La pobreza financiera de los Municipios en Veracruz
| Autor | Hilario Barcelata Chávez |
| Páginas | 12-23 |
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Las finanzas públicas estatales y municipales en México Hilario Barcelata Chávez
LA POBREZA FINANCIERA DE LOS MUNICIPIOS EN VERACRUZ.
Introducción
La problemática financiera que presentan los municipios del estado de Veracruz, es resultado de la forma en que se estructura su hacienda pública y del modo en que ésta ha funcionado a lo largo de muchos años.
En este trabajo presento un análisis que intenta describir la situación que prevalece en las administraciones municipales en materia financiera e identificar algunas de las causas que la explican.
Mediante la elaboración y uso de algunos indicadores y mediciones, se elabora un análisis en el que se identifican los que pueden considerarse como factores determinantes de la capacidad recaudatoria de los municipios y algunos otros que constituyen obstáculos que explican su ineficiencia fiscal.
El trabajo hace también un breve planteamiento de algunos elementos teóricos que permiten ubicar la descentralización impositiva dentro de la problemática del federalismo fiscal y al impuesto predial como un instrumento fundamental de descentralización de la capacidad recaudatoria.
1.- La descentralización impositiva
El estudio de la tributación en el ámbito local y el aprovechamiento que hacen los niveles de gobierno de sus facultades tributarias, es un aspecto sumamente relevante en el marco del federalismo fiscal. En la literatura sobre este tema, existe un consenso respecto a que la distribución del poder tributario entre los distintos órdenes de gobierno debe darse después del reparto de las competencias presupuestales, porque debe existir una correspondencia entre las potestades tributarias y las responsabilidades de gasto público que se asignan a cada orden de gobierno, de modo que se garantice el necesario equilibrio que debe haber entre el poder recaudatorio y el poder presupuestal, lo cual se fundamenta en el principio de equivalencia4. Esto significa que el proceso de descentralización tributaria debe ser resultado de la del gasto. Pero el primero no busca producir ganancias de eficiencia, equidad, o estabilización, como en el caso de la descentralización del gasto5
su propósito es simplemente, otorgar a los gobiernos locales un instrumento para financiar su gasto, pero no para dotarlos de instrumentos para modificar la asignación de los recursos. Es decir, la descentralización impositiva constituye un proceso mediante el cual se otorga a dichos gobiernos poder fiscal suficiente para determinar la magnitud de sus ingresos, pero limitado para evitar que reduzca la eficiencia y equidad6.
Por otra parte, es importante señalar que la descentralización de un impuesto no implica la asignación exclusiva del poder de decisión del impuesto a un único orden de gobierno ya que pueden darse distintas combinaciones de participación. Esta posibilidad implica la aparición de distintos niveles de descentralización. En primer lugar, cuando la descentralización significa un reparto del poder para recaudar se expresa en el establecimiento de un sistema de impuestos compartidos o en uno de reparto exclusivo a un sólo orden de gobierno. En el primero, los impuestos son utilizados por más de un nivel de gobierno; una
4Marcus Olson, “The principle of fiscal equivalence: the division of responsibilities among different levels of government, American Economic Review, Vol 49, Pags. 479-487.
5Emilio Albi, Carlos Contreras, José L. González Páramo, Teoría de la Hacienda Pública, Ed. Ariel, España, 1999, Cáp. 18 “Federalismo Fiscal”
6En ese sentido, la teoría del federalismo fiscal reconoce la existencia de, al menos cuatro principios para la descentralización de los impuestos: Principio de suficiencia. Se refiere a que el poder fiscal de cada orden de gobierno debe corresponder a la magnitud de los ingresos que se requieren para financiar el gasto. Principio de no rivalidad. El poder fiscal atribuido a cada orden de gobierno no debe utilizarse para modificar la asignación de los recursos productivos. Es decir, la descentralización debe evitar la competencia fiscal. Principio de perceptibilidad: Asume que entre más cercano sea el orden de gobierno que cobra el impuesto, el contribuyente percibe de mejor forma la fuente de financiamiento que corresponde a determinado bien o servicio publico, porque puede relacionar con mayor precisión aquella con la aplicación del gasto. Es decir se establece una relación ingreso-gasto clara. Y el Principio de responsabilidad fiscal. Expresa que los gobiernos locales deben disponer de fuentes de ingresos propias que les permitan financiar sus gastos. Emilio Albi, Carlos Contreras, José L. González Páramo, Teoría de la Hacienda Pública, Ed. Ariel, España, 1999,
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parte de lo recaudado se le queda al gobierno central y otra al gobierno subcentral, independientemente de quien diseñe el impuesto. En el segundo caso, el impuesto es usado en exclusiva por el gobierno central o subcentral correspondiente, independientemente de quien lo diseña.
En segundo lugar, se puede descentralizar el poder para diseñar un impuesto, mediante, la descentralización de la capacidad recaudatoria, que implica la creación de un sistema de impuestos locales propios, donde los gobiernos locales adquieren la capacidad para diseñar todos los elementos existenciales del impuesto (sujeto, objeto, tasa, base, etcétera) para los residentes de su jurisdicción y, por tanto, deciden cuanto cobrar. También puede crearse un sistema de impuestos cedidos por el gobierno central, a lo que se denomina descentralización de la recaudación. En este caso, el gobierno central diseña todos los elementos esenciales del impuesto y cede al gobierno subcentral todo o parte de lo que recaude del impuesto en su jurisdicción. De este modo aunque el gobierno local no tiene poder de decisión sobre el monto del cobro, se queda con todo o parte de lo que recaude del impuesto en su jurisdicción.
La diferencia entre un sistema de impuestos cedidos y otro de impuestos propios, radica en que en el primero el gobierno subcentral carece de capacidad para decidir cuánto va a recaudar. Esto le viene dado por el gobierno central. En el otro, en cambio, el gobierno subcentral puede elegir cuánto recaudar.
TIPOS DE IMPUESTOS
PODER RECAUDATORIO/ PODER DE
RECAUDACIÓN
El que diseña lo recauda
sin compartir
La Federación diseña y el
estado recauda todo
Un argumento que justifica razonablemente la descentralización mediante un sistema de reparto exclusivo, es que los sistemas compartidos pueden generar sobreimposición de la base e incremento de la presión fiscal sobre el contribuyente, sin embargo, en la práctica existe un problema de escasez de fuentes impositivas con alta capacidad recaudatoria, para cumplir con tal fin, lo cual, a su vez, es un argumento que obliga a considerar la necesidad de compartir.
TIPOS DE SISTEMAS IMPOSITIVOS CRITERIOS
Exclusividad Poder de decisión
Compartidos Propios
Exclusivos Cedidos
GRADOS DE DESCENTRALIZACIÓN IMPOSITIVA
Descentralización de la capacidad recaudatoria Descentralización de la recaudación
Compartido-propio
(La capacidad para decidir los elementos existenciales del impuesto es propia, pero se comparte la recaudación
Compartido-Cedido
(Se comparte lo recaudado, pero no hay capacidad para decidir los elementos del impuesto)
Exclusivo-propio
(La capacidad para decidir los elementos existenciales del impuesto es propia y su recaudación es exclusiva)
Exclusivo-Cedido
(Se da en exclusividad toda la recaudación, pero no hay capacidad para decidir los elementos del impuesto)
Del mismo modo, un argumento que justifica la descentralización mediante asignación de impuestos propios, es que éstos dotan de mayor poder fiscal y de una mayor capacidad recaudatoria a los gobiernos locales que
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Reparto de la recaudación
Impuesto compartido Exclusivo
Reparto del poder
recaudatorio
Impuesto propio La Federación o el estado diseñan y comparten al otro.
Impuesto cedido La Federación diseña y el
Estado recauda una parte
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los impuestos cedidos. Sin embargo, conlleva el riesgo de crear un poder excesivo en dichos gobiernos, puesto que al tener mayor capacidad para influir en la asignación de los factores de la producción y dada la movilidad territorial de éstos, se genera una competencia fiscal, es decir el uso del sistema tributario como mecanismo de atracción de dichos factores; lo cual normalmente propicia una ineficiente política fiscal dado que la ineficiencia de un impuesto se mide por su capacidad para provocar cambios en las decisiones de consumo o inversión de los contribuyentes con el fin de reducir la carga fiscal7. Dicho de otro modo, en un sistema federal, un impuesto que provoque cambios en las decisiones de localización de los factores productivos, es un impuesto ineficiente, por ello, la descentralización impositiva resulta viable siempre que las diferentes tasas que los gobiernos locales apliquen a una misma base, no propicie movilidad de factores8.
Esto sugiere que un impuesto altamente descentralizable, es aquel que grava los bienes inmuebles pues éstos no tienen capacidad para desplazarse entre jurisdicciones, lo cual lo convierte en un impuesto de alto poder recaudatorio y bajos costos de eficiencia9, que además tiene bajos costos administrativos y con el que la evasión resulta difícil, porque la base del impuesto es sumamente visible. Por esa razón, uno de los principales impuestos propios que se han creado en el marco de la descentralización impositiva, en aquellos países que tienen un sistema federal, son los impuestos que gravan la propiedad inmobiliaria, llamado Impuesto Predial
2.- Las potestades tributarias municipales
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