El Pacto de París y el Movimiento Americano para Proscribir la Guerra
(*) Conferencia sustentada en la Barra Mexicana Colegio de Abogados el día 28 de septiembre de 1978
Por el Lic. CESAR SEPULVEDA.
Los intentos para limitar o para erradicar la guerra en las relaciones internacionales con sujeción a normas legales alcanzan su momento más conspicuo hace cincuenta años, en ocasión al Tratado de París, que es el exponente principal de ese movimiento.
El Pacto de París, por otro nombre Tratado Briand-Kellogg, o Pacto Kellogg, o "Tratado General de Renuncia a la Guerra" se firmó hace medio siglo, en la capital francesa, el 27 de agosto de 1928. Se trata de un instrumento de un texto muy breve pero de efectos considerables, algunos de los cuales no han sido aún palpados del todo. En ocasión a este aniversario, la Asociación Mexicana de Derecho Internacional ha querido celebrar la fecha examinando alguno de los aspectos principales de tan singular Pacto, en este dramático lapso, desde que fuera lanzado al mundo. En cumplimiento del encargo que me han hecho los directivos de la Asociación, trataremos aquí en forma sucinta el papel de ese instrumento en el mundo y su impacto en las Américas.
La idea de restringir o de proscribir legalmente la guerra a través de instrumentos internacionales no era nueva en la época del Tratado de París. La renuncia a la guerra como un instrumento de política nacional, por otra parte, era una concepción ya familiar a los signatarios del Pacto de la Sociedad de Naciones y de los Tratados de Locarno. Las Conferencias de La Haya de 1899 y de 1907,(1) así como el movimiento para el arreglo pacífico de las disputas internacionales, marcaron el principio de un empeño de la comunidad internacional para limitar lo que pudiera ser el derecho de la guerra, tanto como instrumento legal per se, o como un dispositivo reconocido jurídicamente para modificar derechos. El Pacto de la Sociedad de Naciones, de 1919, concebido para el propósito de robustecer los medios para la preservación de la paz, proveía una moratoria respecto de todas las guerras y privaba a los miembros de esa organización internacional, en algunos casos, del derecho de guerra.(2) Todos estos esfuerzos para limitar el derecho de la guerra como un instrumento jurídico eran más bien procesales, y existía el impulso que "las guerras de agresión" -o sea una guerra emprendida en violación de los derechos de otros Estados- fueran declaradas ilegales. Ya en 1927, la 8a. Asamblea de la Sociedad de Naciones había adoptado una resolución, que es el antecedente remoto de la declaración de agresión de las Naciones Unidas, de 1975. Esa resolución expresaba la convicción de que una guerra de agresión no puede servir nunca como un medio para ajustar disputas internacionales y en consecuencia, es un "crimen internacional". La resolución terminaba declarando que "todas las guerras de agresión son y serán siempre prohibidas".(3) En el hemisferio americano, ya se había acusado la preocupación de señalar la ilegitimidad de la guerra y de condenarla como un dispositivo de política internacional. Durante la 6a. Conferencia Panamericana de La Habana, el 18 de febrero de 1928, se habían pronunciado dos resoluciones capitales, de iniciativa mexicana, aprobadas por unanimidad. La primera de ellas expresaba categóricamente: "Las Repúblicas Americanas desean manifestar su condena a la guerra como un instrumento de política nacional". La segunda declaraba que: "toda agresión se considera ilícita y como tal se declara prohibida".(4)
(1) Las mejores reseñas sobre esas dos conferencias son sin duda las de Calvin de Armand Davis, el primero, The United States and the First Hague Conference, Ithaca, 1962, y el otro, The United States and the Second Hague Peace Conference, American Diplomacy and International Organization, 1899-1914, Durham, 1975
(2) Los miembros de la Sociedad de Naciones se obligaban a no recurrir a la guerra antes de someter sus disputas a los procedimientos establecidos en el Pacto. Véase el artículo 12 del Pacto de la Sociedad de Naciones.
(3) Véanse las Actas de las Reuniones Plenarias de la 8a. Asamblea de la Sociedad de Naciones, p. 84.
(4) Pueden verse en Alejandro Alvarez, Le Panamericanisme et la Sixiéme Conference Panamericaine, París, 1928, pp. 74 y sigs.
El Pacto Briand-Kellogg empezó a gestarse en abril de 1927. En un discurso de Arístides Briand, para celebrar el l0, aniversario de la entrada de Estados Unidos a la guerra se dijo: "Francia estaría dispuesta a suscribir públicamente con los Estados Unidos cualquier convenio mutuo que propenda a proscribir la guerra entre los dos países".(5)
(5) Para un detalle de este intercambio consúltese American Journal of International Law, No. 22, 1928, p. 253.
Semanas más tarde, Briand había hecho llegar al gobierno norteamericano una propuesta formal de tratado al respecto. Frank Kellogg, el secretario norteamericano de Estado, tardó un tiempo en responder a Briand, al que comunicó a fines de diciembre de 1927 que se encontraba de acuerdo con la proposición francesa, mas consideraba esencial que el pacto adoptara la forma de un tratado multilateral, para "extender a todo el mundo los beneficios de un convenio sugerido inicialmente sólo entre Francia y los Estados Unidos".
Briand titubeaba en aceptar la contraposición de Estados Unidos, alegando que Francia no podía tener la misma libertad de acción si concluía un tratado multilateral para la proscripción de la guerra, que si negociaba un tratado bilateral con un Estado no miembro de la Liga, y sugiriendo que el pacto propuesto se redujera a la renuncia de las guerras de agresión. Empero, Kellogg declaró su imposibilidad para aceptar cualquier reserva que se basara en las palabras "agresión" o "agresor", que, en su criterio, eran incapaces de cualquier definición práctica que no estuviera abierta al abuso, y rechazando que sólo pudiera ser bilateral el convenio. Kellogg, entonces, envió su proyecto de tratado para la renuncia a la guerra a los gobiernos de la Gran Bretaña, de Francia, de Alemania, de Italia, y del Japón, el 13 de abril de 1928,(6) los que declararon su simpatía aprobando el instrumento definitivo.
(6) La discusión diplomática precedente a la conclusión del Pacto en David Hunter Miller. The Peace Pact of Paris. New York, 1928, pasim.
Los representantes de quince gobiernos suscribieron el Pacto en la fecha mencionada del 27 de agosto, e invitaron a otros países a sumarse. Al sobrevenir la guerra de 1939 eran partes de ese Tratado sesenta y tres Estados. México se adhirió desde el 29 de Noviembre de 1929. Sólo cuatro miembros de la comunidad internacional no lo ratificaron: Bolivia, El Salvador, Uruguay y Argentina. El Tratado no ha dejado de estar en vigor hasta ahora.
El texto del Tratado Briand-Kellogg(7) no puede ser más breve: sólo contiene dos artículos operativos. Por el primero de ellos se condena a la guerra como medio para la solución de controversias internacionales y se renuncia a ella como un instrumento de política nacional. El segundo establece el deber de recurrir a medios pacíficos para el ajuste de las disputas entre los Estados.
(7) En Tratados y Convenciones Vigentes entre México y otros Países, Secretaría de Relaciones Exteriores, 1958 Tomo III bis pp. 137-140. Aparece también al final de este trabajo, en el Apéndice.
Desde su principio, el Tratado de Renuncia a la Guerra recibió no pocas críticas. Por ejemplo, se le imputaba que no definía la agresión, y que no distinguía entre las guerras prohibidas y aquellas legítimas de defensa propia. Sin embargo, y como lo precisó el profesor Shotwell, el artículo 2o. del instrumento "define la agresión y la defensa sin una definición". El Pacto, según lo señaló agudamente el gran Brierly,(8) no era un suceso aislado, sino que había nacido en una organización internacional -la Sociedad de Naciones- dedicada a la paz, y en la cual se han puesto bien los cimientos para esa paz, y sólo llenaba algunas lagunas del Pacto de la Sociedad de Naciones.
(8) En British Year Book of international Law, "Some Implications of the Fact of Paris", pp. 208-210.
Otra de las críticas era que el Pacto de París de 1928 no era claro, y que contenía frases ambiguas, como la de "instrumento de política nacional".(9) Mas la inferencia lógica es que el Pacto no prohibe las guerras emprendidas colectivamente como una medida de coerción o como una sanción.
(9) Véase C. John Colombos, "The Paris Pact Otherwise Called the Kellogg Fact", en Transactions of the Grotius Society, 1929, p. 90. lan Brownlie, en su importante trabajo International Law and the Use of Force by States, Oxford, 1963, p. 89, señala que la inclusión de la frase "instrumento de política nacional" tuvo lugar por la oposición norteamericana a la referencia a la agresión, y que el resultado no fue muy bueno, porque conducía a reservas. Brownlie sugiere que la mejor interpretación de la frase, probablemente aceptable a los firmantes, y además, en armonía con el derecho internacional vigente al tiempo de la firma, podría ser que la guerra era ilegal a menos de que fuera en legítima defensa o por la autoridad de un órgano internacional, esto es, de acuerdo con el artículo 16 del Pacto de la Sociedad de Naciones.
Se dijo también que ese instrumento no establecía sanciones en caso de ser violado. Pero, en primer lugar, el Preámbulo del Pacto de 1928 expresa que cualquier Estado signatario que promueva su interés nacional recurriendo a la guerra perderá los beneficios que concede el Tratado, esto es, si se actúa contra el Pacto, tanto el Estado víctima del ataque como los demás signatarios pueden legítimamente recurrir a la guerra contra el atacante. Y en segundo término, el derecho internacional general señalaba desde entonces que cualquier delito internacional es susceptible de ser castigado a través de represalias, intervención; y, en su caso exigiendo la responsabilidad internacional consiguiente.
Se indicaba...
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