Notas sobre una Política Minera
Por F. Blondel
El autor presenta sus observaciones sobre algunas características de la política minera, en lo que concierne a las substancias minerales, con excepción del petróleo. Describe las diferentes formas de intervención del Estado, distinguiendo la intervención directa (nacionalización), de la intervención indirecta (financiamiento a través de organismos, tales como departamentos de minas). Muestra que la industria minera no se puede desarrollar, sino en el caso de que se considere que la noción de seguridad de abastecimiento para los grupos, se pudiera volver muy preponderante.
La noción de utilidad ha perdido, en efecto, su sentido en la explotación de los nuevos yacimientos. Refiriéndose de una manera especial a las inversiones extranjeras, preconiza una mayor comprensión de parte de los Estados, en cuanto a las sociedades de mayoría extranjera. En fin, en materia impositiva, de intervención del personal y del destino de la producción, preconiza algunas formas muy liberales, que contrastan con las modalidades hasta ahora muy frecuentemente utilizadas.
La mayor parte de los Estados practican lo que se puede llamar una política minera; es decir, que en el dominio de la industria minera, los gobiernos no permanecen indiferentes y no se contentan con su papel de poder público, encargado de hacer respetar las leyes y mantener el orden; por el contrario, "intervienen" con motivo de la producción y del consumo, con el fin de orientar estos últimos en un sentido particular. Conviene, claro está, que estas "intervenciones" sean coherentes entre sí y que tengan en cuenta las condiciones especiales de la industria minera, las cuales no están en poder de los gobiernos modificar. La presente nota tiene por fin intentar atraer la atención sobre estos diferentes puntos.
Es importante indicar inmediatamente algunas limitaciones de esta exposición.
Desde luego no se aplica al caso del petróleo por diferentes razones, algunas de las cuales serán indicadas oportunamente. El petróleo se encuentra en condiciones especiales, que no son aplicables a los demás productos minerales. Se podría hacer un estudio análogo del petróleo, pero por ahora es preferible no mezclar las dos cuestiones, que tienen más puntos opuestos que comunes.
Por otra parte, es prudente señalar que los elementos esenciales de este estudio ya han sido expuestos en una conferencia de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para el Asia y el Extremo Oriente (la E.C.A.F.E.) en Calcuta, en noviembre de 1957.
En consecuencia, las observaciones presentadas se refieren principalmente al caso de las naciones cuya industria minera está todavía poco desarrollada. La mayor parte de estas observaciones, sin duda, serían válidas para los países muy industrializados, en donde las minas están muy desarrolladas; pero sería preciso introducir algunas variantes que no nos ha parecido oportuno desarrollar aquí, dados los límites del trabajo.
Es, pues, bajo esta doble condición, que habrá de examinar las siguientes notas: eliminación del caso del petróleo, y limitación a los casos de los países de industria minera poco desarrollada.
Como se ha dicho, los Estados tienen generalmente una política minera consistente en "intervenciones" del gobierno. En los Estados en que la economía es "liberal", según la expresión clásica, por ejemplo los Estados Unidos o el Canadá, esta política excluye el caso en que el Estado por sí mismo, se convierte en productor de substancias minerales. Pero fuera de esta forma de intervención, el papel del Estado, aun el del muy "liberal", es múltiple.
Desde luego, todos los países tienen, en general, una legislación minera que por sí misma constituye una intervención muy característica. Esta legislación, en efecto, substrae la propiedad minera del derecho común, así como sus derechos y obligaciones, dando al Estado una posibilidad de intervención más bien discrecional en muchos casos para la atribución de esta propiedad, su uso y su transmisión. Es cierto que, en algunas legislaciones, como por ejemplo la antigua legislación anglosajona, que reconocía al propietario del suelo la propiedad del subsuelo, estos derechos del Estado estaban bastante limitados: no existían propiamente. La tendencia actual, en todos los países, es la de ampliar el papel del Estado a este respecto.
Por otro lado, estos Estados muy "liberales", no vacilan, aun fuera de la guerra, en establecer derechos aduanales frecuentemente muy elevados, con la intención bien clara de sostener su producción minera nacional, contra la concurrencia extranjera. Los Estados han otorgado más o menos subsidios a ciertas categorías de industria minera. En fin, en algunos casos -que es cierto, están frecuentemente legitimados por consideraciones de defensa nacional-, los Estados han realizado existencias importantes de productos minerales, cuyo manejo, ya sea en la compra, ya en la venta, pueden entrañar perturbaciones notables en el mercado mundial. Todas estas prácticas están muy lejos de la llamada economía "liberal".
Pero un gran número de Estados han ido más lejos en esta vía de intervención, aceptando que el Estado sea el mismo productor minero. Es necesario subrayar que es el papel de "productor" el que caracteriza esta intervención y no solamente el papel de propietario que ésta trae consigo. Muchas legislaciones consideraban, particularmente las más antiguas (por ejemplo, la Francia antes de 1810), que el Estado es, al menos teóricamente, propietario de todas las minas; por otro lado, para las legislaciones que adoptan un punto de vista diferente, el poder discrecional del Estado de atribución del derecho de explotación, no tiene sino un aspecto práctico un poco análogo, aunque teóricamente muy diferente, como se indicará más adelante. Pero, en tanto que el Estado al declararse más o menos propietario del subsuelo, sin asumir por sí mismo el papel de productor -un poco abusivamente, según parece-, se aceptó se quedaría en el dominio de la economía liberal clásica. Se ha estado de acuerdo en que esto ya no es así desde que el Estado se ha convertido por sí mismo en productor minero.
Sin embargo, este papel no ha sido descartado por los Estados, cuya estructura económica es, por otro lado, de tipo "liberal" (la Gran Bretaña, por ejemplo), ya que puede realizarse de muchas maneras.
La forma que se aparta menos de la economía llamada "liberal" es aquella en que el Estado, productor minero, deja subsistir la concurrencia privada en el mismo dominio en que es productor. Este es el caso particular de los territorios franceses, de los bureaux mineros (que es preciso no confundir con las "Oficinas de minas" de otros países cuyo papel es muy diferente). Estos bureaux mineros franceses -especializados cada uno en un territorio determinado-, están organizados como sociedades anónimas ordinarias, cuya sola particularidad es no tener más que un accionista: el Estado francés. Los bureaux mineros tienen los mismos derechos -pero carecen de otros derechos privilegiados- y las mismas obligaciones de una sociedad privada. La concurrencia es así completamente respetada. La experiencia ha mostrado que esta fórmula, muy flexible, presenta serias ventajas; pero es condición esencial la de los bureaux mineros operar como sociedades privadas. Se sigue de esto que las observaciones posteriormente se aplican íntegramente a este caso sin ninguna modificación; el Estado productor minero tiene, entonces, en efecto, las mismas obligaciones y, en consecuencia, las mismas condiciones de éxito que la industria privada misma creada recientemente. Fuera de los territorios franceses, organizaciones más o menos análogas bajo la forma de "Mining Development Corporations", o bajo otros nombres diferentes. Esta es una fórmula que ha sido probada y que debe recomendarse sin reservas.
La posición es diferente cuando el Estado se convierte en productor minero nacionaIizando la producción de todo un grupo de substancias minerales: éste es el caso especialmente del carbón de la Gran Bretaña y de Francia. La diferencia esencial con el caso precedente es que la concurrencia privada desaparece completamente (o casi completamente) y, en consecuencia, no tiene ya el papel de regulador y de control que tiene en los bureaux mineros. Se puede, en efecto, temer -y la experiencia prueba que este temor no es ilusorio- que en la ausencia de concurrencia, el Estado oriente la producción en razón de consideraciones más bien políticas que económicas. Debe, por ello, insistirse sobre el hecho que, para tener mejores resultados, es esencial que el organismo encargado de cuidar, en nombre del Estado, la producción nacionalizada, sea sometida a las mismas reglas de gestión que una empresa privada ordinaria y no sea asimilada a una administración. Fuera de este organismo, el Estado puede intervenir para imponer tales o cuales condiciones a la producción, por ejemplo, mantener en marcha las explotaciones que normalmente no serían costeables; pero estas intervenciones deben ser impuestas desde el exterior al organismo de gestión: en esta intervención, el Estado no tiene el papel de productor, sino de regulador de la economía minera, papel que puede igualmente tener en ausencia de toda producción nacionalizada. Es preciso reconocer que esta distinción entre dos papeles del Estado, a priori; un poco arbitraria y teórica, no siempre se ha realizado: la tentación de confundir los dos papeles es bastante fuerte para el Estado. Es, pues, importante insistir sobre el hecho de que esta condición es necesaria si se quiere que la gestión de empresas nacionalizadas sea tan eficaz como posible. Desde que esta condición se ha realizado, es claro que las observaciones que siguen y que se aplican directamente al caso de ausencia de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba