Protocolo Adicional (1988) a la Convención Americana en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
José Luis Siqueiros(*)
(*) Miembro del Comité Jurídico Interamericano con sede en Río de Janeiro.
SUMARIO. 1 Antecedentes. 2 Protocolo Adicional. Su aprobación por la Asamblea General de la OEA. 3 Fuentes de inspiración. 4 Análisis del Protocolo Adicional. 5 Reservas, firma, ratificación o adhesión y entrada en vigor. 6 Reflexiones finales. Anexo.
1 ANTECEDENTES
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José)(1) dio efectividad en el derecho convencional a los lineamientos generales de la Declaración Americana de los Derechos y Derechos del Hombre.(2)
(1) Abierta a firma, ratificación y adhesión el 22 de noviembre de 1969.
(2) Adoptada en la Novena Conferencia Interamericana celebrada en Bogotá, Colombia, en 1948, instrumento que precedió por breves meses a la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Dicha convención, conocida también como Pacto de San José, llegó a incorporar en el derecho internacional, como fuente de obligaciones o deberes de los Estados, los derechos y libertades reconocidos en las Declaraciones de Bogotá y de las Naciones Unidas de 1948.(3)
(3) Asamblea General de la ONU, 1948.
Mediante el nuevo instrumento, abierto a firma en 1969, la Organización de los Estados Americanos concretó en normas imperativas los derechos que, conforme a los principios enunciados en su propia Carta y en la Declaración de la Organización de las Naciones Unidas, enunciaban que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen como base el reconocimiento de la dignidad inherente a todos los miembros de la familia humana y de sus derechos iguales e inalienables, es decir, el objetivo era reafirmar tales derechos en el ámbito regional y crear las condiciones que permitieran a cada persona gozar tanto de sus derechos económicos, sociales y culturales, como de sus derechos civiles y políticos. La Convención Americana sobre Derechos Humanos había determinado la estructura, competencia y procedimiento de los órganos encargados de lograr la efectividad de los derechos civiles y políticos. A ese efecto, estableció y reguló el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos como instrumentos idóneos para aplicar y exigir los compromisos contraídos por los Estados Partes en el Pacto; sin embargo, en la enunciación de los derechos del hombre se estableció una diferencia entre: a) los derechos civiles y políticos, definidos en el cap. II de la parte I y que incluyen el reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, la prohibición de la esclavitud y servidumbre, el derecho a la integridad y libertades personales, de legalidad y de retroactividad, de la honra y de la dignidad, de libertad de conciencia y de religión, y b) los derechos económicos, sociales y culturales, entre los cuales deben incluirse el derecho al trabajo, a la seguridad social, a la salud, a la alimentación, a los beneficios de la cultura, etcétera.
En cuanto a los derechos mencionados en primer término, el Pacto de San José, al enunciarlos y definirlos en su alcance, instrumentó los medios de protección para su exigibilidad inmediata; así, autorizó la aplicación de un sistema de peticiones individuales que otorgaba competencia a la Comisión y a la Corte Interamericanas de Derechos Humanos(4) para conocer peticiones que contuvieran denuncias o quejas de violación de los derechos consagrados en la Convención; en cambio, respecto a los derechos económicos, sociales y culturales, el Pacto de San José solo consta del art. 26, que, bajo el rubro de Desarrollo progresivo, tiene el texto siguiente:
(4) En cuanto a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sólo los Estados Partes y la Comisión tienen derecho a someter un caso a la decisión de la Corte, siempre y cuando el Estado Parte declare reconocer la jurisdicción de este órgano.
"Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de la normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados".
No deja de llamar la atención que la temática dedicada en tan importante instrumento a los derechos económicos, sociales y culturales se contraiga a un solo dispositivo, sobre todo cuando en el preámbulo de la misma Convención se reitere que, con arreglo a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, solo se podrá realizar el ideal del ser humano libre, exento del temor y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar tanto de sus derechos económicos sociales y culturales como de sus derechos civiles y políticos. El preámbulo agrega que la Tercera Conferencia Interamericana Extraordinaria (Buenos Aires, 1967) aprobó la incorporación a la propia Carta de la OEA de normas más amplias referentes a tales derechos. Dicha desigualdad en el tratamiento cuantitativo de unos y otros derechos explica probablemente en el Dictamen preparado por la preexistente Comisión Interamericana de Derechos Humanos(5) cuando expresó sus dudas acerca de la conveniencia de incluir en la futura Convención de San José los llamados derechos económicos, sociales y culturales, por estimar "a la luz de la experiencia del Consejo de Europa y de las Naciones Unidas, que dichos derechos, por su naturaleza, deberán ser objeto de un régimen especial de protección internacional". En ese orden de ideas, señaló la conveniencia de iniciar la consideración del régimen de protección internacional de tales derechos, a fin de destacar aquellos que tuvieran aceptación generalizada y pudieran se objeto de convenios especiales o de protocolos adicionales a la proyectada Convención.
(5) Confróntese el Dictamen de la Comisión, etc. "Segunda parte", OEA/Ser L/V/II 16 Doc. 8, pág. 1 y sigtes., 27 de marzo de 1967.
Dicha presunción se confirma con el texto de los arts. 31 y 77 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que establecen el reconocimiento de otros derechos en el régimen de protección de aquella; con esto, permiten que cualquier Estado Parte y la Comisión pueden someter a la Asamblea General proyectos de protocolos adicionales a la Convención, con la finalidad de incluir progresivamente el régimen de protección a otras libertades.
La propia Asamblea General de la OEA, al aprobar el Protocolo de reformas a su Carta,(6) consideró la necesidad de consignar en ella nuevos objetivos y normas para promover el desarrollo económico, social y cultural de los pueblos del Continente y para acelerar el progreso de la integración económica.(7) En efecto, los caps. VII, VIII y IX de la primera parte de la Carta reformada aluden en 22 arts. consecutivos a las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, de modo que los Estados miembros se comprometen a aunar esfuerzos para lograr que impere la justicia social en el Continente y con el fin de que sus pueblos alcancen un desarrollo dinámico y armónico como condiciones indispensables para la paz y la seguridad. Las consideraciones anteriores propician una reflexión acerca de la motivación de no expandir (en 1969) el cap. III de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
(6) Tercera Conferencia Interamericana Extraordinaria, Buenos Aires, del 15 al 27 de febrero de 1967. Entró en vigor el 27 de febrero de 1970.
(7) Segundo párr. del considerando previo al Protocolo de reformas. Texto completo publicado en la serie sobre tratados número 1/A (OEA/Ser A2) (SEFP), Ad.
El propio texto del art. 26 alude al compromiso de los Estados Partes para adoptar providencias, tanto en el nivel interno como mediante la cooperación internacional (económica y técnica), para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos derivados de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados; es decir, en tanto que los derechos civiles y políticos quedaron enunciados debidamente como derechos inalienables y del hombre, cuya protección quedó a cargo de la Comisión y de la Corte, se estimó (tal vez prudentemente) que la efectividad del otro grupo de derechos -esto es, los referidos a la economía, al trabajo, a la educación, a la seguridad social, a la alimentación, a la cultura, etc.; aún constituía una aspiración que no podía exigirse plenamente en algunos países con menor grado de desarrollo. Por ello, su aplicación debía ser progresiva para lograr su efectividad de forma paulatina. A diferencia de los derechos civiles y políticos, que requieren una actitud de abstención estatal y que todo país puede y debe respetarlos, los económicos, sociales y culturales están atados al progreso material del Estado, esto es, dependen de su grado de desarrollo y en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.
En 1982, Costa Rica propuso se elaborara un Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José). Tal propuesta fue recogida por la Resolución 619 de la Asamblea General (XII-O/82), la cual encargó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y Secretaría General de la OEA elaborar un anteproyecto de dicho Protocolo Adicional, que definiría los mencionados derechos sociales, económicos y culturales, y estableció los órganos apropiados para su protección. En cumplimiento a dicha resolución, la CIDH elaboró un documento muy completo en desahogo de su encargo. En otra resolución de la Asamblea General (la 657, XII-O/83) solicitó al secretario general que enviara el...
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