Voto Particular que formula el Señor Ministro Sergio A. Valls Hernández, en la Controversia Constitucional 71/2009
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ, EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 71/2009.
Los días veintidós y veintitrés de enero de dos mil trece, el Tribunal en Pleno, resolvió la controversia constitucional 71/2009, que originalmente correspondió por razón de turno a mi ponencia, sin embargo, como el proyecto de sentencia que sometí a consideración del Pleno fue desechado el siete de mayo de dos mil doce, la controversia constitucional se returnó al señor Ministro Franco González Salas, para la elaboración de un nuevo proyecto.
En las referidas sesiones me pronuncié en contra de la propuesta del proyecto respecto del fondo del asunto, debido a que no comparto la premisa contenida en el considerando sexto, y, consecuentemente, tampoco el resto de las consideraciones.
Lo anterior, porque, como señalé en las sesiones plenarias, a mi juicio, como lo proponía en el proyecto que había presentado, la interpretación del artículo 73, fracción XXIX-K), de la Constitución, debe llevarse a cabo, en el sentido de que en materia de turismo, en la que constitucionalmente se ha fijado la concurrencia entre Federación, Estados, Municipios y el Distrito Federal, lo que mandata el precepto es el establecimiento de un marco normativo por parte del Congreso de la Unión en el que se fijen los lineamientos generales de la materia, y de coordinación, no así de distribución de competencias, por lo que, desde mi punto de vista, sí tenía razón el actor acerca de que la facultad del Congreso Federal, se limita a establecer en una ley las bases de coordinación de las facultades concurrentes entre Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal, así como a regular la participación también de los sectores social y privado.
En esa medida, a mi parecer, la controversia en cuestión debió resolverse de la siguiente manera.
De los conceptos de invalidez hechos valer por el promovente en su escrito de demanda, se desprende un planteamiento de invalidez general de la ley impugnada, relativo a la competencia del Congreso de la Unión para emitir una Ley "General" de Turismo, confundiendo o mezclando su facultad para legislar en el ámbito federal respecto de dicha materia y para establecer las bases generales de coordinación para el ejercicio de las facultades concurrentes de los diversos órdenes de gobierno y la participación de los sectores social y privado, en términos del artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Como ya ha tenido oportunidad de verificar este Tribunal tratándose de las competencias legislativas en materias concurrentes entre la Federación, los Estados o los Municipios, la Constitución regula en forma diversa el modo en que operará el ejercicio de las facultades en las materias que ha asignado como concurrentes
Esto porque de la lectura y análisis comparativo de distintas fracciones del artículo 73 constitucional, se advierte que existe una diversa construcción normativa respecto de unas facultades y de otras, según la materia de que se trate, de forma que, en algunos casos se dispone que en ley se establecerá la concurrencia entre la Federación, los Estados, los Municipios y en su caso el Distrito Federal y en otros, prevé que la ley fijará las bases de la coordinación entre los distintos niveles de gobierno, o bien, las bases para la concurrencia entre aquéllos, lo que deberá analizarse en cada caso.
Así, este Tribunal ha sostenido en torno de algunas de las materias que constitucionalmente se han considerado como concurrentes, tales como educación (C.C. 29/2000), seguridad pública (C.C. 132/2006), salud (A.I. 119/2008) y asentamientos humanos (C.C. 94/2009, 99/2009 y 100/2009), que el concepto de "concurrencia" no puede tomarse como un concepto unívoco y general, sino que, debe analizarse, dependiendo de la naturaleza y la materia de que se trate, en tanto que cada una ha tenido su propia evolución, atendiendo a las necesidades, elementos y circunstancias que las rodea, de tal suerte que las materias concurrentes que ha ido incorporando la Constitución, no pueden ser consideradas todas de la misma forma.
Por cuanto al tema que nos ocupa, el artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Federal alude a las facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, en materia de turismo, estableciendo dicha concurrencia y fijando la atribución del Congreso de la Unión para legislar.
Al respecto, de la concurrencia, hay que tener en cuenta, que, desde el federalismo se ha mantenido como uno de los postulados fundamentales de nuestro constitucionalismo; entre sus características principales se encuentra la facultad de los Estados de darse su propia Constitución, lo cual implica establecer un gobierno autónomo, con división de poderes y autoridades propias y el otorgamiento a estas últimas de facultades precisas y específicas, asimismo, la coexistencia de dos jurisdicciones, pues los gobernados se encuentran sujetos a una doble autoridad, en donde cada una es ejercida dentro de los límites de su respectiva competencia. Además, el federalismo permite el desarrollo de las instituciones políticas y sociales locales.
Sin embargo, uno de los problemas fundamentales en el sistema federal es el de la distribución de competencias entre la Federación y los Estados, correspondiendo a la Constitución Federal resolverlo; al efecto, si bien, conforme al artículo 124 Constitucional, las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a la Federación, se entienden reservadas a los Estados, este mandato tiene algunos matices; de ese modo, se establece que las entidades federativas tienen diversas prohibiciones, las cuales se clasifican en absolutas (solamente corresponden a la Federación) y relativas (se sujeta a los Estados a obtener previamente el consentimiento del Congreso de la Unión, para actuar en los rubros que el propio numeral enuncia).
Por su parte, tratándose de las facultades expresamente conferidas a la Federación, del artículo 73 constitucional se advierte que expresamente se otorgan al Congreso de la Unión facultades para legislar en diversas materias, así también, en la fracción XXX de dicho precepto se dispone que el Congreso puede expedir todas las leyes que sean necesarias, con el objeto de hacer efectivas las facultades enumeradas en las fracciones restantes.
No obstante, lo dispuesto por el artículo 124 constitucional tiene una excepción, en las llamadas facultades concurrentes, puesto que éstas implican que, en determinadas materias, se otorgan tanto a las entidades federativas como a la Federación, pudiendo ejercerse simultáneamente por ambos niveles de gobierno 2013e, inclusive, por el Distrito Federal y los Municipios-, en materias que la Constitución considera de importancia e interés nacional, de acuerdo con la forma en que la propia Constitución fija tal concurrencia y, en esa medida, como se advierte a lo largo del texto del artículo 73 constitucional, se confiere al Congreso Federal la atribución de establecer en ley la distribución competencial entre los distintos niveles de gobierno a través de lo que se ha denominado "leyes marco" o "leyes generales", o bien, la de establecer la forma en que se coordinarán en el ejercicio de sus facultades concurrentes.
Así, fue a partir, primero, de las reformas de trece de diciembre de mil novecientos treinta y cuatro, a los artículos 73, fracción XXV y 3° de la Constitución Federal, que se confiere al Congreso de la Unión la facultad de "dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa" en ejercicio de dicha facultad, el Congreso federal expidió la Ley General de Educación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de julio de mil novecientos noventa y tres.
De manera similar, se actualizaron diversos cambios en la Norma Fundamental respecto de diferentes materias, de modo que, tratándose de turismo, se adicionó la fracción XXIX2013K al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de que se fijara constitucionalmente la concurrencia en esta materia, otorgando al Congreso Federal la facultad de establecer en ley los lineamientos generales en la materia, que permitieran coordinar dichas facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, a efecto de dar unidad a la actividad del turismo, como una prioridad nacional, y evitar así la existencia de una diversidad de disposiciones, muchas veces opuestas entre sí.
Del procedimiento legislativo que dio origen a esta reforma, destaca el hecho de que las razones que la motivaron se fundaron en la necesidad de considerar al turismo no sólo como una actividad meramente comercial, sino como una actividad integral de prioridad nacional; por lo que se advirtió que si bien, existían programas, objetivos estratégicos, consejos consultivos, convenios de coordinación, planes de promoción, de desarrollo y servicios turísticos, así como comisiones y grupos dedicados a este rubro, resultaba necesario contar con los lineamientos generales para regular esa actividad con el objetivo de que los resultados fueran en beneficio común.
Asimismo, como resultado del Acuerdo Nacional para el Turismo hacia el Tercer Milenio, se advirtió que, dada la diversidad de leyes, acuerdos y demás disposiciones en materia de turismo, se generaban políticas encontradas, situación que motivaba la creación de bases legislativas que permitieran concurrir a los diversos órdenes de gobierno y a los sectores social y privado en la materia.
Es así, que resultaba indispensable la participación de los tres órdenes de gobierno, debido a que las políticas y estrategias sectoriales se concretaban en el ámbito local, por lo que resultaba imprescindible fortalecer los instrumentos administrativos y legales del Estado para dotar de...
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