La Regulación Jurídica de la Inversión Extranjera en México. Estudio Comparativo con el Régimen Legal Adoptado por el Acuerdo de Cartagena
Lic. José Luis SIQUEIROS
Bosquejo preliminar.
El fenómeno de la inversión extranjera no es en sí novedoso. El ingreso de capitales y tecnologías foráneas en el desarrollo económico del país ha sido estudiado desde los albores de nuestra independencia. 1 Sin embargo, tal fenómeno no se presentó con verdadera dinámica e importancia sino después de la Segunda Guerra Mundial. Su ímpetu se advierte con más claridad en las dos décadas que corren de 1950 a 1970, llegando a configurar una problemática propia, cuyo enfoque se realiza desde el punto de vista económico, legal y político.
Al hablar de "inversión extranjera" debemos considerar tanto la que se realiza en países desarrollados como la que se orienta a países en proceso de desarrollo. Dentro del esquema estadístico puede afirmarse que es aún muy superior en volumen y cuantía la inversión que se dirige a países desarrollados. De los 160 mil millones de dólares en que actualmente se evalúa la inversión privada directa en todo el mundo, aproximadamente dos terceras partes están situados en países industrializados y sólo una tercera parte en países de menor adelanto económico (2). Sin embargo, la problemática de la inversión extranjera en países subdesarrollados es muchísimo más importante, en virtud de que su cuantía llega a sobrepasar, en muchos casos, el producto nacional bruto. Solamente las ventas anuales de una de las mayores compañías transnacionales (3) excedieron en 1973 el PNB de más de 120 países, pudiendo estimarse que en el momento actual el incremento de la inversión externa se percibe más dinámico en los países en vías de desarrollo. Para dar a ustedes una idea de dicho incremento en Latinoamérica, área donde voy a enfocar mis reflexiones, bastará considerar que en el año de 1946 la inversión extranjera directa era de 3,500 millones de dólares y que en el año de 1973 sobrepasaba a los 18,000 millones de dólares (4). Asimismo, mientras que en 1946 la inversión extranjera en México ascendía a 500 millones de dólares, el año pasado dicha cifra era en el orden de 3,000 millones de dólares. 5 Así pues, resulta lógico que este incremento tan dinámico llegue a provocar inquietud, a veces intranquilidad, y en el mejor de los casos el deseo de orientar y controlar ese vasto aporte de capitales y tecnologías que fluyen de los países exportadores; en tal forma, la actitud y la filosofía de los economistas y políticos también se va transformando; lo que antes se consideraba digno de estímulo y se rodeaba de incentivos, ahora se analiza con viva aprensión.
El desarrollo económico y el incremento gradual del producto interno dejan de ser, per se, los objetivos únicos; la inversión extranjera se sigue aceptando para complementar los recursos internos y crear nuevas fuentes de trabajo, pero en forma condicionada. Se pretende ahora canalizarla dentro de los planes nacionales de desarrollo, de hacerla congruente con los programas más ingentes del país receptor y de orientarla a las características peculiares de la economía local. Son precisamente los países cuya economía ha llegado a la "etapa del despegue", aquellos que en forma más nacionalista tratan de controlar la inversión externa. Este viraje en el enfoque se principia a percibir al terminar la década de los sesenta cuando varios países de Latinoamérica, en forma individual o a nivel regional, principian a modificar las "reglas del juego".
En el mes de mayo de 1969 se suscribe el Acuerdo de Cartagena por Chile, Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia, (6) adhiriéndose posteriormente Venezuela (7). En dicho instrumento se proclama que el capital extranjero puede realizar un aporte considerable al desarrollo económico de América Latina siempre que estimule la capitalización del país donde se radique, facilite la participación amplia del capital nacional en ese proceso y no cree obstáculos para la integración nacional. La Comisión del Acuerdo de Cartagena aprueba el 31 de diciembre de 1970 el "Régimen Común de Tratamiento a los Capitales Extranjeros y sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías", conocido comúnmente como la Decisión 24 (8). Este "Régimen Común" viene a establecer las pautas a que deberá sujetarse la inversión extranjera en cada uno de los países del Grupo Andino. Cada uno de los seis miembros ha venido promulgando legislación interna en consonancia con la citada Decisión (9).
Por lo que respecta a México, la solución se presenta en distinta forma. Si bien es cierto que desde el siglo XIX arrancaba una vasta experiencia legislativa, el derecho positivo permaneció relativamente estático ante el dinámico crecimiento de la inversión extranjera, situación que se torna más perceptible en los últimos lustros (10). Es cierto que existían disposiciones constitucionales así como leyes reglamentarias y secundarias que trataban de regularla, además de un abundante conjunto de políticas administrativas; no existía, sin embargo, un cuerpo coherente, sistematizado, que viniera a regular la afluencia de capital y tecnología extranjeros. Finalmente, diversos acontecimientos económicos y políticos precipitaron la promulgación en los años de 1972 y 1973 de las leyes que ahora regulan la transferencia de tecnología y la inversión extranjera (11). Muchas veces nos hemos preguntado si los legisladores mexicanos o los miembros de las comisiones que redactaron los flamantes ordenamientos, tuvieron alguna inspiración en el régimen legal adoptado por el Pacto Andino. Tal vez sería aventurado formular un juicio definitivo respecto a la influencia recíproca que existiera en la redacción de ambos ordenamientos; derivarla de su época cronológica resultaría engañoso, ya que las formas plasmadas en el texto legal de un país pueden tener como fuente las ideas o experiencias prevalecientes en otro. Si bien se ha dicho que la declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano proclamada en París en 1789, en mucho es copia de la Constitución Americana de 1787, nadie pone en duda que los constitucionalistas norteamericanos habían abrevado en la ideología del enciclopedismo francés. Así pues, sería muy arriesgado juzgar sobre cualquier ascendencia ideológica entre la legislación mexicana y la adoptada por el grupo de los países andinos. Sin embargo, sí resulta interesante establecer, bien sea en forma panorámica, una comparación entre las disposiciones que existen en los regímenes legales del Acuerdo de Cartagena y la reciente legislación mexicana. De dicho análisis desprenderemos coincidencias y también discrepancias. En una problemática común las soluciones presentan peculiaridades propias. Tratemos de comentarlas.
Exposición de Motivos
En principio sería interesante observar si las motivaciones o filosofía que inspiraron a uno y otro ordenamientos presentan puntos de contacto. Veamos lo que declara la Comisión del Acuerdo de Cartagena:
"...El aporte de capitales extranjeros y tecnología foránea puede desempeñar un papel importante en el desarrollo subregional y coadyuvar con el esfuerzo nacional en la medida que constituya una contribución efectiva al logro de los objetivos de la integración y el cumplimiento de las metas señaladas en los planes nacionales de desarrollo..." (12).
La ley mexicana en su Exposición de Motivos:
"... Serán bien recibidas aquellas inversiones extranjeras que estén dispuestas a asociarse con capitales mexicanos y a competir con nosotros las tareas que demanda el desarrollo nacional, que incorporen nuevas técnicas a la producción, absorban abundante mano de obra, coadyuven efectivamente a su mejoramiento; favorezcan nuestra balanza de pagos e incorporen el mayor número de materias primas y componentes nacionales..." (13).
De la lectura de estas dos motivaciones podemos desprender que sí existe una verdadera coincidencia en las razones subyacentes de uno y otro ordenamientos.
Definición del concepto de inversión extranjera
Veamos ahora cómo se define la "inversión extranjera". En el régimen andino se entiende por "inversión extranjera directa" "los aportes provenientes del exterior, de propiedad de personas naturales o empresas extranjeras al capital de una empresa, en monedas libremente convertibles, plantas industriales, maquinaria o equipos, con derecho a la reexportación de su valor y a la transferencia de utilidades al exterior" (14).
La ley mexicana no define la inversión extranjera directa atendiendo a sus características, sino que lo hace a través de los sujetos activos que la realizan. De acuerdo con el artículo 2o. se considera inversión extranjera a la que se realiza por:
-
Personas morales extranjeras.
-
Personas físicas extranjeras.
-
Unidades económicas extranjeras sin personalidad jurídica, y
-
Empresa mexicana en las que participe mayoritariamente el capital extranjero o en las que los extranjeros tengan, por cualquier título, la facultad de determinar el manejo de la empresa.
En cada caso en que la inversión extranjera se realice en el capital de las empresas, en la adquisición de los bienes o en las operaciones a que la ley se refiere, dicha inversión quedará sujeta a las disposiciones de aquélla.
Definición de las empresas, nacional, mixta y extranjera
La Decisión 24 del pacto andino define a la empresa nacional como la constituida en el país receptor de la inversión y cuyo capital pertenece en más del 80% a inversionistas nacionales, siempre y cuando esa proporción se refleje también en la dirección técnica, financiera, administrativa y comercial de la empresa. La empresa mixta también constituida en el país receptor, tiene un capital que pertenece a inversionistas nacionales en una proporción que fluctúa entre el 51% y el 80% y la empresa extranjera es aquella en que los inversionistas nacionales tienen un porcentaje inferior al 51%, o, siendo superior, su participación no se refleja en la dirección de la empresa...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba