Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano. |
| Número de registro | 20455 |
| Fecha | 01 Septiembre 2005 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2005 |
| Número de resolución | 2a./J. 158/2007 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXII, Septiembre de 2005, 1122 |
| Emisor | Pleno |
Voto paralelo del M.S.S.A.A..
El suscrito, si bien comparte el criterio sustentado por la mayoría, estima necesario formular voto paralelo, en la medida en que el texto final de la ejecutoria no da respuesta cabal a diversos cuestionamientos que fueran planteados durante las sesiones públicas del Pleno, en relación con la facultad del Ejecutivo para hacer observaciones al presupuesto de egresos de la Federación.
Algunas de las posiciones contrarias al criterio que finalmente predominaría se apoyaron, esencialmente, en las siguientes tesis:
a) La naturaleza jurídica del presupuesto de egresos, misma que corresponde a la de una ley.
b) Que la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados para aprobar el presupuesto de egresos, no es sino el reflejo del avance democrático de la República y que cualquier subordinación a la ley supondría vaciar de contenido las facultades constitucionales que le fueron atribuidas por el propio Constituyente.
c) Que la actividad presupuestaria es netamente política y que, por ende, corresponde a la Cámara de Diputados en exclusiva, pues ésta tiene el carácter de representante directa de los ciudadanos y constituye para ellos un medio de acceso al poder público.
Así, a partir de estos supuestos, se intentó construir una argumentación que pretendió demostrar:
1) Que el reconocimiento de la existencia del veto presidencial al presupuesto de egresos de la Federación no deriva de una interpretación constitucional, sino que se trata de una creación jurisdiccional que en la práctica supone una reforma al texto constitucional.
2) Que dicho veto supone la suspensión de la autorización del gasto público y ello, a su vez, provocará un caos político y social, máxime que se está proponiendo la existencia de un veto a una norma ya publicada, lo que contraría la naturaleza misma del veto.
3) Que, en todo caso, debía analizarse el tema de las facultades de la Cámara de Diputados en materia presupuestaria, porque se estaba supeditando a este órgano legislativo a normas que sólo pueden vincular al Ejecutivo, cuando por tratarse de un órgano de carácter representativo no puede ser limitado por la ley ordinaria, pues está vinculado exclusivamente a los mandatos constitucionales.
Pues bien, considero pertinente, previamente a dar respuesta a los argumentos desarrollados por la minoría, dar contestación a la primera tesis en la que se apoyan.
En este sentido, debe indicarse, en primer lugar, que no existe consenso unánime a nivel doctrinario sobre la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos.
Bajo ese contexto, la posición que sostiene que el presupuesto de egresos de la Federación constituye materialmente un acto administrativo y formalmente uno legislativo es válida, sobre todo por lo que hace a las partidas presupuestales específicamente impugnadas, que son particulares y concretas y no tienen como características la generalidad y abstracción propias de la ley, de hecho, la norma que en ellas se contiene, una vez cumplida u obedecida se agota.
De ello se deriva que el presupuesto pueda dividirse, pues no sólo se pueden hacer observaciones a algunas partidas, aceptándose las otras modificadas por la Cámara de Diputados -como en efecto ocurrió- sino que inclusive podrían hacerse observaciones parciales respecto a cada partida en específico.
De lo anterior, también se sigue que, tal como sucedió en el caso concreto, salvo las partidas impugnadas que dieron motivo a la interposición de la controversia constitucional que nos ocupa, el resto del presupuesto de egresos fue ejercido normalmente.
Ahora bien, respecto al primer argumento, es preciso señalar que contrariamente a lo aducido por algunas posiciones de la minoría, el reconocimiento del derecho de veto al Poder Ejecutivo o, dicho de otra manera, a la facultad de hacer observaciones al presupuesto, responde efectivamente a una creación jurisprudencial efectuada a partir de una interpretación constitucional, que toma en cuenta no el texto literal de la Constitución Federal, sino el espíritu y los principios en ella consignados, traducidos en la necesidad de que exista una real y armónica colaboración entre los poderes de la nación encargados de elaborar el presupuesto de egresos federal, colaboración ordenada por el Constituyente para el beneficio de los habitantes del país.
En este contexto, la labor de un Tribunal Constitucional es justamente la de interpretar el texto de la Constitución y determinar racionalmente la conducta jurídica prohibida, obligatoria o permitida.
Interpretar tiene por objeto asignar un significado jurídico a un texto jurídico, sin embargo, lejos de ser una labor meramente teórica, hoy por hoy las corrientes doctrinales reconocen que esta labor se inscribe dentro del saber práctico, esto es, el juzgador al interpretar utiliza una razón práctica y, por tanto, al interpretar actúa y modifica la realidad social al aplicar las normas que previamente ha interpretado. Esta labor, característica de todo tribunal implica una construcción teórico práctica (una creación), de una norma que antes no existía y cuya existencia está determinada por el conflicto que debe ser solucionado, sin que el producto de esta interpretación jurisdiccional, en ningún sentido pueda confundirse con la labor legislativa que supone la reforma del texto constitucional.
Debe recordarse que la interpretación constitucional no necesariamente obedece o está limitada a los métodos interpretativos empleados usualmente para analizar y aplicar las leyes secundarias, en tanto los textos constitucionales contienen no sólo normas sino, destacadamente, principios y valores. Así, la interpretación constitucional efectuada por la mayoría, evidentemente tomó en cuenta: la optimización de la fuerza normativa de la Constitución; la existencia de un sistema jurídico derivado de ésta, así como su unidad; la funcionalidad del régimen político adoptado por el Constituyente, que implícitamente nos remite al equilibrio y colaboración entre poderes; la consolidación de los valores constitucionales, específicamente la participación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la actividad presupuestaria.
Igualmente, el criterio plasmado en el texto final de la ejecutoria aprobada por la mayoría, se hizo cargo de las consecuencias sociales de la decisión tomada, motivo por el cual se respetaron escrupulosamente las facultades constitucionalmente atribuidas a cada poder y se fijaron los alcances del fallo para permitir que la asignación de los recursos correspondientes a las partidas anuladas se haga de la manera más expedita posible.
Por lo anterior, considero que la decisión de reconocer la facultad del Poder Ejecutivo Federal para hacer observaciones al presupuesto de egresos de la Federación, no es sino el resultado de una rigurosa interpretación constitucional, que en ningún caso supone una actividad legislativa, sino que antes bien, refleja la esencia de la labor que tiene encomendada esta Suprema Corte en su calidad de Tribunal Constitucional.
En relación con el segundo argumento propuesto por la minoría, que considera que reconocer al Poder Ejecutivo la facultad de hacer observaciones al presupuesto supone la suspensión de la autorización del gasto público y que ello, a su vez, provoca un caos político y social, me parece que es menester dimensionar la cuestión efectivamente planteada y resuelta.
Por un lado, en ningún momento se está reconociendo la existencia de una facultad de veto respecto a un presupuesto ya publicado, puesto que lo que la sentencia determina es la reposición del procedimiento legislativo mediante el cual se aprobó el presupuesto de egresos. En este sentido, es evidente que en ningún caso se está reconociendo un derecho de veto sobre un presupuesto publicado, sino ordenando que se reponga el procedimiento legislativo respectivo, para que antes de ser nuevamente aprobado por la Cámara (al menos las partidas específicas que quedaron insubsistentes), se discutan y superen, siempre que se obtenga la votación calificada de las dos terceras partes de los diputados presentes, las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo.
Igualmente, el reconocimiento de esta potestad a favor del presidente de la República, en modo alguno provoca el caos político y social que se presagia, en tanto se inscribe dentro de un proceso legislativo cuyos tiempos están debidamente consignados por el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, plazos que obligan tanto a la Cámara de Diputados como al Poder Ejecutivo, motivo por el cual, la posibilidad de desencadenar un caos político o social, solamente podría derivar del incumplimiento a estos tiempos por parte de los poderes involucrados en la aprobación del presupuesto, pero de ninguna manera podría considerarse como efecto directo de la sentencia dictada por esta Suprema Corte.
Finalmente, en relación con el argumento sobre la necesidad de analizar y establecer los límites de las facultades de la Cámara de Diputados en la aprobación del presupuesto de egresos de la Federación, debo reconocer que, ciertamente, en su momento considere apropiado que se analizara el segundo tema planteado por la parte actora en la demanda de controversia constitucional, consistente precisamente en el análisis y delimitación de las facultades de la Cámara de Diputados en materia presupuestaria.
Sin embargo, al haberse votado, en su momento, la conveniencia de entrar a discutir ese tema o no hacerlo, y habiéndose estimado que al declarar la invalidez del acuerdo de 14 de diciembre de 2004, se declaraba -en vía de consecuencia- la invalidez de las partidas presupuestales impugnadas, lo cierto es que tal discusión nunca se inició y, por tanto, las posiciones sobre el tema no fueron confrontadas debidamente.
Aunado a lo anterior, en las escasas intervenciones sobre el particular, más que plantearse un problema constitucional, se hicieron valer argumentos de clara índole política e ideológica que difícilmente admiten una respuesta desde la técnica jurídica constitucional.
Es decir, la discusión sobre los límites de las facultades de la Cámara de Diputados o, para el caso, los límites de cualquier órgano público, no puede sustentarse exclusivamente en el papel político o sociológico que, en un lugar y tiempo determinado (transición democrática), cumple un órgano, sino que la discusión sobre dichos límites deberá estar acotada por los fijados previamente, sea por la ley o por la Constitución.
Proceder de otra manera, atenta directamente contra el principio de legalidad que rige toda democracia moderna, en tanto esté sujeta a todos los órganos de poder al imperio de la ley, debiendo recordarse que en la concepción misma de un régimen democrático subyace la idea de que toda ley constituye expresión de la voluntad popular y, por tanto, cumplir con ésta es cumplir con aquélla.
Apelar a la naturaleza eminentemente política de la actividad presupuestaria desarrollada por la Cámara de Diputados, no es suficiente para resolver el problema de sus atribuciones o competencias constitucionales, en tanto los dos poderes involucrados en el conflicto comparten la característica de ser órganos políticos, electos por votación popular.
En este contexto, debemos precisar que, en todo caso, será la decisión respecto a la asignación o no de los montos para las partidas presupuestadas lo que constituye la facultad exclusiva de la Cámara en materia de presupuesto, facultad que, por lo demás, se encuentra absolutamente preservada en el fallo de esta Corte.
Por último, considero que contrariamente a lo manifestado en alguna intervención, la Cámara de Diputados en el ejercicio de sus funciones se encuentra sujeta no sólo a la Constitución, sino también a múltiples leyes ordinarias expedidas por el Congreso de la Unión y que le resultan vinculantes, por ejemplo, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, o bien, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
Pero aun suponiendo que la Cámara en el ejercicio de su función en materia presupuestaria se encontrara únicamente sujeta al mandato constitucional, lo cierto es que la Constitución también confiere facultades en la misma materia al Poder Ejecutivo y, por ende, en caso de haberse discutido el tema, hubiera sido necesario analizar y armonizar dichas facultades, sin prejuicios y optando siempre por una interpretación constitucional con miras al bien de la nación en su conjunto.
Dar respuesta a estos argumentos, que de otra manera quedarían formulados de manera unilateral, ajena a la naturaleza de un órgano colegiado, es la razón por la cual, aun cuando comparto plenamente el criterio mayoritario plasmado en la ejecutoria, estime conveniente formular este voto paralelo, subsanando con ello cualquier omisión al respecto en el texto final de la sentencia.
