Reforma policial en la reforma penal: ¿el eslabón más débil?
| Autor | Fernando Antonio Lozano Gracia |
| Páginas | 509-520 |
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En el año 2008 se promulgó la más importante reforma constitucional en materia penal en la historia del México contemporáneo. En ella se estableció un plazo de ocho años para que toda la República mexicana diseñara los cambios normativos e institucionales necesarios para poner en marcha el nuevo sistema de justicia penal. En lo que respecta especíicamente a la policía, conviene recordar el cambio con-creto del artículo 21 constitucional, en su párrafo correspondiente. El texto antes de la reforma era el siguiente: "La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato". El texto después de la reforma quedó así: "La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función". Según Ramírez Saavedra: "Los cambios sustantivos son que ahora se habla de las policías (en plural), lo que incluye no sólo a la llamada policía ministerial, sino también a las que realizan tareas preventivas, y que éstas son corresponsables de la investigación bajo la conducción del Ministerio Público, aunque no estén bajo su mandato inmediato".1
El 5 de marzo de 2014 se publicó en el Diario Oicial de la Federación el Código Nacional de Procedimientos Penales, cuyo artículo 132 establece las obligaciones de la policía. Destacan entre ellas: recibir denuncias, realizar detenciones, impedir que se consumen los delitos, practicar inspecciones y otros actos de investigación, preservar el lugar de los hechos, recolectar y resguardar objetos relacionados con la investigación de los delitos, entrevistar a quienes pudieran aportar información para la investigación, proporcionar atención a víctimas, ofendidos y testigos de los delitos y emitir el informe policial.
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¿Las instituciones policiales en México tienen las competencias profesionales y los recursos necesarios para cumplir las funciones referidas? La hipótesis central de este ensayo es que no existe la información suiciente para contestar esta pregunta a ciencia cierta, si bien todos los indicios disponibles enseñan que aún no es así.
La revisión bibliográica y hemerográica realizada para escribir este ensayo dejó en claro la precaria disponibilidad de conocimiento asociado a la reforma penal, sopor-tado en evidencia empírica. Entrevistas realizadas a diversos expertos conirmaron una percepción común de enorme dificultad respecto de la elaboración de investi-gaciones académicas que tomen fotografías a profundidad, respecto del comportamiento de los operadores del sistema de justicia penal, en particular de la policía.
Esto no es nuevo, en México se produce desde siempre muy escaso conocimiento sobre la función policial, pero es particularmente inquietante que, ante la reforma penal y continuas reformas jurídicas y procesos de reorganización institucional en seguridad pública, persista la desvaloración respecto de la relevancia de construir un saber sólido en torno a las prácticas de la policía, más allá de reproducir la continua reforma de las normas que regulan su comportamiento.
Las implicaciones políticas y técnicas de este fenómeno son mayores porque re-producen discursos precisamente políticos y normativos que no suelen ser iltrados en la realidad especíica de aquello a lo que se reieren. Dicho de otra manera, se emiten sendos mensajes políticos y múltiples reformas sobre la policía, sin que po-damos afirmar que en efecto se sabe de lo que se está hablando y se pueden calcular los impactos de los cambios normativos.
Los límites de este ensayo, como de cualquier relexión asociada a la realidad práctica de la policía, de cara a la reforma penal, son en consecuencia muy importantes. Es necesario, por tanto, desde ya, enfatizar que cualquier promesa de mejora policial debe ser acompañada de programas y proyectos de investigación que, sólo soportados en la evidencia empírica, puedan efectivamente trazar un continuo his-tórico que permita verificar si aquellas promesas de mejora se cumplen o no.
Con todo, en las siguientes líneas se hará referencia en algunas de las relexiones a una parte de la evidencia empírica que sí está disponible y que, por lo demás, arroja valoraciones altamente preocupantes al tenor de la distancia entre lo que la norma impone hacer a la policía y lo que realmente hace.
Un informe general de seguimiento del proceso de implementación de la reforma penal en algunos estados de la República2 incluye algunos hallazgos respecto de
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la policía. En la descripción metodológica del proyecto se anota una importante advertencia: "Al darse la instrumentación de las reformas se ha tenido la necesidad de evaluar los procesos de implementación. Pronto ha quedado claro que la reforma no es sólo un cambio legal, sino una interacción entre diversos factores sociales e institucionales".3
Dada la ambición cualitativa del reporte, conviene también destacar en parte sus objetivos: "Desarrollar un estudio eminentemente académico y de carácter altamente cualitativo que permita informar y enriquecer el debate sobre el proceso de instrumentación de la reforma penal en México. Determinar hasta qué punto los cambios esperados se han producido y hasta qué punto se han frustrado, en virtud de las debilidades de los procesos de implementación".4 La vocación cualitativa del reporte se releja también en el enfoque adoptado, centrado en "el cambio de un conjunto de prácticas muy concretas en el funcionamiento normal de los sistemas judiciales", perspectiva que "es de mayor utilidad para abordar el seguimiento de la reforma en su conjunto, pues incorpora la complejidad y las múltiples y diversas expectativas derivadas del cambio del paradigma planteado por la reforma penal".5
En el subapartado anterior mencionamos la exigua disponibilidad de evidencia empírica. El informe antes citado ayuda a entender los motivos de esta restricción:
En las instituciones del sistema de justicia penal se mantiene una cultura de restricción de información, particularmente en virtud de que la justicia penal y su relación con la seguridad ciudadana hacen que estos temas sean social y políticamente muy sensibles. Se mantienen criterios de reserva para entregar información. Los encargados de la información estadística deben solicitar anuencia a los altos funcionarios para atender solicitudes de información y ésta suele tardar en luir hacia los solicitantes.6
Más adelante el mismo texto abunda sobre el problema de la información, pero desde la perspectiva de su producción insuiciente: "Carecer de sistemas de in-formación adecuados es un gran pasivo para un proceso de implementación de reformas, pues no permite un seguimiento objetivo de las metas y los resultados, ni permite estimar las necesidades de intervenciones especíicas. Lo que no puede medirse no puede mejorarse".7
No es éste el espacio para profundizar en la concepción política hegemónica respecto de la información que producen los aparatos de seguridad pública y justicia penal, pero es inevitable enfatizar el enorme daño que provoca el patrón histórico inercial que, desde los operadores de los propios sistemas, caracteriza dicha información como parte de un patrimonio de la institución y no como una herramienta pública, cuya restricción en el acceso debe ser estrictamente excepcional, motivada y justiicada, como lo ordena el marco normativo de acceso a la información y trans-
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parencia. La débil producción de información y la clausura generalizada del acceso a la que existe en estos temas, no cabe la menor duda, es motor que impulsa en contrasentido a la modernización democrática de la seguridad pública y la justicia penal.
Regresando a los hallazgos precisos respecto de la policía que este informe presenta, lo más destacado es precisamente cuán escasos son los mismos. El reporte, en sí mismo, enseña un acceso verdaderamente limitado a la información respecto de qué sucede con la policía (vale destacar que se trata de un reporte que abarca una revisión de cuatro años de implementación de la reforma [2007-2011] en va-rios estados de la República). Lo que el reporte sí pudo afirmar es lo siguiente: "Sigue sin aprovecharse el potencial de la policía en labores de investigación".8
"Se hace mención que el acceso a la información de las dependencias policiales fue en ocasiones difícil o imposible".9 "Entre los datos que se lograron recolectar se encuentra una muy baja cobertura en la capacitación de funcionarios de policía preventiva, en el nuevo sistema penal".10 "Al decir de varios agentes del Ministerio Público la policía no está aún suicientemente capacitada para realizarlas [se reiere a las facultades autónomas de investigación]".11
Otro reporte denominado Índice de Desempeño del Sistema Penal conirma tam-bién la crítica respecto de la carencia de la evidencia empírica en torno a la policía:
A pesar de ser el punto de contacto más directo con el ciudadano es uno de los ámbitos en los que se cuenta con menos evidencia empírica para analizar su desempeño. Hoy, muchas de sus actuaciones no quedan registradas debido a deficiencias en los instrumen-tos de información y reporte que agrupen la actividad policial en categorías homogéneas e informen sistemáticamente, como el reporte...
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