Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Voto particular que formula el M.S.A.V.H., en la contradicción de tesis 45/2010.

En sesión de veintiuno de abril de dos mil diez, los Ministros que integramos la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvimos la contradicción de tesis 45/2010, suscitada entre el Segundo Tribunal Colegiado Auxiliar con residencia en Guadalajara, J., y el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el que por mayoría de tres votos se sostuvo que la resolución negativa expresa que se notifica en la contestación a la demanda en un juicio de negativa ficta puede impugnarse en un juicio autónomo.

Se llegó a tal conclusión con base en los siguientes argumentos:

1. Si se estima que la ampliación es la única vía procedente para la impugnación de la resolución expresa, se estaría afectando al gobernado y, en consecuencia, dejándolo en estado de indefensión. Lo anterior, acontece porque el plazo para la impugnación de la negativa expresa en un juicio de nulidad nuevo, es de cuarenta y cinco días, mientras que el plazo previsto para la ampliación de la demanda es menor, ya que es de 20 días, lo que conlleva a que se deje en estado de indefensión al gobernado, por tener un plazo menor para contestar la ampliación de la demanda.

2. El hecho de que se pueda iniciar un nuevo juicio no implica que las sentencias dictadas tanto en el juicio primigenio como en el juicio nuevo, genere que se emiten sentencias contradictorias, puesto que la propia legislación prevé la figura de la acumulación de juicios, según se desprende del artículo 31, fracción III, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Asimismo, no opera la figura de la preclusión en el nuevo juicio, porque no existe ningún artículo que así lo disponga.

3. En relación con lo anterior, el hecho de que se impugne la resolución negativa expresa mediante la instauración de un juicio nuevo no implica que se violenten los principios de unidad y celeridad procesales, en virtud de que mediante la figura de la acumulación, la propia S.F. resolverá si procede o no el reconocimiento de las dos causas en un mismo procedimiento.

Al respecto, no comparto el criterio sostenido por la mayoría, ya que a mi parecer, si se notifica la resolución expresa dentro de un juicio, no resulta optativo el ejercer el derecho a efectuar la ampliación a la demanda para iniciar un nuevo juicio, ya que ello iría en contra de los principios procesales que norman el proceso según la Constitución Federal, así como con diversos artículos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y del Código Federal de Procedimientos Civiles -de aplicación supletoria al proceso contencioso administrativo federal de conformidad con el artículo 1o. de la ley contenciosa administrativa- y, por último, de la finalidad de la negativa ficta.

En efecto, considero que en el presente caso es menester atender al artículo 71 del Código Federal de Procedimientos Civiles, el cual, a mi juicio, resolvía la presente contradicción de tesis, mismo que contiene el principio de eventualidad que rige en el procedimiento contencioso administrativo.

Es pertinente señalar que dicho código resulta aplicable por ser ley supletoria, en términos del artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que dispone lo siguiente:

"Artículo 1o. Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se regirán por las disposiciones de esta ley, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que la disposición de este último ordenamiento no contravenga las que regulan el juicio contencioso administrativo federal que establece esta ley. ..."

Así, en dicho artículo se recoge lo expuesto por esta Segunda Sala en la tesis que lleva por rubro: "LEYES SUPLETORIAS, APLICACIÓN DE LAS.", donde señala que se debe aplicar supletoriamente una ley, cuando se encuentre deficientemente regulada una situación o institución procesal.

De esta manera, tenemos que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo omite establecer la consecuencia si no se amplía la demanda en el término procesal oportuno, por lo cual, debe acudirse al código antes citado para resolver la cuestión, por ser supletorio de la legislación contenciosa administrativa en términos del artículo 1o.

Expuesto lo anterior, es preciso señalar que el artículo 71 del ordenamiento procesal civil federal, al establecer que "no puede tener lugar, para la decisión del mismo litigio otro proceso, ni ante el mismo J. ni ante uno diverso", señalando como única posibilidad, para deducir una nueva pretensión, el que se amplíe la demanda por una sola vez, de manera que la controversia se resuelva en un solo juicio, nos ofrece una respuesta para resolver la presente contradicción de tesis.

Se transcribe a continuación dicho artículo para mayor claridad:

"Artículo 71. Después de que se haya admitido, por un tribunal, demanda para la decisión total o parcial de un litigio, y en tanto éste no haya sido resuelto por sentencia irrevocable, no puede tener lugar, para la decisión del mismo litigio, otro proceso, ni ante el mismo tribunal ni ante tribunal diverso, salvo cuando se presente, dentro del juicio iniciado, nueva demanda ampliando la primera a cuestiones que en ella fueron omitidas. Cuando no obstante esta prohibición, se haya dado entrada a otra demanda, procederá la acumulación que, en este caso, no surte otro efecto que el de la total nulificación del proceso acumulado, con entera independencia de la suerte del iniciado con anterioridad.

"La ampliación a que se refiere el párrafo anterior sólo puede presentarse una vez, hasta antes de la audiencia final de la primera instancia, y se observarán las disposiciones aplicables como si se tratara de un nuevo juicio."

Así, tenemos que en dicho artículo se recoge el principio de eventualidad que debe regir en todos los procesos, el cual consiste en que las partes tienen la carga procesal de hacer valer ya sean las acciones, excepciones, las pruebas y los recursos procedentes en el mismo juicio, en el caso de que en lo futuro hubiera necesidad de hacerlo para garantizar sus derechos procesales.

Se corrobora lo anterior con lo expuesto en la exposición de motivos de la ley en comento, que señaló en esta parte lo siguiente:

"La prohibición de admitir nuevas demandas respecto de lo que es contenido de una primera ya admitida, no es una novedad, sino simplemente una forma que se consideró más expresiva y enérgica que la conocida de que en un solo proceso deben las partes hacer valer todas las acciones y excepciones que tengan relación con los puntos sometidos a la resolución del tribunal."

De esta manera, se colige, a mi juicio, que la conclusión dada en la resolución se aparta del contenido expreso del artículo 71 del Código Federal de Procedimientos Civiles, en el sentido de que no se puede iniciar un nuevo litigio cuando se encuentra pendiente la solución de un proceso.

En otro orden de ideas, y como consecuencia de lo anterior, considero que el artículo 71 supracitado prevé la preclusión de la pretensión, por no ejercer su derecho en la ampliación de la demanda.

Se señala para efectos de esta exposición lo que es la preclusión en términos de la tesis 2a. CXLVIII/2008 de esta Segunda Sala, la que consiste en: "la pérdida, extinción o consumación de una facultad procesal, (que) contribuye a que el proceso en general, para cumplir sus fines, se tramite con la mayor celeridad posible, pues por virtud de la preclusión, las distintas etapas del procedimiento adquieren firmeza, dando sustento a las fases subsecuentes, de modo que el juicio se desarrolle ordenadamente y se establezca un límite a la posibilidad de discusión".

Una vez expuesto lo anterior, es preciso señalar que el argumento expuesto en la resolución -respecto de que no se configura la preclusión procesal por la omisión en la ampliación de la demanda pues no existe artículo que así lo disponga-, se aparta, a mi juicio, de lo que estatuye el artículo 71 del Código Federal de Procedimientos Civiles, ya que prevé que en caso de que no se amplíe la demanda, se debe nulificar en forma total lo actuado en el proceso acumulado, es decir, recoge el principio de preclusión procesal.

Se transcribe dicha porción normativa para mayor claridad:

"Artículo 71. ... Cuando no obstante esta prohibición, se haya dado entrada a otra demanda, procederá la acumulación que, en este caso, no surte otro efecto que el de la total nulificación del proceso acumulado, con entera independencia de la suerte del iniciado con anterioridad. ..."

Corrobora lo anterior lo manifestado en la exposición de motivos del código en cuestión, donde se señala la razón de la norma, al exponer que "no (puede) subsistir simultáneamente una doble discusión judicial del caso". Se transcribe, en su parte conducente, la citada exposición de motivos:

"A pesar de la prohibición de que se trata, puedan darse casos, de hecho, en que se haya dado entrada a una nueva demanda, no obstante estar ya ‘subjudice’ la cuestión. Este nuevo juicio debe nulificarse por no poder subsistir simultáneamente una doble discusión judicial del caso. Por esto, el mismo artículo dispone que el nuevo juicio se acumule al iniciado con validez, nulificándose todo lo actuado en el posterior."

No es óbice a lo anterior lo expuesto en la resolución cuando fundamenta la no admisibilidad de la preclusión en la jurisprudencia de la Segunda Sala que lleva por rubro: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. TRATÁNDOSE DE LA RESOLUCIÓN NEGATIVA FICTA, EN LA AMPLIACIÓN DE DEMANDA, CON BASE EN EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA, PUEDEN INTRODUCIRSE ARGUMENTOS NOVEDOSOS PARA CUESTIONAR LAS VIOLACIONES COMETIDAS DURANTE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO O RECURSO DEL CUAL DERIVE LA RESOLUCIÓN DE MÉRITO, SIN QUE LA OMISIÓN DE IMPUGNAR AQUÉLLAS EN LA DEMANDA HAGA PRECLUIR SU DERECHO PARA HACERLO.", ya que en ese supuesto en particular no existe alguna referencia expresa o implícita de la preclusión del derecho a ampliar la demanda, a diferencia de lo que sucede en la especie, donde existe previsión expresa en el Código Federal de Procedimientos Civiles, en el multicitado artículo 71, en el sentido de que precluye el derecho.

Una vez expuesto lo anterior, respecto de la aplicación del artículo 71 del Código Federal de Procedimientos Civiles, es preciso exponer la resolución en cuestión, a mi juicio, se aparta de algunos principios constitucionales y procesales que norman el proceso.

1. Se aparta de lo dispuesto en el artículo 17 constitucional, respecto a una impartición de justicia pronta.

En efecto, como lo ha reconocido esta Segunda Sala, el principio de una justicia pronta se traduce en la obligación de que se imparta justicia dentro de los términos y plazos que establecen las leyes,(1) de manera que la controversia se tramite con la mayor celeridad posible.

Así, tenemos que una de las vertientes en que se manifiesta la justicia pronta es en la figura de la preclusión procesal, la cual, como ya fue expuesto, consiste en la pérdida, extinción o consumación de una facultad procesal.

Como lo ha reconocido esta Segunda Sala en la tesis 2a. CXLVIII/2008, esta figura contribuye a que el proceso en general -para cumplir sus fines- se tramite con la mayor celeridad posible, pues por virtud de la preclusión las distintas etapas del procedimiento adquieren firmeza, dando sustento a las fases subsecuentes, de modo que el juicio se solucione en el menor tiempo posible observando el principio de impartición de justicia pronta previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(2)

Así, tenemos que el argumento esgrimido por la resolución -respecto de que el plazo de 20 días que se da en la ampliación de la demanda, genera un perjuicio para el particular, dejándolo en estado de indefensión-, no es, a mi juicio, acorde con la garantía establecida en el artículo 17 constitucional referente a una justicia pronta.

En efecto, el hecho de que el demandado pueda iniciar un nuevo juicio -en vez de que se siga la pretensión en un mismo juicio a través de la ampliación de la demanda-, trastoca la garantía de una justicia pronta y de la preclusión del proceso.

Esto acontece en virtud de que se tendría que iniciar un nuevo juicio, con todos los trámites inherentes -presentación de la demanda, admisión, notificación, término para contestar la demanda, etcétera- lo cual generaría una dilación injustificada del proceso, conllevando con esto, una vulneración a la garantía de la tutela judicial efectiva. A mayor precisión, la afirmación expuesta en la resolución de que eventualmente el J. podría acumular el juicio a efecto de dirimir la controversia en una sola sentencia, a efecto de que se respetasen los principios de celeridad y unidad del proceso, se apartan del principio de justicia pronta y el principio de celeridad en el proceso, debido a que la acumulación del incidente también tiene un trámite especial que dilataría el proceso de manera injustificada -presentación del incidente, solicitud del Magistrado instructor a la otra Sala para que envíe los autos, proyecto de resolución, etcétera-.

Por lo cual, considero que para que se respete el principio de una justicia pronta, preclusión procesal y celeridad en el proceso, resulta injustificado que se pretenda ejercer una pretensión en un nuevo juicio, siendo que se tiene expedita la ampliación de la demanda que cumple con los fines constitucionales ya precisados, independientemente de que pudiera ocurrir que por virtud de la pérdida de dicho derecho, se concluya el primer juicio antes de que inicie el segundo, situación que conllevaría una afectación mayor al gobernado.

2. Se aparta del principio de la continencia de la causa.

La continencia de la causa puede definirse como aquella institución jurídico-procesal que busca decidir, mediante la acumulación de dos o más litigios, una controversia para que no se produzca la división de un mismo objeto procesal.

Es decir, su fin es que no exista más de un proceso a la vez para el mismo litigio, por lo cual, debe existir unidad en el juicio, y de esta manera debe ser una la acción principal, uno el J. y unas las personas que le sigan hasta la sentencia.

Dicho principio se encuentra implícito y deriva de una interpretación sistemática y armónica de la legislación contenciosa administrativa, ya que se prohíbe la acumulación de los juicios -salvo la ampliación de la demanda-, asimismo, se prevé la institución de la preclusión procesal, se norma la carga procesal de ejercer todas las pretensiones en un mismo juicio, etcétera.

De esta manera, podemos señalar que la conclusión de la resolución en el sentido de que el juicio puede disgregarse mediante el inicio de un nuevo juicio, rompe con esta institución jurídico-procesal, ya que separa el conocimiento de la litis, pues en vez de que se reúna todo el litigio en un solo proceso, admite la posibilidad de que otro J. conozca del asunto, conculcándose de esta manera con la unidad que debe regir en los procesos por las razones ya apuntadas.

Lo anterior se sustenta con el siguiente criterio del Pleno de este Alto Tribunal, aplicado por analogía:

"Materia(s): Común

"Quinta Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tesis:

"Página: 1021

"CONTINENCIA DE LA CAUSA. No tienen los Jueces facultad para dividirla, admitiendo en parte una demanda y desechándola en otro punto."

Por lo anterior, estimo que la conclusión dada en la resolución se aparta del principio de la continencia de la causa, ya que produce como consecuencia que se disgregue la materia de la controversia, generándose así, perjuicios procesales tanto para las partes como para la justicia en general.

Es así que disiento de lo sostenido por la mayoría, al considerar que para no dejar en estado de indefensión al gobernado se debe dar la posibilidad al gobernado de instaurar un nuevo juicio, ya que para éste se prevé un plazo mayor para alegar lo que a su derecho convenga, que para la ampliación a la demanda.

Lo anterior, ya que el estado de indefensión está determinado en función de que el gobernado no tenga la posibilidad de defenderse ante una afectación en su esfera jurídica, lo cual no tiene relación alguna con el establecimiento de los plazos dentro de un juicio.

De tal suerte, que en el caso en concreto, a mi juicio, no se le deja en estado de indefensión al gobernado, porque tenga menos días para argumentar en contra de la resolución expresa, porque al acudir al juicio por virtud de una ficción de negativa ficta es por virtud de un derecho a favor de los contribuyentes, el cual es de aplicación opcional, y que es otorgado de forma adicional al artículo 8o. de la Constitución Federal, ya que su efecto es evitar el estado de indefensión a causa de la incertidumbre jurídica debido a la falta de contestación.

Es así que en mi opinión, resulta contradictorio que se determine que la negativa ficta como ficción legal para poder acudir al juicio a demandarla -para que se resuelva su pretensión y así no dejarlo en estado de indefensión-, al no establecer un plazo de cuarenta cinco días para la ampliación a la demanda, le genere al gobernado un estado de indefensión.

Además, el estado de indefensión de un gobernado no se ve afectado por el establecimiento de un plazo dentro del proceso que además él mismo impulsó, ya que ésta consiste en que se pueda defender y por eso está el supuesto de ampliación a la demanda, cuando se le dan a conocer al mismo los nuevos hechos.

Por otro lado, es importante señalar que la litis en el juicio contencioso-administrativo y específicamente en tratándose de una resolución negativa ficta, se conforma por el escrito inicial de demanda, así como con la contestación que de ésta haga la autoridad donde exprese los fundamentos de la resolución negativa ficta y, además, en su caso, con la ampliación de dicha demanda y su contestación.

Lo anterior, se confirma con lo establecido por esta Segunda Sala, en la tesis que se transcribe a continuación:

"Instancia: Segunda Sala

"Tesis aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"145-150 Tercera Parte

"Materia(s): Administrativa

"Página: 81

"NEGATIVA FICTA. LITIS EN EL JUICIO FISCAL CUANDO SE DEMANDA NULIDAD DE UNA RESOLUCIÓN DE TAL CARÁCTER. Cuando se impugna una resolución negativa ficta, la litis en el juicio fiscal queda establecida con el escrito inicial de demanda y la contestación que de ella se haga, en la que se expresen los fundamentos de la resolución negativa ficta, y, además, en su caso, con la ampliación de dicha demanda y su contestación."

En este sentido, el tribunal en su resolución debe decidir sobre la validez o invalidez de la resolución negativa expresa, en virtud de que forma parte de la litis.

Por este motivo, considero que la medida idónea para que el actor controvierta la resolución negativa expresa de la autoridad es mediante la ampliación de la demanda, ya que considerar lo contrario -en caso de que se resolviera en primer término el primer juicio- vulneraría el principio de la litis contestatio.

En conclusión, por los motivos ya apuntados, no comparto la conclusión de la resolución, ya que, a mi juicio, se aparta de lo previsto en el artículo 71 del Código Federal de Procedimientos Civiles -de aplicación supletoria a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo-, así como con la garantía de una justicia pronta prevista en el artículo 17 constitucional y con los principios procesales que norman el proceso contencioso administrativo como lo son el de unidad, eventualidad del proceso, continencia de la causa y litis contestatio.

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de siete de febrero de dos mil siete y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14, fracción I y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. Véase la jurisprudencia 2a./J. 192/2007, de esta Segunda Sala que lleva por rubro: "ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES."

2. "PRECLUSIÓN. SUPUESTOS EN LOS QUE OPERA.-La mencionada institución jurídica procesal, consistente en la pérdida, extinción o consumación de una facultad procesal, contribuye a que el proceso en general, para cumplir sus fines, se tramite con la mayor celeridad posible, pues por virtud de la preclusión, las distintas etapas del procedimiento adquieren firmeza, dando sustento a las fases subsecuentes, de modo que el juicio se desarrolle ordenadamente y se establezca un límite a la posibilidad de discusión, en aras de que la controversia planteada se solucione en el menor tiempo posible, observando el principio de impartición de justicia pronta previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ahora bien, la preclusión tiene lugar cuando: a) No se haya observado el orden u oportunidad establecido en la ley, para la realización del acto respectivo; b) Se haya realizado una actividad procesal incompatible con el ejercicio de otra; y, c) La facultad relativa se haya ejercido válidamente en una ocasión. Si bien el último de los supuestos referidos corresponde a la consumación propiamente dicha, indefectiblemente en todos ellos la preclusión conlleva la clausura definitiva de cada una de las etapas del proceso, lo que implica que, por regla general, una vez extinguida la oportunidad de ejercer el derecho correspondiente o habiéndolo ejercido en una ocasión, ya no puede hacerse valer en un momento posterior. En ese sentido, la figura procesal referida permite que las resoluciones judiciales susceptibles de ser revocadas, modificadas o nulificadas a través de los recursos y medios ordinarios de defensa que establezca la ley procesal atinente, adquieran firmeza cuando se emita la decisión que resuelva el medio impugnativo o, en su caso, cuando transcurra el plazo legal sin que el recurso o medio de defensa relativo se haya hecho valer."

(Localización: Tesis aislada. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVIII, diciembre de 2008, tesis 2a. CXLVIII/2008, página 301).