El Problema de la Doble Imposición en los Estados Federales
Lic. Ernesto Flores Zavala
Miembro de la Barra Mexicana
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-Los tratadistas no se han puesto de acuerdo sobre lo que debe entenderse por doble imposición nosotros precisamos el concepto en los siguientes términos: existe doble imposición cuando una misma persona por un mismo objeto, está sometida al impacto de dos o más impuestos.
Se presentan los siguientes casos de doble imposición.
A.-Doble imposición establecida por una sola entidad.
B.-Doble imposición derivada de la actividad tributaria de dos Estados soberanos.
C.-Doble imposición dentro de un mismo Estado, derivada de la actividad tributaria de la Federación, de las Estados o Provincias y de los Municipios.
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-Nuestro estudio se va a concretar a los aspectos que presenta el problema y a las soluciones que se han apuntado en tres Estados Federales: Los Estados Unidos de Norteamérica, los Estados Unidos del Brasil y los Estados Unidos Mexicanos.
CAPITULO PRIMERO El problema en los Estados Unidos de Norteamérica.
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-En la Constitución expedida el 17 de septiembre de 1787, duodécimo de la independencia de los Estados Unidos de América, aparecen las siguientes disposiciones relativas a los impuestos:
"Art. 1.-Sección 2.-Párrafo tercero.-Los Representantes y las contribuciones directas se repartirán entre todos los Estados que compongan la Unión en proporción al número respectivo de sus habitantes, el cual se determinará agregando al número total de personas libres, entre las que se comprende a las que están obligadas a prestar servicio por cierto número de años, y se excluye a los indios que no pagan contribuciones, las tres quintas partes de todas las demás".
Esta sección fue reformada por la sección segunda de la Enmienda XIV, propuesta en 1866 y sancionada 768 días después, que establece lo siguiente: "Los representantes se distribuirán proporcionalmente entre los diversos Estados de acuerdo a su respectiva población, contándose en cada Estado el número total de personas, menos a los indios libres de impuestos"...
Edward S. Corwin refiriéndose a esta sección y a las siguientes de la misma Enmienda dice: "Estas secciones tienen en su mayor parte solo interés, histórico". (La Constitución Norteamericana y su actual significado, pág. 233).
La sección 8 del mismo artículo primero de la Constitución dice: "El Congreso de la Unión tendrá facultad para establecer y recaudar contribuciones, derechos, impuestos y sisas a fin de pagar las deudas y proveer a la defensa común y bien general de los Estados Unidos, pero todas las contribuciones, derechos, impuestos y sisas serán uniformes en todos los Estados Unidos".
La sección 9 dice en el párrafo cuarto: "Ninguna capitación o contribución directa podrá imponerse sino en proporción al número de habitantes, cuyo censo deberá levantarse como ya se dispone en esta Constitución".
En el párrafo quinto. Dice: "No se impondrán contribuciones o derechos sobre los artículos que se exporten de los Estados Unidos".
En el párrafo sexto: "Las disposiciones que reglamentan el comercio y las rentas fiscales no podrán establecer ninguna preferencia a favor de los puertos de un Estado sobre los de otro". "Tampoco se podrá obligar a los buques que salen de un Estado o van destinados a él a que abran o cierren su registro, o paguen derechos en otros".
Párrafo séptimo: "No se podrá sacar de la Tesorería ninguna cantidad de dinero que no sea en virtud de alguna asignación hecha por la ley; y periódicamente se publicará una relación y cuenta exacta de los ingresos y egresos del Tesoro Público".
En el artículo primero, sección 10.-Párrafo segundo. "Los Estados no podrán sin el consentimiento del Congreso establecer impuestos o derechos sobre las importaciones y exportaciones, salvo cuando sea absolutamente necesario para hacer cumplir sus leyes de inspección; y el producto neto de todos los derechos e impuestos cobrados por un Estado bajo este concepto pertenecerá al Tesoro de los Estados Unidos, quedando sujetas todas esas leyes a la revisión y aprobación del Congreso".
"Tampoco podrán imponer derechos de tonelaje.
En el año de 1789 se propusieron las diez primeras Enmiendas que forman la llamada Declaración de Derechos (Bill of Rights). En el año de 1913 se expidió la Enmienda XVI en los siguientes términos: "El Congreso tendrá facultad para imponer y recaudar impuestos sobre rentas, sea cual fuere la fuente de que se deriven, sin prorrateo entre los diferentes Estados, y sin poner atención a ningún censo o enumeración".
Como puede fácilmente observarse el texto de la Constitución no contiene una delimitación de los campos impositivos de la Federación, de los Estados y de las localidades; porque la voluntad deliberada del Constituyente fue no establecer esas delimitaciones.
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-Debemos recordar que los Estados Unidos de América constituyen una federación clásica, es decir, que se formaron por la unión de trece colonias independientes, porque si bien todas ellas habían estado sujetas a la Corona Británica, ésta siguió la política de estar en relaciones directas con cada colonia, evitando que existieran nexos entre ellas. Sin embargo, antes de la Independencia y de que se realizara plenamente la unión en una federación, existieron cinco intentos, frustrados, de unificación; estos intentos fueron los siguientes: 1.-El primer paso fue la llamada Confederación de New England en 1643, creada para defenderse contra los indios. 2.-El segundo intento fue en el año de 1690, cuando Massachussetts propuso la reunión de un Congreso Colonial en New York, también con la finalidad de protegerse de los indios y que dio lugar a un convenio entre New York, Massachussetts, Plymouth y Maryland. 3.-El tercer intento fue en 1754 buscando una defensa contra Francia y dio lugar a un pacto entre siete colonias. 4.-El cuarto esfuerzo correspondió al llamado Congreso Protestante reunido en New York en octubre de 1765, para protestar contra ciertos impuestos decretados por el Parlamento Inglés. Estuvieron representadas nueve colonias. 5.-El quinto intento fue el llamado Primer Congreso Continental al que concurrieron todas las Colonias con excepción de Georgia y se reunió en Philadelphia el 5 de septiembre de 1774. Este Congreso actuó durante la guerra de independencia.
La Declaración de Independencia se propuso en junio 7 de 1776 y se aprobó y publicó el 4 de julio del mismo año. En el mismo 7 de junio se preparó un plan para formar una Confederación de Colonias, que fue enviado a un Comité integrado por un delegado de cada colonia. Las discusiones duraron hasta el 15 de noviembre de 1777; en esa fecha se aprobaron los Artículos de la Confederación y Perpetua Unión entre las trece colonias que en el informe eran designadas como Estados Unidos de América, pero los Estados dieron su ratificación a estos Artículos hasta el año de 1781.
No obstante la existencia del Congreso Continental y del proyecto de Confederación, las colonias o Estados habían fortalecido su independencia, habían expedido sus Constituciones locales y creado sus propias autoridades por medio de elecciones populares directas o indirectas. Por eso al dar su aprobación al plan que creaba la Confederación exigieron que constara que cada Estado retenía "Su soberanía, su libertad y su independencia, así como todo poder, jurisdicción y derecho que no fuera por la Confederación expresamente delegado en los Estados Unidos reunidos en Congreso"
El Congreso Continental pidió a los Estados que facultaran al nuevo poder federal para cobrar impuestos sobre las importaciones, pero no hubo el número de votos suficientes para que se tuviera por aprobada la moción. En abril de 1783, Madison y Hamilton dirigieron un mensaje a los Estados, pidiendo que se autorizara al poder federa para establecer impuestos sobre las importaciones y para que los cobraran sus funcionarios, y que los Estados establecieran también sus impuestos para cubrir las cuotas necesarias para el sostenimiento de la Federación, la proposición fue desechada después de tres años de discusiones.
Prácticamente el Congreso Continental estaba en la imposibilidad de lograr el gobierno de la Confederación por eso bajo la acción conjunta de Hamilton y Madison el 21 de febrero de 1787 declaró: "Que en opinión del Congreso sería expeditivo que el segundo lunes de mayo próximó, se reúna en Philadelphia una convención de delegados que serían elegido por los distintos Estados, con el propósito expreso y único de revisar los artículos de la Confederación, reportando al Congreso y a las distintas legislaturas, las alteraciones y acuerdos que se tomen, los que una vez aprobados por el Congreso y confirmados por los Estados modificarán la Constitución, adecuándola a las exigencias del gobierno y a la preservación de la Unión". Como resultado de esta Convención se firmó la Constitución el 17 de septiembre de 1787 que se inicia diciendo: "Nos el Pueblo de los Estados Unidos, a fin de hacer más perfecta la Unión, establecer la justicia, consolidar la tranquilidad doméstica, proveer a la defensa común promover el bien general y asegurar los beneficios de la libertad, tanto para nosotros mismos como para nuestros descendientes, formamos y sancionamos esta Constitución para los Estados Unidos de América".
La Constitución fue aprobada por once de los trece Estados confederados. El primer presidente electo fue George Washington y Alejandro Hamilton el primer Secretario del Tesoro.
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-De acuerdo con esta trayectoria histórica se explica que la idea directriz de la Constitución en materia impositiva fue dejar en libertad, tanto a la Federación como a los Estados para establecer todos los impuestos que consideraran necesarios para sus propios fines. Así lo sostuvo Hamilton en "El Federalista" expresando las siguientes razones, que nosotros en nuestro libro, "Elementos de Finanzas Públicas Mexicanas", pág. 356, hemos ordenado y enumerado en la siguiente forma: "Cualquier...
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