Politica social y combate a la pobreza en Mexico Analisis de la Cartilla Social/Social Policy and Fight Against Poverty in Mexico: Analysis of the Cartilla Social.
| Autor | Vázquez, Raymundo Miguel Campos |
INTRODUCCIÓN
El porcentaje de población que vive en pobreza en México en 2016 es aproximadamente el mismo que en 1992, y aunque el país ha tenido un periodo de crecimiento económico, éste aparentemente no permea hacia las personas más vulnerables (Campos Vázquez y Monroy Gómez Franco, 2016: 77). (1) En ese periodo, la política social ha cambiado tanto en el número de programas existentes como en las transferencias monetarias otorgadas para combatir la pobreza (Sottoli, 2002: 53; Torres y Rojas, 2015: 51); sin embargo, los resultados no han sido los deseados (Narro et al., 2013: 15; Rodríguez Gómez, 2014: 181; Rodríguez Gómez y Patrón Sánchez, 2017: 40).
Cifras recientes señalan que mientras el gasto programable en desarrollo social, como porcentaje del producto interno bruto (PIB), aumentó 2.4 puntos porcentuales (pp) de 2008 a 2016 (CEFP, 2016: 7), el porcentaje de personas en condición de pobreza ha disminuido sólo 0.8 pp en un periodo similar (Coneval, 2016b). Esta situación de estancamiento en el combate a la pobreza podría explicarse, hasta cierto punto, por fallas en el diseño o implementación de los programas sociales; en particular, los programas podrían no estar brindando el apoyo suficiente para que las personas mejoren de manera permanente su condición económica (Huesca Reynoso y Calderón Villarreal, 2015: 171, Rodríguez Gómez y Patrón Sánchez, 2017: 40) y podrían no estar llegando a la población que más lo requiere (Backer y Grosh, 1994: 990).
Para corroborar dichas hipótesis se utilizan microdatos únicos de las transferencias monetarias que los programas sociales efectúan a las familias beneficiarias. Los datos provienen de la Cartilla Social, la cual representó un esfuerzo inédito de transparencia y rendición de cuentas por parte de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) para monitorear los recursos que los programas sociales asignaron durante el periodo enero 2015-junio 2016. La característica trascendental de la cartilla subyace en su esencia censal. Ésta contiene información georreferenciada a nivel municipal sobre cada una de las transferencias registradas en beneficio de las familias inscritas en alguno de los 105 programas que la cartilla incluye, permitiendo que por primera vez se pueda saber, con datos administrativos, si la misma familia es beneficiaria de distintos programas.
Puesto que, la cartilla contiene una vasta información sobre programas sociales de distinta naturaleza, se optó por estudiar el ámbito nacional de la política social enfocado en el combate a la pobreza. El análisis se delimita a los siete programas más relevantes en términos de beneficiarios según la cartilla; estos programas son: Liconsa, Jornaleros Agrícolas, Pensión Adultos Mayores, Estancias Infantiles, Empleo Temporal, Prospera y Seguro de Vida Jefas de Familia ( Sedesol, 2016a: 9). Estos programas atienden a 92 por ciento de las familias beneficiarias (9.5 millones de familias) y otorgan una transferencia total de 7.14 miles de millones de pesos (mmdp de 2016 en todos los casos).
Con base en los datos provenientes de la cartilla, la primera etapa de nuestro análisis brinda un panorama nacional a través de indicadores de política social. Éstos resaltan una política social que difícilmente tendría implicaciones sustanciales en la reducción de la pobreza en el país. Los programas sociales llegan a 65-69 por ciento de personas en situación de pobreza (cobertura), emitiendo una trans ferencia mensual de 822 y 211 pesos por familia e individuo be ne ficiario respectivamente. Estos montos representan cerca de 20 por ciento de la línea de pobreza extrema por ingresos en el sector rural. Asimismo, las familias beneficiarias tienen acceso a sólo 1.15 programas en promedio.
En una segunda etapa, se explota el componente geográfico de la cartilla. Entonces, ante la posibilidad de utilizar indicadores de política social y pobreza (Coneval, 2010), ambos a nivel municipal, es posible determinar si existen fallas en la progresividad o focalización de los programas sociales. Dado que en México la pobreza tiene un componente etnogeográfico donde el sur (e.g. Chiapas) exhibe altos y persistentes niveles de pobreza en comparación con el resto del país (Easterly, 2001: 163), lo cual es considerado por la Sedesol al momento de asignar recursos (Castañeda et al., 2005: 29; Hernández Franco et al., 2008: 106; Franco Parrillat y Canela Gamboa, 2016: 171; Skoufias et al., 2001: 1771), se esperaría que los programas sociales llegasen a gran parte de la población en situación de pobreza y que las transferencias fueran de tal magnitud que permitieran a las pers onas salir de su condición de pobreza.
La estrategia empírica central consiste en una regresión lineal simple entre los indicadores de política social (variables dependientes) y la incidencia de la pobreza (variable independiente), ambos a nivel municipal. (2) Los resultados muestran que un individuo en pobreza recibe aproximadamente la misma transferencia monetaria independientemente de su municipio de residencia. Los resultados también sugieren que la política social focaliza y prioriza los recursos, donde los municipios con mayor incidencia de pobreza tienen una mayor cobertura que los municipios con menor incidencia de pobreza. Además, se descarta que el número de programas a los que los beneficiarios tienen acceso esté directamente asociado con la incidencia de la pobreza.
De manera adicional, se analizó la relación entre los indicadores de política social y pobreza a nivel municipal por programa relevante. No se encontró evidencia de que los programas transfieran más recursos por beneficiario en los luga res con mayor incidencia de pobreza. Por el contrario, Liconsa, Pensión a Adultos Mayores, Prospera, Estancias Infantiles y Seguro de Vida de Jefas de Familia brindan más recursos por beneficiario en los municipios menos vulnerables; por lo tanto, los programas sociales acrecientan las desigualdades en el país. Al analizar la cobertura, Prospera es el programa que mejor focaliza sus recursos, mientras que Liconsa y Estancias Infantiles presentan una mayor cobertura en los lugares con menor incidencia de pobreza. Es decir, en el agregado la política social es progresiva en términos de cobertura debido a Prospera.
Los resultados señalan dos posibles ejes de acción para rediseñar la política so cial centrada en el combate a la pobreza. Primero, los montos otorgados son insuficientes para superar la línea de pobreza extrema por ingresos. Esto implica que se tiene que llegar a un compromiso para elevar el presupuesto en materia de política social. También implica que se pueden tener transferencias focalizadas y diferenciadas con el fin de nivelar el terreno de juego por grupo objetivo (adultos mayores, primera infancia, discapacidad, y, por región geográfica). Segundo, y complementario al punto anterior, la universalidad de ciertos programas podría ayudar a mejorar la cobertura de la política social; sin embargo, esto eleva sustancialmente el monto gastado en la política social así como el número de beneficiarios que no están en situación de pobreza.
La diferenciación de los montos puede estar justificada, aunque definitivamente se requiere una mayor discusión. Por ejemplo, si la geografía juega un papel relevante en el desarrollo de una región (Blank, 2005: 443; Jalan y Ravallion, 2002: 329; Sachs et al., 2001: 74); los individuos que habitan lugares aislados o con una geografía desfavorable tendrán menos oportunidades para mejorar sus condiciones económicas (Bigman y Fofack, 2000: 130; Patridge y Rickman, 2008: 285). Entonces, una diferenciación en las transferencias de los programas sociales en México podría aumentar la efectividad en la reducción de la pobreza (Backer y Grosh, 1994: 994; Coadey et al., 2004: 5, Elbers et al., 2007: 199; Hernández Franco et al., 2008: 102; Kenworthy, 1999: 1119). En otras palabras, los efectos positivos de los programas sociales en México sobre el consumo (Hoddinott et al., 2000: 35), el capital humano (Skoufias, 2001: 53; Rizzoli Córdoba et al., 2017: 105), la salud (Gertler, 2000: 16) y el mercado laboral (Ángeles et al., 2011: 85), por mencionar algunos, pueden verse acrecentados en tal magnitud que la pobreza se reduzca de manera significativa, a la vez que los recursos se distribuyen de manera eficiente (Coadey et al., 2004: 5; Sen, 1992: 11).
Por último, se brindan diversos cálculos sobre el costo de cambiar el esquema de transferencias y la cobertura perfecta. Por un lado, cambios en el esquema de transferencias llevan a un aumento en la progresividad geográfica con un costo bajo; por el otro lado, se destaca que la cobertura total de la población en situación de pobreza de los programas relevantes tiene un costo adicional de 4.23 mmdp al mes, lo que representaría un aumento de 61 por ciento en el gasto observado al mes.
En suma, la aportación a la literatura de este artículo radica en la presentación y utilización de datos inéditos de la política social en México, los cuales permiten evaluar el diseño y la implementación de los principales programas sociales dirigidos al combate a la pobreza. (3) Asimismo, los datos y resultados dan pie a la formulación de una política social más informada.
El artículo tiene relevancia para la gestión de las políticas públicas y a la vez tiene limitaciones. Un aspecto que no se discute es el de una estrategia integral para el combate a la pobreza. Investigaciones previas han mostrado que un Estado de bienestar integral es necesario y esencial para reducir la pobreza (Brady, 2005: 1329; Rodríguez y Patrón, 2017: 10). El Estado de bienestar mexicano se identifica más como uno residual, donde una parte de la población tiene seguridad social formal y la que no tiene es la que recibe los programas sociales residuales. Lo idóneo para el país sería disminuir esa residualización, tener servicios públicos de salud y educación de calidad y detonar un crecimiento económico incluyente (Levy...
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