Programas ambientales europeos y calidad del aire: convergencia politica en perspectiva.
| Autor | Sadot Sosa Nunez, Gustavo |
European Environmental Programs and Air Quality: Policy Convergence in Perspective
Introduccion
La integracion economica tiene implicaciones ambientales. Las fronteras politicas no ofrecen proteccion alguna frente al dano causado por la escasa planeacion y la pobre regulacion ambiental que puede existir en otra jurisdiccion. Por ende, se entiende que los contaminantes no respetan fronteras politicas. Esta problematica ha hecho que gobiernos nacionales unan esfuerzos para mejorar la calidad del aire. En este matiz, el presente articulo examina la forma en que converge la politica de la calidad del aire a nivel regional en la Union Europea (UE), asi como el alcance y la direccion que presenta dicha convergencia. Para llevar a cabo el analisis, se observan los acontecimientos mas relevantes en la materia.
La politica ambiental se basa en cuatro categorias de instrumentos: normativos, de mercado (economicos y fiscales), horizontales de apoyo (investigacion, informacion, educacion) y mecanismos financieros de apoyo. (1) En este contexto, con la finalidad de examinar la convergencia de la politica de la calidad del aire, se hace referencia a los instrumentos normativos representados por actos legislativos auspiciados por los siete programas de accion comunitaria en materia ambiental. En consecuencia, se establecen patrones de convergencia politica de la calidad del aire.
Convergencia politica
La convergencia de politicas entre paises es posible cuando existen beneficios concretos. Ante ello, acuerdan la extension a la cual estas deben aproximarse, asi como la direccion que deben tomar. Este aumento de interdependencia recae en la compatibilidad entre regulaciones domesticas, las cuales pueden llevar a direcciones opuestas. Esto es, si los paises interesados en homologar sus politicas comparten un nivel rigido similar, la convergencia puede conducir a una mayor rigidez. Lo mismo pasaria si los paises comparten visiones laxas. Sin embargo, el impacto en su interdependencia puede ser mas grande en casos en los que los paises involucrados no comparten perspectivas comunes respecto a la direccion politica por tomar, a pesar del interes que persista al respecto.
Bajo este argumento, la convergencia ha sido conceptualizada como la tendencia de las sociedades a crecer desarrollando similitudes en estructuras, procesos y comportamientos. (2) Sin embargo, esta idea es ambigua y susceptible de generar confusion respecto a otros conceptos que le consideran un elemento implicito en sus definiciones. Asi, se pueden citar la transferencia politica, (3) que analiza procesos y contenido, y la difUsion politica, que estudia los patrones adoptados y se segmenta en adopcion voluntaria, resultado de requisitos legales e imposicion. (4) Sus diferencias, de caracter analitico, contrastan con la explicacion de cambios en el transcurso del tiempo que la convergencia politica pretende realizar; definiendose como:
[...] cualquier aumento en la similitud de una o mas caracteristicas de una politica en especifico (objetivos, instrumentos, escenarios) a traves de un determinado conjunto de jurisdicciones politicas (instituciones supranacionales, estados, regiones, autoridades locales) durante un determinado periodo de tiempo. La convergencia politica describe el resultado final de un proceso de cambio de politica a traves del tiempo hacia algun punto en comun, independientemente de los procesos causales. (5) Este concepto enfatiza que para poder medir y evaluar la convergencia politica, es necesario determinar el grado en que las politicas nacionales se han vuelto similares entre si a lo largo del tiempo. En consecuencia, refiere a la politica resultante del proceso de formulacion de politicas. Para su analisis, se hace uso del enfoque conocido como cconvergencia (sigma-convergencia), que afirma que el grado de convergencia aumenta conforme las politicas de diferentes paises se vuelven similares entre si en el transcurso del tiempo. (6)
Con este enfoque en cuenta, es necesario detallar los indicadores a valorar para identificar el decremento en la variacion de las politicas nacionales. Estos son el grado, la direccion y el alcance. El primero sirve para definir la base sobre la cual las politicas entre los paises se vuelven similares a traves del tiempo, la cual se identifica con la postura de mejorar la calidad del aire para obtener efectos positivos en la salud y el medio ambiente. Tambien se relaciona con los instrumentos de politica que a utilizar, puesto que indican la forma en la que el grado de convergencia se va modificando. En este sentido, se observan directivas, asi como distintos programas de accion en materia de medio ambiente. Por otra parte, la direccion indica la extension que la convergencia obtiene con un cambio al alza o a la baja de una media entre un tiempo especifico y otro. Por lo general, se encuentra relacionada con el grado de intervencion gubernamental o la rigidez de una regulacion. Asi, diferentes politicas nacionales pueden aproximarse mientras se vuelven mas estrictas o mas laxas, (7) lo que implica el establecimiento de un nuevo parametro respecto a la politica homologada. Finalmente, el alcance alude al numero de paises y de politicas que son afectadas por la convergencia. Una vez que se incrementan, se reduce la variacion entre todos ellos, aunque el resultado puede ser opuesto.
Existen varios argumentos respecto a las causas de la convergencia. Diversos autores han contribuido a enlistarlos. Bennett (8) considera que esta puede surgir de cuatro procesos: 1) imitacion, que implica que las politicas son copiadas de otro lugar; 2) establecimiento de contactos de elite, que resultan de comunidades de politica transnacionales; 3) armonizacion a traves de regimenes internacionales; y 4) la entrada al pais receptor de actores e intereses externos. Drezner (9) senala que la convergencia puede presentarse como armonizacion o competencia internacional a traves de la coordinacion de politicas. Holzinger y Knill (10) amplian la contribucion de Drezner al anadir la imposicion, la solucion independiente de problemas, y la comunicacion transnacional.
Tomando en cuenta que la ue ha experimentado una serie de sucesos que hacen considerarla como el proceso de integracion regional mas adelantado, es pertinente plantear que la armonizacion internacional es la causa de la convergencia politica. El argumento radica en las obligaciones legales establecidas en leyes supranacionales. En otras palabras, se establecen interdependencias que presionan a los respectivos gobiernos a trabajar juntos, puesto que los paises adoptan politicas comunes como parte de su compromiso de ser miembros de una instancia supranacional. Por otra parte, existen factores facilitadores que influyen en la efectividad de la convergencia, los cuales estan conformados por el tipo y la dimension de la politica. El primero puede determinar si sera exitosa, mientras que diferentes dimensiones pueden influir en la manera en la cual toma forma. Hall (11) sugiere la existencia de tres variables que se toman en cuenta para tales efectos: la meta dominante que guia hacia un area en particular, las tecnicas o herramientas usadas para alcanzar esa meta, y su contexto preciso.
Bajo este esquema, la UE presenta una serie de elementos legislativos creados para fijar niveles basicos de proteccion de la salud publica y del medio ambiente, asi como elaborar normas y estandares comunitarios que deben mantener la integridad del mercado interior. Dichos instrumentos se emplean para alcanzar una meta respecto a la calidad del aire, mostrando el grado, la direccion y el alcance de la convergencia de la politica regional. Esto se presenta en las siguientes secciones, al examinar las directivas desarrolladas y los programas empleados.
Antecedentes: cronologia del contexto medioambiental
De acuerdo a los diversos ambitos que involucran al aire y la contaminacion atmosferica, se hace un recuento de los instrumentos legislativos, principalmente directivas, que han encaminado el desarrollo de la legislacion en la materia, permitiendo mostrar la compilacion que han conformado para alcanzar sus objetivos. Asi, a lo largo de sus diversas etapas, la politica comunitaria en materia de medio ambiente ha buscado la manera de mejorar la calidad del aire no solo mediante el control de la emision de sustancias nocivas hacia la atmosfera, sino tambien a traves del mejoramiento de la calidad de combustibles, la integracion de requisitos de proteccion ambiental en los sectores de energia y transporte, exposicion de residuos en espacio abierto, participacion de la industria, entre otros.
En 1970 aparecio la primera directiva que adoptaba medidas contra la contaminacion del aire por gases originados por vehiculos a motor. (12) Sin embargo, el proposito de dicha pieza fue aproximar legislaciones nacionales con la finalidad de evitar obstaculos al funcionamiento normal del mercado comun. A pesar de ello, este documento legal sirvio de base para trabajos posteriores relacionados con la contaminacion atmosferica. (13)
Los origenes de la politica medioambiental datan de 1972. Con la Cumbre Europea de Paris, los paises miembros de la entonces Comunidad Economica Europea reconocieron la necesidad de establecerla en el contexto de la expansion economica y la calidad de vida. En este sentido, conminaron a sus instituciones a establecer acciones acompanadas de un cronograma de actividades, a partir del cual surgio el impetu por desarrollar el que seria el Primer Programa de Accion de las Comunidades Europeas en Materia de Medio Ambiente. (14) Con una duracion de 1973 a 1976, su texto planteo la adopcion de medidas de caracter correctivo a los problemas ya existentes, entre los que destaco el mandato a constituir criterios cientificos respecto al grado de contaminacion atmosferica. Tambien propuso el establecimiento de redes de monitoreo del aire y el desarrollo de metodologias para instaurar la...
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