medida de protección que podrá dictar el representante social para salvaguardar a las víctimas del delito, es decir, aborda un supuesto propio de la materia procedimental penal, lo cual, por mandato constitucional es una cuestión que debe regularse en la codificación nacional única correspondiente.
Para sustentar lo anterior se desarrolla el contenido del derecho humano a la seguridad jurídica y su correlativo principio de legalidad, para posteriormente analizar su transgresión en el caso.
A. Derecho a la seguridad jurídica y principio de legalidad
El derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad previstos en el artículo 14, en relación con el 16 de la Norma Fundamental, constituyen prerrogativas fundamentales por virtud de las cuales toda persona se encuentra protegida frente al arbitrio de la autoridad estatal.
Con base en lo anterior, se exige, paralelamente, la obligación de las autoridades legislativas de establecer leyes que brinden certidumbre jurídica y se encuentren encaminadas a la protección de los derechos de las personas.
Así, las leyes deben asegurar a las personas que la autoridad sujetará su actuar dentro del marco de atribuciones acotado, para que el aplicador de la norma pueda ejercer su labor sin arbitrariedad alguna y, además, para que el destinatario tenga plena certeza sobre su actuar y situación ante las leyes.
El respeto a la seguridad jurídica y a la legalidad constituyen dos pilares fundamentales para el desarrollo del Estado Constitucional Democrático de Derecho. La inobservancia de estas premisas fundamentales hace imposible la permanencia y el desarrollo adecuado del Estado, precisamente cuando el actuar de la autoridad no se rige por estos mandatos de regularidad, el Estado de Derecho desaparece y es sustituido por la arbitrariedad.
Por lo tanto, las disposiciones jurídicas generales que se determinen en un ordenamiento deben provenir de aquel poder que conforme a la Constitución Federal está habilitado para llevar a cabo tal función legislativa, de manera que cuando una autoridad carece de sustento constitucional para afectar la esfera jurídica de las personas, se conduce arbitrariamente.
En consecuencia, conforme a nuestro régimen federal, las entidades federativas, en el ámbito legislativo, pueden emitir normas que regulen todo aquello que no esté expresamente concedido al Congreso de la Unión, pues de lo contrario, estarían transgrediendo el orden constitucional al realizar actos que afectan la esfera jurídica de los gobernados sin estar habilitados para ello, en detrimento del derecho fundamental a la seguridad jurídica y al principio de legalidad.
B. Análisis de la norma a la luz del derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad
El artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Federal establece que el Congreso de la Unión es el órgano habilitado para expedir la legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución
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de controversias en materia penal, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común; esto es, las leyes en estas materias deben ser aplicadas tanto por las autoridades de la Federación como por aquéllas de los Estados y la Ciudad de México.
Así, es el Congreso de la Unión quien debe expedir la legislación única al respecto, excluyendo de esta forma la concurrencia de las entidades federativas para regularla. En acatamiento a ello se expidió el Código Nacional de Procedimientos Penales publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de marzo de dos mil catorce.
Dicho Código Nacional contiene un capítulo que detalla las medidas de protección idóneas que puedan aplicar las autoridades cuando se estime que el imputado representa un riesgo contra la seguridad de la víctima u ofendido, en específico su artículo 137, tema que pretende regular la ley que se impugna.
En ese sentido, los Estados han dejado de estar habilitados para legislar en la materia, toda vez que tal y como el Pleno de ese Alto Tribunal ha sostenido, las normas en materia de procedimientos penales no pueden formar parte de las leyes estatales, ni siquiera en forma de reiteración, en razón de que esas disposiciones se encuentran reguladas en el Código Nacional, el cual es de observancia en toda la República para todos los delitos, sean de competencia de los órganos jurisdiccionales federales y locales.
Es decir, las legislaturas sólo tienen capacidad, desde el punto de vista constitucional, para ejecutar las disposiciones de la legislación única emitida por el Congreso de la Unión para efecto de la implementación de aquélla o para regular temas orgánicos que le estén relacionados.
Así, la disposición combatida, en contraste con lo dispuesto por el Código Nacional de Procedimientos Penales, prevé supuestos normativos que ya se encuentran regulados en dicho ordenamiento nacional, lo que vulnera el derecho de seguridad jurídica y su correlativo principio de legalidad, al generar inseguridad jurídica para modificar el catálogo de medidas de protección durante la investigación de delitos, lo cual es objeto de regulación en materia procedimental penal y, por tanto, son emitidos por una autoridad que no se encuentra habilitada para ello.
No es óbice a lo anterior el hecho de que el artículo 137 del Código Nacional de Procedimientos Penales, en su último párrafo, prevea que en el caso de aplicación de medidas de protección durante la investigación, tratándose de delitos en razón de género, deberá aplicarse de manera supletoria la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la cual contiene diversos artículos que recogen lo relativo a las órdenes de protección para las víctimas de delitos que implican violencia contra las mujeres. Sin embargo, ello no se traduce en una habitación para que los congresos locales legislen al respecto, conforme a lo explicado.
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