La politica del desarrollo administrativo en Estados Unidos (1).
| Autor | Ackerman, John M. |
Una corriente dominante de pensamiento acerca de la reforma administrativa en México y América Latina recomienda despolitizar la burocracia, reducir el conflicto interinstitucional y aislar a la administración de la sociedad. Sin embargo, la experiencia histórica del desarrollo del estado administrativo en Estados Unidos ofrece lecciones muy distintas. El caso estadounidense revela que la construcción de un aparato administrativo fuerte es un esfuerzo esencialmente político que surge del conflicto interinstitucional y de una intensa interacción entre estado y sociedad. A México y a América Latina les convendría prestar más atención a la experiencia histórica real de Estados Unidos y menos a los profesionales del desarrollo que ofrecen soluciones rápidas y recetas fáciles basadas en una representación idealizada del caso estadounidense.
Palabras clave: reforma administrativa, desarrollo institucional, rendición de cuentas, Estados Unidos, sociedad civil.
The Politics of Administrative Development in the United States
A dominant current of thought with regard to administrative reform in Mexico and Latin America recommends the de-politicization of bureaucracy, the reduction of inter-institutional conflict and the isolation of administration from society. Nevertheless, the historical experience of the development of the administrative state in the United States holds very different lessons. The U.S. case reveals that the construction of a strong administrative apparatus is an essentially political endeavour that arises out of inter-institutional conflict and an intense engagement between state and society. Mexico and Latin America would be well advised to pay more attention to the real historical experience of the U.S. and less to development professionals who offer quick solutions and facile recipes based in an idealized representation of the U.S. case.
Keywords: administrative reform, institutional development, accountability, United States, civil society.
INTRODUCCIÓN
En la actualidad, tanto académicos como profesionales del desarrollo aceptan que un estado fuerte y un "buen gobierno" son precondiciones necesarias para un desarrollo económico exitoso. Se han dado cuenta de que fue un error equiparar el éxito económico en el mundo globalizado con una simple reducción en el tamaño y el alcance de las actividades del estado, como ocurrió durante la cúspide del "consenso de Washington" (Evans, 1995; Grindle, 1996; Schedler, Diamond y Plattner, 1999; Manzetti, 2003; Kohli, 2004). De hecho, en años recientes, muchos de los estados del mundo en desarrollo han sido presionados para aumentar su capacidad. Véase, por ejemplo, la intensa presión internacional que ha recibido el pro mercado presidente de México Vicente Fox para que aumente los ingresos gubernamentales elevando los impuestos. La construcción de un aparato gubernamental honesto, eficiente y efectivo se ha convertido en la prioridad de la agenda de las políticas internacionales.
Por desgracia, existe la tendencia de que los impulsores de la agenda de "buen gobierno" ignoren las lecciones de la experiencia histórica estadounidense. Una corriente dominante de pensamiento recomienda despolitizar la burocracia, reducir el conflicto interinstitucional y aislar a la administración de la sociedad (por ejemplo, Przeworski, Stokes y Manin, 1999; Kaufman, 2003). De acuerdo con los profesionales del desarrollo internacional, éste es el único camino para que los países en desarrollo sean capaces de consolidar los aparatos estatales necesarios para el desarrollo económico (por ejemplo, World Bank, 1997, 2003).
Sin embargo, la experiencia histórica estadounidense ofrece lecciones muy distintas. Aquí vemos que la construcción de un aparato administrativo fuerte es un esfuerzo esencialmente político que surge del conflicto interinstitucional y de una intensa interacción entre estado y sociedad. A México y a América Latina les convendría prestar más atención a la experiencia histórica real de Estados Unidos y menos a los profesionales del desarrollo que ofrecen soluciones rápidas y recetas fáciles basadas en una representación idealizada del caso estadounidense.
Los burócratas son políticos y la construcción de la burocracia es un acto político. A fin de entender cómo y por qué se ha desarrollado el estado administrativo moderno, necesitamos capturar la dinámica de la negociación política, la toma de decisiones y la formación de coaliciones. Esto implica romper tanto con las versiones funcionalistas como con los puntos de vista tecnócratas que dominan el estudio del desarrollo burocrático. Por un lado, las explicaciones funcionalistas dejan mucho sin explicar. No es suficiente tan sólo señalar la creciente complejidad y expansión de las economías nacionales y la necesidad de que el estado ayude a resolver problemas de "acción colectiva" o que provea "bienes públicos". Por otro lado, las explicaciones tecnócratas están artificialmente alejadas de la realidad. Al entendimiento analítico no le ayuda mucho imaginar la existencia de la falsa dicotomía política-administración, donde los políticos electos forjan coaliciones y promueven sus intereses, mientras que los administradores esperan pasivamente que les den órdenes sus jefes del legislativo o ejecutivo.
En años recientes, ha surgido una importante literatura que analiza el desarrollo del estado administrativo en Estados Unidos precisamente desde esta perspectiva política. Evitando las simplistas interpretaciones funcionalistas y tecnócratas de los orígenes y la operación de la burocracia, esta literatura se basa en la compleja historia de la construcción del estado durante los últimos 150 años en Estados Unidos. El presente ensayo ofrece un panorama general de esta literatura y trata de identificar las cuestiones y los temas centrales que podrían ser útiles para extraer lecciones comparativas del caso de Estados Unidos para México y otros estados latinoamericanos.
El artículo comienza haciendo un resumen del estado de la burocracia estadounidense desde el inicio de la República hasta mediados del siglo XIX, antes de los importantes esfuerzos por la construcción del estado administrativo. La segunda sección analiza la dinámica del desarrollo administrativo durante los periodos republicano y progresista de fines del siglo XIX y principios del XX. La tercera sección comenta la explosión de la burocracia que ocurrió durante el New Deal, así como las respuestas más importantes del Congreso a esta explosión y el legado que dejó para la actualidad. Por último, el artículo concluye con un análisis general de los temas centrales que el caso estadounidense ofrece a los estudiosos del desarrollo burocrático comparativo en México y América Latina.
UN ESTADO DESCENTRALIZADO DE NOTABLES, CORTES Y PARTIDOS
Durante los primeros 50 años de su historia, Estados Unidos fue un sistema de gobierno federal descentralizado, cuyo aparato administrativo nacional hacía poco más que entregar el correo y coordinar las relaciones con las potencias extranjeras. En 1802, había sólo 2 700 funcionarios públicos y para 1871 aún eran sólo 50 mil (Young, 1966, 29; Silberman, 1993, 244). Incluso el ejército era minúsculo, pues la defensa nacional se basaba en milicias locales y voluntarios. La Constitución original de Estados Unidos le dio amplios poderes y legitimidad popular al Congreso, pero tanto la presidencia como el aparato administrativo nacional fueron instituciones débiles y sin desarrollo durante los inicios de la República.
La creación del Colegio Electoral es un indicador importante de la debilidad del ejecutivo inscrita en la Constitución. Como señala Bruce Ackerman: "El Colegio fue un recurso ingenioso para evitar una presidencia plebiscitaria. Quería promover que se eligiera al hombre que hubiera tenido el servicio más distinguido a la República en el pasado. La virtud republicana, no la demagogia populista, era el principal criterio" (Ackerman, 1991, 68). Y virtud no implicaba activismo. Por ejemplo, los primeros seis presidentes juntos sólo vetaron nueve iniciativas de ley durante los primeros 24 años de la República (Ackerman, 1991, 68). Se suponía que los presidentes se erguían por encima del gobierno con fuerza moral y visión, pero no se pretendía que se ensuciaran las manos con los deberes de la administración cotidiana o el diseño de las políticas públicas.
Es significativo que la Constitución de Estados Unidos también diera instrucciones de que todos los poderes que no se le hubieran otorgado explícitamente al Congreso fueran cedidos a los estados. Esto creó constantes cuestionamientos a la legitimidad del gobierno federal y se adelantó a cualquier intento del ejecutivo de usurpar las actividades que quedaban después de las acciones del Congreso. Además, la cláusula de "no delegación" de la Constitución prohibía explícitamente que el Congreso le entregara sus funciones al ejecutivo. En suma, tanto el ejecutivo como la burocracia federal tuvieron las manos atadas desde el principio de la República.
Ronald Formisano atribuye este diseño constitucional a la naturaleza del liderazgo revolucionario de la época. Señala que los líderes eran en su mayoría profesionales de clase media, firmes creyentes en la tradición inglesa radical o "campirana". "Esa tradición ayudó a inculcar una intensa desconfianza del poder, especialmente del poder ejecutivo, y la creencia en la habilidad del poder para amenazar la libertad, que para los estadounidenses era igual a la defensa de la propiedad y la búsqueda de la oportunidad" (Formisano, 2001, 9).
El resultado final fue la institución de lo que Martin Shefter (1994) ha llamado un "Régimen de notables" durante los inicios de la República. Ésta es una situación en la que ambos partidos y la burocracia estaban débiles y donde las elites locales dominaban la política y usaban su poder para obtener beneficios de la burocracia y distribuirlos entre sus clientes. Ni los republicanos-federalistas ni...
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